一、政党法治化：宪法化还是法律化？

在我国，由执政党提出“党要在宪法和法律的范围内活动”之后，得到了社会各界的普遍认可，对这种规范的必要性达成了广泛的共识。但“党要在宪法和法律的范围内活动”这一命题中，党在“宪法”的范围内活动是什么意思？党在“法律”的范围内活动又是什么意思？在“宪法和法律”的范围内活动是否是前二者的简单相加？党为什么既要受“宪法”规范又要受“法律”规范？这两种规范有何不同？……这些问题是需要我们认真予以研究的。

（一）“宪法”对政党的规范

从世界范围来看，在政治党派产生后的很长时间内，政党只是被“视为一种普通的结社组织，在宪法和法律上属于政治结社团体”。19世纪以后，“少数国家出现了政党组织的立法”，内容主要涉及政党参与选举的条件和程序”。二战后“政党开始进入法制化时代。越来越多的国家把政党组织同其他结社团体区别开来，将其置于特殊的地位，并开始用宪法或法律对其地位和活动作出明文规定。”如法国、德国、葡萄牙、意大利、南朝鲜等国都在宪法中对政党问题做了原则性规定。[1]“政党入宪”的意义在于以国家根本法的形式肯定了公民通过政党的组织形式参与国家的民主政治生活，宪法承认政党与国家政权之间存在着一种合法关系，“政党是公民和国家机关之间的桥梁，是政治共同体的火车头，是国家权力的轴心”。[2]“政党虽非宪法上承认的机关，无何等法律上的权能。然他在近代政治中，为国政之最重要的势力要素。凡选举，议会，政府，无不立于政党势力之下。若漠视政党，就不能理解立宪政治。”[3]政党已经成为国家政权组织运作的基础，“政党在某种意义上就是政府”，“政党实际上已经成为政府的一个组成部分，对它加以应有的管理，就和指挥国家体制其他任何部分一样，是一个公共政策的问题”。[4]在形式上，政党并不是一个国家机关，但在实质上，政党通过其党员渗透在所有国家机关之中，在美国这样的三权分立的国家，是“政党”把三个部门协调一致起来，“政党组织是一种‘缔结组织’，它将政府中分立的机构包拢在一起，……抵消了极端权力分立的分裂性后果。”[5]因此将政党纳入宪法范畴首先意味着宪法对政党的确认和保护，同时也意味着对政党活动进行适当规范。我国1982年的现行宪法对政党问题的规定，既在序言中对中国共产党的领导地位作了充分的肯定，又在宪法修正案第4条中对多党合作制的政党制度进行了确认，承认同时也保护了这些政党的合法地位；同时也有对政党的规范，即宪法序言最后一段指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第5条又规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”用宪法对政党进行规范对我国来说有着非同寻常的意义。党的十一届三中全会确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针，十二大又将“党必须在宪法和法律的范围内活动”载入党章。宪法和党章的这些前所未有的规定说明我国在经历了“文化大革命”血的教训之后，对用法制规范党的行为的必要性已经有了一种“觉悟”。

目前世界上142个国家的成文宪法中，有93个国家（占65.5%）在宪法中有关于政党的规定。[6]各国宪法中对政党问题的规定内容主要有：

其一，建党自由原则。如意大利宪法（1947年）第49条规定：“为了采取各种民主方法参加决定国家政策，一切公民均有自由组织政党的权利。”德国《基本法》（1949年）第21条规定：“政党参与形成人民的政治意志。可以自由建立政党。”法国宪法（1958年）第4条规定“各政党和政治团体协助选举的进行。各党派和团体可自由地组织和进行活动”。葡萄牙宪法（1947年）第47条规定，“结社自由应包括建立或参加政治社团和政党的权利，通过这些政治社团和政党民主地进行工作，以赋予人民的意志为形式，并组织政治力量。”西班牙（1978年）宪法规定：“政党在尊重宪法和法律的范围内自由创建并进行活动”。

其二，政党民主原则。如德国《基本法》规定：“政党的内部组织必须符合民主原则。”西班牙宪法规定：“政党体现政治多元化，听取并表达人民意愿，是政治参与的基本渠道。政党……其内部结构和职能应是民主的。”[7]法国宪法第4条规定“各党派和团体……必须遵守国家主权原则和民主原则。”

其三，政党守法原则。如德国《基本法》规定：“凡由于政党的宗旨或党员的行为，企图损害或废除自由民主的基本秩序或企图危及德意志联邦共和国的存在的政党，都是违反宪法的。”菲律宾宪法（1986年）第6条规定：“允许根据人民的自由选择而逐渐形成一种自由、公开的政党制度，但须遵守本宪法的规定。”土耳其宪法（1982年）第68条第3款规定：“成立政党无须经事先许可，政党应在宪法和法律规范的范围内活动。”委内瑞拉宪法（1961年）第114条第2款规定：“政党的组织和活动应受法律的管理，为的是保卫它们的民主性和保证它们在法律面前的平等。”此外还有巴西、越南、也门等国家的宪法也做了类似的规定。[8]我国宪法第5条规定的“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”体现的也是这一原则。把“政党”与“国家机关和武装力量、各社会团体、各企业事业组织”并列提出，强调的是“政党”与“国家机关和武装力量、各社会团体、各企业事业组织”的平等性，政党在遵守宪法和法律方面不应享有特权。这对于一个长期执政的执政党的国家来说，是有其针对性的，也是符合中国国情的。

但在宪法中规定政党问题并不意味着政党问题就都是宪法问题，也不意味着它仅仅是一个宪法问题。从宪法是国家的最高法，其他法律都不得与宪法相抵触的角度来看，政党入宪的法律意义在于，宪法在责成议会制定有关规范政党活动的法律，进而为相关执法和司法打下基础；如果这些法律违宪，将追究议会的违宪责任。政党入宪的这种法律意义有别于它的政治意义（宣告性），政治上的宣告也是必要的，它表明国家的一种态度，但仅仅停留在宣告的意义上又是不够的。如果说20多年前我们认识到了“党要守法”的必要性和重要性，那么20多年后的今天，我们应该进入到“党要守法”的可行性研究。由我们“要”做什么的“觉悟”阶段进入到我们应“如何做”的“操作”阶段。宪法作为国家的根本法，主要解决的是“要”做什么的问题，而法律才是解决“如何做”的问题，当宪法已经决定了“要”做什么之后，法律应该随之解决“如何”做的问题，宪法规范应该对议会产生一种直接的宪法效力。

1、政党入宪产生议会立法的相应义务。虽然宪法具有很强的政治性，但宪法也是法，它对政治问题的调整其形式主要表现为政治规范而不仅仅是政治宣言，是由规范而产生的相应的权利义务关系。宪法作为国家的根本法，其条文多具有原则性、抽象性，对政党问题的规定也是如此。如它往往只是规定政党要遵守宪法和法律，这是一条宪法原则，而对于如何遵守、如果不遵守怎样制裁等具体问题一般不会涉及。但宪法不涉及的问题并不意味着就不重要，更不是可有可无，而是宪法责成议会就这些具体问题以法律的形式制定出详细明确的规定，使宪法相关原则得以落实。既然政党问题已经写进宪法，那么议会就有义务将其具体化、详细化，议会应当制定相关法律，如果不制定就是议会的失职。[9]同时议会在制定相关法律时，不得与宪法的有关规定相抵触，要受到宪法的约束而不是仅仅依照自己的意志行事，这是对议会立法权的要求，也是对其立法权的制约。至于政党法律的形式，可以是专门立法，也可以是普通立法，前者如德国的《政党法》（共7部分，41条），对政党的地位、职能、内部组织、经费以及政党违宪等问题作了详尽的规定；后者如日本的《国会法》、美国的《总统选举法》等都涉及政党在有关选举活动中的行为规范。

2、政党入宪要求建立相应的违宪审查制。政党入宪产生议会立法的相应义务，议会虽然履行了这一义务，但履行这一义务所产生的结果（制定出来的法律）需要“验收”，如果有违宪法，有关违宪审查机关应当追究议会的违宪责任。当然，这种违宪审查权是有前提的，即议会法律明显违宪。如果议会立法违宪的痕迹不明显，违宪审查机关一般应推断议会立法合宪，假定议会立法合宪是违宪审查机关工作的一个原则。违宪审查机关对议会立法不能太过挑剔，因为议会毕竟是人民选举产生的，违宪审查机关要对其表示应有的尊重。如果议会制定了有关法律，将宪法中政党问题的原则规定具体化、法律化了，但立法可能粗糙，有疏漏，不尽合理，但只要没有“违宪”，违宪审查机关一般就不能追究其责任，违宪审查机关宣布某法律无效的理由通常是该法律“违宪”，而不是“不适当”，违宪审查是“合宪性”审查而不是“合理性”审查。政党问题“入宪”后，议会如果迟迟不将其法律化，违宪审查机关也很难制裁议会的这种立法不作为，[10]对此一般应由选民制约之，虽然制约的手段亦非常有限，如与议员沟通，反映意见，必要时请愿、示威，如果还没有作用，则只能换届选举时换代表。这种对立法权的宽容是代议制的特点，其理论依据是享有立法权的立法机关由公民选举产生，是民意的代表，而民主国家正是建立在“民意”的基础之上。因此，在现代民主法治国家的政治体制中，立法机关即使不具有“至上性”，也具有一种“优位性”。

由政党入宪而产生的“违宪审查”，审查的对象可能是议会的相关法律（如政党法、选举法、议会法等），也可能是政党的合宪性。政党作为社会团体之一种，在有些国家是由社团法、选举法等一般法律调整的，在这种调整方式中，政党主要受这些法律而不是宪法的直接约束。在有的国家，宪法直接规定了政党的义务——政党必须遵守民主法治的基本原则。如果政党违反这一义务，就可能成为违宪主体。如在德国，政党是合宪性审查的对象之一，[11]德国宪法法院1951年成立后，在50年代宣判取缔了两个政党（1952年10月取缔了极右的社会帝国党，1956年8月取缔了德国共产党）。[12]但也并非所有建立了宪法法院的国家都将政党列入到违宪审查的范畴，俄罗斯、意大利等国家虽建立了宪法法院，但其职权中并不包括对政党的合宪性审查。[13]因此政党能否成为违宪审查的对象，一方面取决于宪法中是否直接规定了政党的义务，另一方面，更重要的是该国违宪审查的制度设计中是否包括对政党的合宪性审查。一般来说，宪法对政党的规范只是一种原则性规范，这种原则性规范大多通过法律这个中间环节对政党发生间接作用，宪法直接规范的对象主要是议会的立法权。因此，政党入宪的宪法意义主要是责成议会制定相关法律，一般不构成对政党的直接约束。

（二）“法律”对政党的规范

由于宪法对政党的规范只是一种原则性规范，因此这种原则性规范一般需要法律细化之后才能直接对政党发生作用，对政党的规范更多地是通过法律而不是宪法来实现的。许多国家除宪法外，都以专门法律（主要是政党法）的形式规范政党问题，如德国（1967年）、韩国（1962年）、印度尼西亚（1975年）、墨西哥（1977年）、土耳其（1983年）、俄罗斯（2001年）等。[14]有些国家，如丹麦、挪威等，在法律上虽没有正式承认政党组织，但在实际上或惯例中却允许它们存在。[15]在英美法系国家，政党活动的合法性问题一般采用追惩制，在发现政党有违法行为后再依法追究其责任。值得注意的是，政党的法制化并不意味着政党的民主化，有的国家以立法手段确立一党执政体制，把所有政党合并为一党或解散其它政党，如许多非洲国家；有的国家则颁布政党禁止令，禁止政党存在和参政，如利比亚等。[16]对政党的这些严厉措施实际上是以法律的形式禁锢公民的结社自由权，在这时候，对这些法律提出“合宪性审查”，追问其良法、恶法的价值倾向便具有极为重要的意义。

法律对政党的规范，从内容上看，固然包括政党成立时的过程，但更应当包括政党成立后的行为；从对象上看，不仅应当包括政党的“活动”，而且应当包括政党的规范性“文件”；从形式上看，有专门立法（如政党法），也有一般立法（如社团法、选举法、议会法）。

1、关于政党的成立。政党成立时一般要经过一系列手续，要符合一定的条件，这些内容大多规定在法律而不是宪法中。如德国、韩国、泰国、土耳其等国家除了在宪法中作出政党的相应规定外，还在专项立法上对政党的合法要件作出了规定。一些发展中国家则实行政党法定登记制度，政党的成立需经登记认可才能获得合法地位，才有资格参与本国政治生活。如菲律宾宪法（1986年）第3节第2条第5款第4项规定：“凡谋求通过暴力或非法手段达到目的、或拒绝拥护和遵守本宪法或得到外国政府支持的政党或组织”，不得登记。泰国1981年的《政党条例》、墨西哥1977年的《政治组织和选举程序法》、韩国1980年的《政党法》对政党成立的条件，政党登记的程序、登记的取消等作了相应的具体规定。有的国家则采用默认制，即在宪法和法律上不作出明文规定，对符合和遵守现行宪法原则的政党给予事实上的承认和保护，而对反对和破坏现行制度的政党予以排斥和取缔，这种模式主要存在于英美法系国家，如在英国，两党制并没有法律的明文规定，而是以宪法惯例的形式呈现的，类似的情况在美国、法国、意大利、日本等国也都存在。在美国，举行选举时对符合条件的政党予以登记注册，这等于承认了该党的合法性，若发现某政党对现行制度形成威胁，则采取立法和司法手段进行控制和镇压，美国1954年通过的《1954年共产党管制法》即是一例。[17]

2、关于政党的文件。政党的规范性文件，如党章、党纲以及决议等，一般由法律对其进行规范，如泰国的《政党条例》中规定党组织的政纲不得危害国家安全和法制以及以国王为首的民主政体，不得有造成国内种族和宗教之间分裂冲突的内容；韩国的《政党法》规定党的纲领、基本政策和党章应公开。[18]在美国19世纪最后三分之一的时间里，由最初的“法律不过问政党”慢慢地发展为“政党程序的许多重要方面都由法律加以控制”，“就党的官员和委员会的选举和权力，包括他们的数目、任期以及明确的权利和义务，订出了许多条例，而且往往订得十分详细。”应当“由法律管理党务”已成为人民、立法机关和法院的共识，法院不仅“把管理权干脆放在把政党作为政府一个组成部分的公共利益这一广泛原则上”，而且“法院还支持管理政党的组织，确定其委员会编制、委员资格、任期、选举方式和任务等最彻底的立法。这个领域过去一向被认为是完全由政党自行处理的，但是在新形式下也纳入了初选法的范围。”[19]在德国，宪法法院宣告某政党违宪时，依据是《联邦基本法》第21条第2项：“如果政党的宗旨和党员的行为表明是意图破坏自由和民主的基本秩序，或有推翻这个秩序或危害德意志联邦共和国的危险，该政党则为违反宪法。”而其中“党的宗旨”一般集中表现在党章、党纲以及党的各种规范性文件中，因此审查政党的宗旨往往是通过审查政党的规范性文件来实现的。德国宪法法院在判决政党违宪时，拒绝了政党必须要有“活动”才构成违宪的辩护，认为“只要党的政治路线在目标上表现出原则性且持续地倾向于攻击反对自由民主的基本秩序时，即为违宪。”“党的目标”虽然也可能通过党员的行为表现出来，但更多的时候是通过其党章、党纲等规范性文件形式表现出来的。[20]

3、关于政党的活动。政党的活动有很多，并不是所有的政党活动都需要纳入法律的范畴，如政党内部的某些活动（内部整风、党员教育等）就不在法律调整的范围之内。党毕竟不是国家机构，各国法律一般不涉及其内部组织结构，这些问题一般由党章作出规范。[21]当然党的内部活动也不能违反国家法律，如不能有人身伤害等侵犯人权的行为。法律规范的政党活动主要是与国家有关的政治活动，在西方国家主要表现为选举活动。如美国从1890年开始通过立法对政党活动加以控制，其中主要是对政党在选举中的活动控制，许多州通过了“舞弊行为”条例，1907年通过了联邦法，表明了公众对政党活动的控制在向前推进。[22]这种“公众对政党活动的控制”主要是通过选举法这样的法律（而不是宪法）来实现的。选举法是规范选举活动的法律，而政党又是通过选举进入国家政权组织的，因此在选举中的政党应如何活动以及政党如何为选举而活动，都成为有关法律规范的必不可少的内容。[23]美国的选举制度和政府体制对形成和维护两大党的地位起了决定性作用，如选举制度中规定的“一人当选选区制”和“相对多数票当选制”，有利于大党而不利于小党；而单一行政长官制以及相应的选举办法必然导致政治力量和选民划分为两大阵营，为维护两党制奠定了坚实的基础。美国各州的立法机关在选举法中制定了一系列确定党员身份的规则和政党组织在初选中的活动程序，并一再以立法形式控制政党的竞选费用，如美国1930年—1940年的哈奇法规定各政党的竞选费用不得超过300万美元。又如德国的选举法规定，一个政党必须至少赢得全国总票额的5%（或3个选区席位）才能参加党名单席的分配，这一条款对小党不利而有助于政党的合并。[24]在英美法系国家还经常通过宪法惯例来实现政党对议会和政府的控制，如在美国，两大党每4年一次的党的全国代表大会事实上决定了总统候选人提名；英国在议会内由反对党成立“影子内阁”，并成为议会内的正式组织等。

4、政府与法院在管理上的分工。许多国家由议会依据宪法中规定的政党问题的原则制定政党法的具体规则，然后由政府依法管理，管理中发生纠纷后再诉诸法院进行裁决。在德国，由宪法法院来判断政党是否合宪，但宪法法院作出这种判断必须有申请人，如上世纪50年代德国宪法法院取缔“社会帝国党”时，就是由阿登纳政府1951年“提请”的。[25]在这一过程中，政府只有申请权而没有决定权（不能直接阻止其活动），政府通常是原告而不是裁决人，因为“联邦行政权在很大程度上受到政党的影响，而且在行政权之中政党因素错综复杂，不可能对某个政党及其成员的违宪行为作出公正的决定。”[26]如果政府认为某政党有“反宪法的目标和活动”，但不至于对国家和社会构成威胁，那么政府可以通过由“内政部长公开报告”等形式“公开揭露”该政党的违宪活动，却并不提议宪法法院查禁之，这样宪法法院就难以进行审理。[27]

（三）“宪法和法律”对政党的规范

宪法和法律对政党的规范是宪法和法律对政党的共同规范，但它们规范的形式、作用是不同的。一般来说，宪法是原则规范，法律是具体规范，具体规范源于原则规范，原则规范是具体规范的指导。如果仅有宪法的原则规范而没有法律的具体规范，那么这种规范基本上等于没有规范。宪法的原则仅仅起到一种宣誓的作用，没有一套相关的具体操作规程，原则性的规范就难以产生相应的法律责任，没有法律责任的规范一般只能靠被规范者的自觉遵守，其行为是否违规没有统一的判断标准，即便发生明显的违规，也只能进行道义上的谴责。

宪法的原则规范应该“原则”到什么程度，哪些原则应该放在宪法里，哪些原则应该放在法律里，即政党问题中的哪些问题是宪法问题，哪些问题是法律问题，各国在认识上以及在制度设计上都有一定的差异。有些问题明显是宪法问题，如政党守法、政党平等、结社自由等原则的确定，有些问题明显是法律问题，如党员的权利义务（德国《政党法》第10条第2款）、入党和退党的程序（韩国《政党法》第20条和第23条）等。但有些介于二者之间的问题究竟是宪法问题还是法律问题，则因国而异。如对党员身份的限制，在有的国家由宪法规定，如土耳其宪法（1982年）第68条第7款规定：“法官和检察官、高级司法机关成员、高等教育机构的教学人员、高等教育委员会成员在公共机构中任职的官员和从事非工人性质工作的其他公职人员、学生和武装部队成员一律不准参加政党。”巴基斯坦宪法（1973年）第17条第2款规定：“凡不担任巴基斯坦公务员的任何公民都有建立和参加政党的权利。”希腊宪法（1975年）第29条地3款规定：“绝对禁止司法官员、军人、安全部门人员和公务员以任何形式表示对任何政党的支持。”但在有的国家则由法律规定，如德国《政党法》第10条第1款规定，“一个经法院宣告为没有选举权和被选举权的人，不能为党员。”韩国《政党法》第19条第2款规定：“任何人不能成为两个以上政党的党员。”其第18条规定“外国人不能成为韩国政党党员。”又如政党的民主原则，一般是应当由宪法规定的，但有的国家也由法律规定，如韩国《政党法》第1条规定“本法的宗旨在于确保政党在国民参与政治意见形成上所必要的组织；且保障政党之民主组织与活动，以贡献民主政治之健全发展。”又如政党“表达和实现民意的原则”，在德国、越南等国家是由宪法规定的（如前所述），在韩国、墨西哥等国家则是由法律（政党法、政治组织和选举法）规定的；“不得违反国家制度”的原则在土耳其、菲律宾、德国等国家是由宪法规定的，而在泰国则是由《政党条例》所规定。[28]

虽然宪法和法律都能够、也都应该对政党进行规范，但二者的规范是有区别的。以中国目前的情况看，“党要在宪法和法律的范围内活动”已经载入宪法，政党已经“宪法化”了，因此目前应更强调的是政党的“法律化”。如果我们今天对“党要在宪法和法律的范围内活动”的理解，仍然主要停留在强调党要在“宪法”的范围内活动，那么由于宪法规范的范围往往不明确，宪法条文具有抽象性、原则性等特点，党的活动将在事实上没有规范。如果我们将重点放在强调党应当在“法律”的范围内活动，则这种规范是具体的，明确的，因而可能是有效的。这并不是说对政党问题不需要宪法规范，而是我们已经有了宪法对政党的原则规范，现在缺的是“实施规则”，这是法律而不是宪法的任务。由于涉及民主政治的法律从渊源上来自宪法，直接遵守法律也就等于间接遵守了宪法。因此“遵守宪法和法律”应该是统一的，二者密不可分，相辅相成，只提其中任何一项都会有失偏颇。如果只讲党要在“法律的范围内活动”，就可能割断宪法和法律的联系，使法律在渊源上失去正当性，也不利于特殊情况下的宪法救济；而只讲党要“在宪法的范围内活动”就更加不妥，因为没有法律的具体规范宪法的约束就形同虚设。对我国目前“依法执政”的命题来说，应该更侧重于强调所依之法为法律，强调法律对政党的规范，它是宪法对政党问题规范的深入（具体化、详细化就是一种深入）。正如有学者指出的那样，我们现在需要的是“细化”党的依法执政的方式，“明确规定”执政党及其各级组织的职权范围，“明文”规定党的主张变为国家法律的必经程序；公开党员干部的财产、收入状况、投资去向等。[29]而这些都属于“具体法律规范”调适的范畴。

对于如何建构我国政党法制体系的问题，有学者提出应当通过“修宪”的途径，在宪法中增补相关内容，如党的主张如何变成国家意志、党的领袖如何通过民主程序变为国家领导人、在财政上实行党政分开等等。[30]笔者认为，除非调整政党制度模式，否则无须修宪。从国外来看，有些国家确实将某些我们认为较为具体的内容纳入了宪法，如政党财务状况公开的问题，在有的国家宪法中对此有明确规定，如德国《基本法》第21条规定“各政党必须公开报告其资金的来源。”希腊宪法第29条第2款规定：“法律规定国家对政党的财政资助以及政党的和议员候选人的竞选经费必须公开”；巴基斯坦宪法第17条第2款规定“每个政党应依法说明其资金来源”；泰国宪法第38条规定“政党必须公布其收入来源和支出”；巴西宪法第152条规定各政党应当接受联邦的财政监督等。但并不是每个国家都将这些问题纳入宪法，有的国家只是将其规定在法律中，说明这些问题可由宪法规定，也可由法律规定，而不属于“必须”由宪法调整的范畴。即便是上述由宪法对政党财务问题做了规定的国家，这种规定也还是相对简单、原则的规定，决不意味着就不再需要法律作进一步的详细规定。如德国《基本法》对政党财务作了规定，但只是规定了“公开化”这一原则，其具体的财务管理规定仍然在《政党法》里，该法对政党财务管理的规定之细致详尽，使有的德国学者揶揄德国《政党法》是一部“政党财务法”。[31]此外，像日本的《政治资金规正法》，美国的《联邦选举竞选法》等都对政党财务作了具体规定，其内容涉及政党经费的申报和公布，对经费来源的限制，对捐款额和开支额的限制，政府对政党竞选的资助等。[32]

鉴于宪法的稳定性、最高性等特点，频繁地修宪并非明智之举，“可修可不修”的就不应当修。我国宪法对政党问题的规定虽然较为简陋，但通过宪法解释等途径可以对其作出扩大解释，相关内容可以通过宪法性法律加以延伸。那些属于既可由宪法也可由法律调整的问题，依照中国现有的法律体制，由法律调整比修宪更为妥当。不论我们修不修宪，如何规范党的问题都只能由法律来解决，这并不意味着必须有或仅仅有一部政党法，而是可能需要民法、税法、选举法、组织法等众多法律的共同规范。[33]笔者在此并不是一味地反对修宪，而是强调，在政党法制化这个问题上，修不修宪并非关键所在，“法律化”比修宪更重要，更有实际意义。如果我们通过修宪使政党法制化问题“上升”到宪法的高度，而没有相关的立法跟上，或是有立法但法律中仍然充满原则而缺乏可具体操作的规则，或法律虽有具体规则，但却有法不依，执法不严，违法不究，那么其作用不过是又一次“表决心”而已，通过修宪进行一种宣誓，之后再大张旗鼓地作一番法制宣传，便大功告成，表面上轰轰烈烈，但问题并没有解决，事情最后不了了之。如果我们不仅仅是为了作一种宣誓姿态，不满足于造声势，而是想扎扎实实地实践政党法制化，那么，就应当从立法做起，认真制定出详尽的（而不是笼统的）、具体的（而不是原则的）法律规范，并在实践中通过多种途径（如执法、司法等各方面）加以落实。这是一项相当复杂、艰难、漫长、细致的工作，但也是我们可行的途径。在中国法制现代化（包括政党法制现代化）的进程中，我们只能踏踏实实地从一点一滴做起。

二、“政党法治化”中的党政关系

现代各民主国家都存在政党制度，政党在国家的政治生活中都起着重要作用，这一点已毋庸置疑，“在自由的国家中如果没有政党，政府就几乎什么也办不成。”[34]“普选制、政党制和议会制被称为西方民主政治的三大支柱。……普选制和议会制都离不开政党制。”[35]事实上，政党制甚至在某些方面已经多少改变了代议制，在传统的代议制下，“政府是由立法机构控制的，议会是委托人而政府是代理人。”而现在，“代议制政府已经变成了政党政府，委托人是构成议会多数的主要政党或政党集团，内阁成了代理人”。[36]

因此，在现代民主制下，“党”与“政”有密切联系，但并不完全等同，它们只是在一定的领域产生交叉。“政党在与‘政治体制’的关联上具有下述基本职能：⑴组建政府；⑵招募‘统治精英’；⑶‘集中’和‘提出各种利益要求’；⑷制定政策；⑸统合国民”。[37]一个党一旦成为执政党就意味着它开始进入国家机构，执掌国家权力。所谓“进入国家机构”主要是指在议会中成为多数党，控制了国家立法机关，掌握了国家的立法权、人事任免权、监督权等等。在议会制国家，政党在议会中占多数席位就意味着同时它控制了政府，从而同时拥有了国家的行政权、军事权等。“英国拥有的那种民治政府，是以它的政党政府为基础的，而它的政党政府又是以党魁为基础的。”[38]“在多党联合执政的体制下，政党与内阁也关系密切，内阁是由政府中各个政党的领导层控制的。”[39]在总统制国家，“行政权由总统行使，因此通常把总统所属的政党称作执政党。由于美国总统是由选民选出总统选举人，再由总统选举人组成选举团间接选举产生，而不取决于国会中哪个政党拥有多数席位，所以执政党并不一定是国会中的多数党。执政党地位的改变是总统选举的结果，而不是国会选举的结果。”[40]那么，当一个党控制了国家政权、掌握了相应的国家权力之后，是否就意味着党权取代了国权？党权是否还需要“过渡”到国权？如果需要过渡，它是如何完成这种过渡的？

（一）政党执政后面临着两个重要转变：由党的干部向国家干部的身份转变，由党的政策向国家法律的转变

1、党的干部向国家干部的身份转变。给国家政权体制“输送干部”是政党的第一项任务，一个党成为执政党的标志之一就是“人事”上的变化，党的领袖以及党的骨干分子“变”成了国会议员、国家总统、政府总理、部长等国家公职人员，这是由政党成员向国家公职人员“身份”的转变。这种人事上的过渡有的是直接通过选举、由选民来决定的，如国会议员、民选总统等，选民的选举在决定谁是执政党的同时，也往往同时决定了相应的国家权力人选；有的是通过人事任免权的行使来实现的，如部长等职位的确定不是由选民而是由行政首长决定的，这类人事任免权通常属于行政首长的组阁权范畴，议会一般会尊重总统或总理的提名，“批准”首长的组阁。[41]因此不论是行政首长提名还是议会决定，实际上部长的人选都是由执政党决定的：由行政首长提名实际上是由执政党的首领提名，由议会决定实际上是由议会中的执政党决定，因此，这些任命一般都有政党背景。“尽管政府是通过选举直接获得合法性，不过它的确是从政党中产生的，政府领导人在初次选举胜利之前仍然是政党的领导人”。[42]据对芬兰1965—1990年期间的252个部长的统计，其中只有9个是没有党派归属的。[43]在法国，所有的部长中高达39%（在希拉克政府中甚至高达55%）的部长直接来自他们所在党的执委会。[44]戴高乐总统“虽然一贯敌视政党制度，把自己打扮成超党派的人物，”“但他在组织政府时，仍不得不考虑各个党派的利益，成立多党联合政府。”[45]“在美国，一旦一个党居于统治地位，一切国家大权就都落于它的手中，它的党徒也将取得各种官职，掌握一切有组织的力量。”[46]在英国，议员的政党背景尤其重要，如果没有政党的支持，议员几乎不可能在选举中获胜，“60%的选民声称，他们总是固定地投某一政党的选票”，“一旦当选议员进入议会，他们的宦海沉浮和对政策施加的影响大都依靠议会党团，而当他们的党执政时，则首先依靠党的领袖。”[47]

政党成员不仅占据了议会和政府的高层职位，而且渗入到更广泛的国家公职人员的队伍中，甚至半官方机构以及社会机构中也充满了政党色彩。任命者是政党骨干，任命在很大程度上是从政党利益出发进行的“政治恩赐”，被任命者一般都是本党成员或支持、同情本党的“合作者”。在比利时，“公共部门的高层职位一般都是根据政党的政治恩赐来分配的。首先，部长们的个人顾问团有2500多个职位。文官系统则全部被政党控制，公务员的纳用和提升都取决于政党的举荐。甚至司法部门也是如此。”在英国，“荣誉包括‘从低级的奖章到给予社会名人的大量贵族头衔和在上院的席位’。这些荣誉是根据首相的提议由女王授予的。尽管反对党也有份额，但大量的荣誉是为政府保留的。对保守党来说，荣誉是产生资金的一个重要手段。……在过去十几年里，‘数百个荣誉’换来了对党的捐赠。特别是1979—1990年期间，174个私营部门的企业家获得了贵族或爵士称号。”“1994年有1444个半官方机构存在，占了公共开支的1/5，并计划1995年提高到占1/4。这些半官方机构的董事会的大多数成员是由部长/大臣们任命的，带有明显的政党政治倾向。”在德国，“一项对公务员中的三个最高层职位的调查显示，政党成员从1970年的28%上升到了1972年的36.7%、1981年的51.7%和1987年的57.3%。”在法国，“高层公务员职务和部长级内阁成员的任命数量虽少，但却极为重要。……有500个公务员职位是‘由政府自行决定的’；另据统计，约有1000个职位可以广义地列为政治恩赐一类。当社会党人1981年接管政权时，他们在其执政的第一年里更换了中央行政机关的139个负责人中的一半以上。”“核心集团和不公开的办公室在各个层次上日益取代了正规的管理机构，它控制、命令而且有时绕过这些正规的管理机构。一个中立的公务员会拒绝的任务，而一个忠诚的合作者则会主动承担。”“公务员高层以及部长级内阁成员的政治化有助于提高执政党的政策决策能力。它也许违反了官僚制的考绩制，但它可以通过对民主原则的宽泛解释来予以合法化。”“原则上，这些任命都是党内事务。”在西欧，“政治恩赐基本上是根据多数主义原则来分配的，反对党一无所有或者近于一无所有。”[48]在美国，“由于文官改革，许多公职实行了终身制，由党的工作者担任的职位所占比例已大为降低，但是仍然还留下大量职位可在胜利者之间进行分配。由总统任命的行政职位每年价值以数百万美元计。州职权的增加也扩大了州长和州参议院的任命权。每个州议会都有许多适合党派目的的职位供它支配，这些职位往往不受文官法的控制。……另外还有市的许多大大小小的官职，数目不断增加，选举获胜的政党可以不顾文官法的限制，随意把它们当礼物馈赠。”“一般说来，今天任何人不经过一个政党提名，就休想当选公职。”[49]可见在今天政党政治的时代，国家机关的工作人员队伍基本上已经变成了党的干部队伍。

一个党的骨干分子或领袖一旦通过法定程序而成为议员、议长或总统、总理、部长之后，他就由当选前的一种身份变成了两种身份——当选前仅有党内的身份，当选后则具有党内和国家机构中的双重身份。如果说当选前的身份是党内的相关职务、这种身份主要是通过党内民主（如党员选举）等渠道产生、其职权主要限于在党内行使的话，那么当选后在保留党内职务身份的同时还具有了国家公职人员的身份，这种身份是法律（而不是党）赋予的，其职权主要是管理国家的（而不是党的）相关事务。对部长的任命虽然实际上由政党作出，但名义上、法律上是由议会和总理或总统决定的，即使由议会决定实质上是由议会中的多数党决定，由总理或总统决定实质上是由党魁决定，但名义上仍然是以议会、总理或总统的名义而不是以党的名义决定的。因此当一个人以党的领导成员的身份说话办事时，他的权力应该局限在党内，当他以国家元首、政府首脑或议会议员的身份说话办事时，他行使的这种权力属于国家机关的权力，其效力往往波及全社会。这时候，即使一身二任，其总理或总统的权力也是大于其党魁权力的，前者面向整个国家，后者仅局限于本党内部。一个党成为执政党之后，它最重要的任务就是执政，这时候党的工作重心应当转移到有关“执政”的领域方面来。一位总理或总统在行使其相关权力时，不能再仅仅从党的角度、而应当更多地从国家的角度考虑问题，因为他此时行使的是总理或总统的权力而不是党魁的权力（虽然他可能同时具有这两种权力），行使国家权力时他的“身份”是总理或总统而不是党魁，他履行国家公职的准则是依法办事而不是依党的政策办事。由“党的干部”到“国家官员”的身份变化要求其面对公众和社会时，应以政府官员或国会议员而不是党员或党的领袖的身份亮相，这是他的主要身份，是法律上发生权利义务的身份。如果他有违法行为，应受法律处罚，同时也可能受党纪处罚，但党纪处罚不能代替法律处罚。

执政党应当以国家利益为重，将党的利益融汇于国家的利益之中，治理国家是执政党的头等大事，国家治理得好就是执政党最大的成绩，执政党不必担心只顾治理国家而耽误了党自身的建设，进而影响党的威信和前途，恰恰相反，执政党把国家治理好了自然会提升自己在民众中的威望，巩固自己的统治地位，增强自己的实力。英国“政党的活动，主要在国会内表现。政党的领袖就是国会的领袖（在执政党方面则为内阁首相），故政党及政党领袖兢兢业业，多于‘选民之声音’而少于‘政党之声音’。政党所在意的，是否以后能继续在位，而不太在乎党员之期待。”[50]一个人身兼党政两方面职务时，他既要对国家负责，也要对党负责，但首先是对国家负责；在大多数情况下，对国家负责与对党负责是一致的，在有的时候二者出现矛盾时，应以对国家负责为主。对国家负责时其身份是国家机关领导人员，对党负责时其身份是党员或党内职务。如作为“政府”，根据宪法应对议会负责，而不是对党负责，需要对党负责的是政府内的党组；如果政府首脑同时也是党魁，其行为如果是政府行为就应对议会负责，是党魁行为则对党负责。在宪法和法律上，政府只受议会监督，党对政府的监督是通过党所控制的议会来进行的，而不是由党直接对政府进行监督。在英国历史上，党魁因其不对法律“负责”而倍受争议，长期受到抨击甚至诋毁，但党魁后来逐步被接受，“因为党魁和首相是一个东西”。代议制不是要完全排除党魁，而是要“使他负起责任”，“在达到这一目的后，新生的负责的党魁就被认为是现代议会制政府中一个不可缺少的成分了。”由原来的不负责任的党魁政府体制到后来的负责任的议会内阁制，人们逐渐认识到党魁的不可替代性，“最终的目的不是要把党魁作为一种制度消灭掉，而是要使他服从公众的意志。”“党魁是通过议会改革及议会对人民进一步负责而变得对人民负责的。”[51]因此，英国后来确认的政治体制是党魁通过“首相”这一职务来实现对议会的责任，作为党魁对党的责任已经不那么突显，但其首相的身份所承担的对议会的责任却非常重要。

2、党的政策向国家法律的转变。给国家政权“输送政策”是政党执政后的另一项重要任务，一个党从成立的那一天起（而不是成为执政党以后），就已经有自己的党纲，提出了自己的治国方略和政策，明确了自己的奋斗目标。[52]“政党的政治纲领决定了政党在政治过程中政治决策和政治行为的方向，以及它所想实现的政治目标。”[53]政治纲领是“党存在的依据和旗帜，成为社会判断政党的依据。政党的政治纲领集中表达的是政党谋取和巩固国家政权的途径和方法，以及谋取政权后所要达到的目标。”在各政党之间，“从政治纲领到意识形态、从治国理念到政策主张都存在着差异，政党正是凭借着差异体现其存在价值，从而维护自己的‘选民领地’。也正是这种差异构成了政党制度的存在和发展下去的重要理由。”[54]西方国家“有的政党的纲领是对各项重大问题系统地表示意见的、有根本路线性质的纲领；有的政党只有对当前的某些重大问题表示政策见解的纲领。从形式上来说，有些党的纲领是正式的、成文的，有些党的纲领常包括在其领导人的声明或报告里。”[55]德国《政党法》规定，每一个政党都应该有书面的章程和成文的纲领，在竞选时则根据形势的需要提出竞选纲领；而美国的共和党和民主党只是在竞选的过程中才抛出纲领，通过竞选纲领来反映自己的政治纲领。[56]因此党的竞选纲领和党的纲领在有的国家基本上是一回事，在有的国家有密切联系但不完全相同。[57]

当党一旦成为执政党之后，这些党纲和党的政策就成为其执政的依据，只是还需要将它们由党的文件的形式“转化”为国家文件的形式，即法律化。“政党为了实现自己的政治目的，除了提出纲领外还必须制定策略和有步骤地采取行动以贯彻自己的纲领。”[58]“政党政府意味着政党提出一些政策和纲领，并且在‘执政’时实施这些政策和纲领。”[59]党在竞选中向选民“提出”的竞选纲领是对选民作出的承诺和保证，当它执政后要“兑现”这些政策，而党章、党的政策（如红头文件）只能适用于党内，党不能用它们来直接管理社会，而必须通过议会将党的政策“变”成为国家的法律，即通过一定程序将其法律化。[60]“政党通过立法机构的多数，运用立法机构这架机器，把政党的纲领和意志上升为政治共同体的法律，主导政治体系的政治过程。”[61]“许多政策源自竞选纲领，它们在一定程度上是在公众的关注下精心制定的，这些政策最终成为法律”。[62]当党的干部身份转化为国会议员之后，他们在制定法律的过程中是以党的纲领和政策为依据的（在与宪法不抵触的前提下），党的利益融化在国家的利益中，实施法律就是在实现党的政策。虽然在实践中议会可能修改党在竞选时提出的纲领和政策，但由于议会是由执政党控制的，因此这种修改一般会有利于党的纲领的实现而不会脱离或背离党的宗旨。议会中在野党议员的人数不过半，因此大多数时候党的政策通过议会的立法程序都能够被法律化。党的政策在变为国家法律后，法律的特点使其更具体、更细致，并具有了法律所特有的规范性特征，具备了相应的法律要素，从而具有了更强的可操作性。

政党的政策在“法律化”的过程中很可能需要适当地被“修改”。修改的必要性来自形势的变化和政纲的笼统性，政党在竞选中提出的政策不可能在其执政后完全贯彻落实，“一方面是通常极为模糊的、事前精心设计的政纲；另一方面是人们在新形势下提出的建议”，议会要在这二者之间进行权衡。党的竞选纲领结合了竞选的种种要素，如选民的要求，形势的需要，击败竞争对手的最大可能性等等，党的政策“总是在特定条件下制定的，如果条件发生了改变，那么纲领似乎也应该发生改变。这就引发了政党纲领中的承诺是否具有合理性的问题。”这种“把党的观点转化为公共的决策”需要“高水平的技术能力和较高的政治技巧，也就是领导的技巧”，议会和政府不仅仅是党的“代理人”，它们“还要关注许多‘管理性’问题，它必须面对这些问题并且加以解决。因此政党和政府之间必须要有一定的回旋余地，也许是大量的回旋余地，使政府成员一方面作为国家领导人能得到公民承认，另一方面又保留与他们所属的政党的联系。”“一方面使政党有正式的影响力，另一方面使政府有自由的行动空间。”[63]政策是党“制定”的，但执政后对它的“修改”则由议会承当，虽然修改的具体人员可能仍然是当年制定这些政策的党的成员（这些成员只有执政后作为议会中的执政党议员才有权修改），但这些政策的修改者是以议会的名义而不是以党的名义修改的。在英国，“历届政府并无受党的年会决定、甚至竞选宣言的约束之感。……政府必须管理和适应现实世界的事务。”[64]“如果内阁领袖按照政党纲领行事，几乎没有自由裁量余地，那么就是‘墨守成规’。……而另一方面，如果领导人根本不受政党纲领的约束，或者纲领的各部分彼此脱节，权力变得极具个人性，”[65]显然也是不妥的。党的纲领、政策往往是、也应该是笼统的、纲领性的，如果党的政策过于具体，则可能使自己执政后陷入被动。“党的纲领不能过于明确，这样它的有效性就不会如此密切地依赖于客观条件，这并不意味着政党纲领要广泛到空洞无物的地步——纲领的基本原则仍然必须是清楚的。”党的纲领（包括竞选纲领）“不可能包括技术细节以及各种与贯彻纲领有关的问题”，[66]它们需要具备一定的弹性才能为日后的执政提供灵活回旋的余地，因此由政党控制的议会在将党的政策上升为国家法律的时候有权适时地“修改”党的政策，它们需要有也必须有一定的自由裁量权。但是，政党在将党的政策法律化的过程中仍然要依法办事，如通过自己的党员议员联名依照立法程序提出议案，通过法律草案，党的意志通过其党员议员的行为来贯彻执行，而不是由党以党组织的名义直接向议会提出议案，直接给议会发指令或提建议。[67]

党的纲领政策一旦成为国家的法律之后，它们在性质上就不仅仅是、或主要不是体现党性，而主要是体现国家性、人民性。法治国家所要求的“法律至上”使法律高于党的政策，党的政策不能违背国家法律，如果执政党对国家法律有不满意的地方，可以通过自己控制的议会依照法律程序修改法律，但在修改之前，党也必须遵守法律，而不得以“红头文件”等形式随意改变、架空、废弃法律。正是从这个意义上说，“党要带头遵守法律”，因为法律是“党领导人民制定的”。党在成为执政党之前“提出”政策，成为执政党后则以“议会”的名义兑现这些政策，而党的政策一旦变成为国家法律之后，就具有高于党的政策的对全社会都有拘束力的法律效力。法律之所以得到社会上人们的普遍遵守，是因为它们是国家的法律性文件而不是党的政策性文件，虽然它们在实质上可能是一回事，但在形式上它们是有区别、也应当被区别的。国家法律和党的政策有相同点也有不同点，它们在本质上是一致的，但在内容上法律不应是党的政策的翻版。党的政策在法律化的过程中需要补充和完善，这种补充和完善的工作不仅仅是由执政党的议员完成的，同时也是由议会中少数党议员通过质疑、发表反对意见等方式而促成的，是执政党在新形势下倾听了、甚至一定程度上采纳了在野党的不同意见的基础上修改的。尤其是执政党和在野党的政策界限不十分清楚的时候，议会制定的法律就不仅反映了执政党的政策，同时也或多或少地反映了在野党的意见和主张。政党在竞选时往往代表的是某部分选民的利益，得到过半数或某部分选民的支持，但当它一旦成为议会中的多数党并制定出国家法律之后，该法律就应当被视为反映全体民众的意志和利益，这时候全民的利益高于部分选民（哪怕是多数选民）的利益，全体的普遍利益高于局部的特别利益，国家的利益高于党的利益。

党的政策在形式上转变成议会通过的法律后，行政官员的任务主要是执行这些法律，而不是直接执行党的政策。政府在“依法办事”的前提下，可以根据形势的需要制定相应的政府政策，但政府的政策应当根据法律制定而不是根据党的政策制定，行政机关应当依“法”办事而不是依党的“政策”办事。虽然政府高层往往同时也是执政党高层，他们在制定政策的时候不可避免地将党的思想、纲领“溶入”到国家政策之中，但这种“溶入”应当是其精神的把握而不是直接将党的政策纲领作为具体的制定依据。他们此时的身份是“政府”领导人而不是党的领袖，他们是在为全社会制定政府政策，而不是仅仅在为党制定党内政策。

政党在国家法律形成的过程中发挥了重要的作用，但其作用在不同阶段又是不完全相同的。国外有学者对西欧8个国家50项法律进行了分析，表明政党与国家之间有非常密切的联系，但政党的作用更突出地表现在法律细化阶段，而不是法律的创制阶段。在创制阶段，政党与政府联合创制的有12例，单独由政党创制的有16例，而由政府创制的最多，有22例。“政府创制的情形在意大利、荷兰和德国很普遍，而政党创制的例子在法国很普遍，在英国、比利时、奥地利和芬兰，政党与政府创制的例子相当。”政党和政府联合创制法律的例子，如英国关于企业关系的法律，一方面是因为“保守党”的基层要求立法减少国会的权力，另一方面是因为“政府”决心要在该领域缓慢推进；还有法国对那些临时获得工作的人实行一项特殊的最低工资的法律先是在“社会党”中进行了讨论，而它的有效发起要归功于当时的“总理”的努力。但即使由政府创制的法律也经常显示出一种与政党合作的特征，“因为政府似乎不得不经常倾听政党和团体的意见，以确保它们的政策被采纳。”在英国，私有化政策是由政府而不是政党促成的，但“该政策最初阶段的主要目标是获得国家预算的资源，在这一阶段之后，政策变成了意识形态政纲的一部分，政府领袖和她的政治顾问（‘政府中的政党’）当时利用这一政纲来更新保守党在该国的形象，并在选民中为党和她自己赢得选民支持。因此，英国的私有化政策成为了极具政党特征的政策，支持它的政府也成为了极具政党特征的政府。”在芬兰，“政府不仅将相对模糊的政党建议转化为成熟的立法议案，它还在各行政部门的支持下创制了政策。”如果说在法律的创制阶段，政府有一定的独立作用的话，那么，在法律的细化阶段，政党与政府的联合则变成了“压倒性的多数（几乎达90%）”。这些调查表明，政府不受政党干涉的例子很少，而政党“从未有不受政府干涉的时候。” [68]一般来说，两党制国家比多党制国家其法律受政党影响更大，具有更强的政党性。相形之下，我国的问题是，法律在创制或细化的过程中，执政党的作用都非常大、甚至过于大了，如果说法律议案的提出还在一定程度上体现了人民代表的自主性的话，那么，从议案正式列入大会议程到表决通过，党的意志都过于张显，而议会民主的特征则发扬不够，集中表现在不同意见的发表、不同观点的交锋、不同党派之间的辩论都显得不足、不够、不充分。

3、“人事”转变与“政策”转变的关系。如上所述，政党在国家政权中的作用主要是向国家输送干部和输送政策，这两方面都很重要，二者之间既有密切联系，又有明显区别，“选民对纲领的信任与对班子的信任是分不开的——当然纲领和个人哪个重要有不同的情况：在群众型政党中纲领更重要，而在干部型政党中则个人更重要。”“当政党领导层与政府合而为一时，职务任命与政策制定之间的联系就很紧密”。“选举一方面明确表明了政府将奉行什么纲领，另一方面也明确表明了由什么人组成政府，而内阁制则成了将原则与个人（主要是政党领袖）联系起来的机制。”“当政党为了能影响政府的政策制定而控制政府的职务任命时，就会出现‘职务任命’对‘政策制定’的强化。”“职务任命会在一定时期内（通常是较长的时期）有效；……政策对整个国家都具有潜在的影响，而且在很多情况下具有现实的影响。”“政治恩赐很可能是立竿见影的，而政策则常常需要一定的时间来产生效果。”[69]可见“人事”与“政策”虽然总是有密切关系，且通常都发挥着重要作用，但在不同的政治体制中，其关系的密切度是不同的，互相影响的方式也是不同的，二者作用的主次点、表现手段都有所不同。

笔者认为，实现政党的纲领和政策是政党执政后的目标，任命党的干部到国家机关中任职则是实现这一目标的手段，二者相辅相成。政党不应将谋求官职作为自己的终极目标，而是应该为实现自己的纲领而奋斗，官职只是为实现纲领而需要的手段，而不应成为目的本身，否则党就可能失去理想和方向，成为党内少数人通向权力阶梯的工具，进而使整个党腐化变质。“如果职务任命确实成为了一个目标，那么政党就不再是公民社会向国家派遣的使者，它已经成为了一种为政党领导人的私人利益服务的组织，它最终的生存取决于获得国家的大量资源，这样可以使选民的支持变得多余。”[70]托克维尔曾指出，如果一个政党“相信思想高于相信人”，它就是一个“行为比较高尚、激情比较庄肃、信念比较现实、举止比较爽快和勇敢”的政党。[71]但没有官职，不掌握相应的国家权力，党的目标亦不能实现。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[72]政党追求“执政”的目标直接地表现为党的干部进入国家权力系统，掌控国家政权，只有这样政党才有条件着手实施自己的纲领。“权力恩赐的目的是通过把一些忠于政党及其目标的人安排在关键位置上来增强这些政党的决策能力。”“各个部长作为部门领导和政府成员，必定会在不同的阶段参与政策制定”。对政党政府“早先的研究较少强调决策”，“主要的研究对象是政党对政府职务的追求，这或许是人们相信它与政党的关系最为密切，或许是因为人们认为政府职务与决策的关系如此密切，以致几乎没有办法把这两方面分割开来。”但从总体上说，政府职务“是促进政策的手段，其本身并不是目的”。[73]如果党把权力位置本身看得比通过权力要实现的改造社会的目标更重要，那将是本末倒置，这样的党给国家输送的很可能是利欲熏心的政客，而不是心怀理想的政治家。

（二）政党执政后的两种存在形式——国家政权体制内的政党和国家政权体制外的政党

政党执政后是否完全变成了国家政权而自己就隐退了呢？既然党魁以政府首脑的名义行使权力，当选的党员以议员的身份工作，那么党还存在吗？还有作用吗？其实能够进入国家机构的党员可能只是执政党中的少数人，虽然他们往往是党的精英，但他们的“离去”并未使整个党消失，党依然存在，党的机构依然在运作，只是其存在方式和作用在不同的国家有较大的差别。“美国并无类似英国组织常设化及立场泾渭分明的政党。英国因为实施责任内阁制度，国会内的政党纪律颇为严格，也造就成强而有力的政党领袖。为了贯彻党的政见及部署各类选战，党拥有全国性之组织及以全国、全盘着眼的党政策。相形之下，美国的政党，就显得极为松散。就党之组织而言，各政党几乎没有常设且有实权之全国性组织存在。”[74]一般来说，各国执政党的存在形式可以分为国家政权体制内的政党和国家政权体制外的政党。

1、国家政权体制内的政党。国家政权体制内政党的组织“是政党在国家机构体系内部设立的统一其成员意志和集体行动的政党组织。一般表现为立法机关内的政党组织、行政机关内的政党组织、司法机关内的政党组织和军队内的政党组织，立法机关内的政党组织是现代宪政制度框架中一个普遍性存在，而其他国家机关内的政党组织的存在在各国表现不一。”[75]各国家机关内的政党组织既要遵守本党的章程和纪律，也要依法办事，但他们的“国家”活动应当依“法”进行，此时他们是在依法治国，而不是依党治国。

其一，关于议会中的政党。在各国议会中一般都有“议会党团”存在，但议会党团所起的作用以及与党员议员关系的紧密度则有一定差别。议会党团是政党成员在进入议会后按一定的规则和程序建立的议会内的党组织，“它的功能是，执行党制定的内外政策，代表党进行活动”。在英国，两大党的组织机构和组织原则是相同的，党的领袖“控制本党议会成员的活动，在重大内外政策问题上做出决定。”[76]执政党的领导层加强纪律的手段是“发布‘督导员令’——即在投票发生分歧时，发布指令指导本党议员投票。”[77]“议员必须严格按照议会党团领袖和领导机构的指示精神，按照议事规则要求开展活动，否则就会遭到党纪处分：轻则警告，劝诫，重则开除党籍，丧失下届本党选区议员候选人资格等。”[78]“一个后座议员胆敢违抗他的前座议员，就是违抗他个人赖以发迹的本党领袖；就是违抗把他选出来的选区党组织；就是置他本人那往往表现得十分鲜明的党性于不顾。”[79]在美国，各政党在国会两院中都有自己的“干部会议或党员会议”，但它们是不定期的，“其权力是非正式的。”“在一届新的国会开会之前，众议院的多数党总是要召开干部会议来选择议长候选人，成立一个委员会来选择众议院各委员会的委员，并作出有关众议院规则的决定——是采取过去实行的那些规则还是把它们加以修改。与此同时，少数党也举行干部会议，同意其议长候选人，并为分配各委员会的席位作出安排。”各政党在议会中“不时还举行其他会议来讨论最重要的问题，包括有明显政党意义的议案和决议。在参议院里，类似的党派‘会议’则在幕后进行。”参议院的干部会议是“一种非正式的讨论会，遇到需要进行特殊努力达成一项一致同意的谅解时，才偶尔举行。参议员不一定要发言赞成党员会议上同意了的措施并投票支持不可，尽管他们当然要对会议作出的决定给予重视。干部会议偶然才有极其重要的意义”。众议院的领导权一般集中在“四骑士”手里——议长、规则委员会主席、多数党国会领袖以及负责财政的筹款委员会主席，而党的干部会议则往往成为一种“形式”。但当“党组织里发生强大的造反运动时”，干部会议就成了“一种解决党内争端的手段”，此时“很可能要利用总统——如果他属于同一个党——的影响来作出赞成或反对造反派的决定。”但是，“国会的事情只有一小部分是预先在正式干部会议上解决的；因此，党员对许多普通事情享有很大程度的自由。其次，还不时进行违抗干部会议和党的路线的尝试。”[80]议员对其所属政党的效忠只是诸多因素中的一个，作为本党在众议院领袖的众议院议长和参议院多数党领袖，虽然在两院中有一定的领导权，但他们“主要通过说服来进行工作”，“他们手中掌握的制裁手段比较少”。[81]可见在英国和美国，议会中的政党都发挥着很大的作用，都在事实上控制着议会，但它们之间也有区别，英国议会中的政党对本党议员的控制比美国更严格，纪律更严明，美国议会中的政党组织则相对较为松散，党员对党的忠诚在一定意义上只是“道义”上的，党的领袖对党员议员的控制主要通过“说服”而不能强制，党员拥有相对较多的自主权。

其二，关于政府中的政党。“‘政府中的政党’依然是‘政党’”，尽管它要比政党的其他组成部分“少一点‘政党性’。”[82]“在英国，大选后下院多数党以本党的影子内阁（反对党）或原内阁（执政党）为基础组织一党内阁（有时有多党联合内阁）。内阁下设的各种委员会大多由执政党成员组成。各部、委和直属或附属机构的主要领导班子也由执政党成员组成，但这些机构内部没有独立的党组织。”[83]“政党与内阁彻底合而为一，内阁与议会多数党的领导层是由同一个班子组成的”。“用布隆代尔的话来说，议会党一旦赢得大选，就被‘砍掉了脑袋’——它的领导层进入了内阁，而议会则失去了自己的首脑。不过我们也可以用另一种图景来描绘这种现象：议会党及其领导层通过赢得大选而获得政府这顶‘王冠’，它不但没有失去什么，还新赢得了政府机构固有的权威和资源，整个政党都将因此在竞选中获益。”“当政党的领导人进入政府后，他们或者将新旧职务集于一身（当然他们不得不将较为日常性的事务委托给党的副主席或总书记来办理），或者将自己在成员党或议会党中的职务让给新的领导人。”[84]在美国，“每个大党从基层的城市街区直到最高层的全国委员会主席，其不同地位的各级统治集团中的官员、委员和日常各工作人员的精确数目，都没有现成数字，但估计约一百万人。在这一百万人中，大部分人都担任大大小小的政府职位，或者从政治来源获得报酬，或者有希望获得这种金钱报酬。”[85]由于美国的“政党体系结构松散”，“缺乏党的纪律”，因此，总统不能指望他自己的党会毫不含糊地支持他的立法建议，不能指望政府里本党的高级官员出于对党的忠诚而肯定会同意他的各项政策。有时候，“总统也可能请求反对党成员或政治独立派在全国和非党派的基础上为了整个国家的利益给予支持。”总统在任命内阁职务时更倾向于任命专家，甚至“可能会任命反对党成员担任他政府中最重要的职务。”[86]在美国的大城市，“政党的责任，可以说是体现在它对市长的选择上。也就是说，把责任从政党身上取出并放到法定的正式政府组织里。”[87]由于在两党制下政府与政党的高度融合，所以政府基本上由本党党员组成（尤其是英国），对于执政党来说，“政府中的政党”，“议会中的政党”的作用远远大于“政府和议会之外的政党”，尤其是当一个政党多年执政时，“首相（总理）、部长、甚至副部长的职位就成了党内许多政治家的主要政治活动”。[88]在多党制下，往往出现政党执政联盟，由几个政党组建联合政府，共同执政，由于内阁是由不同政党的党员所构成，因此在这种联合内阁中，政党之间的斗争将一直存在，而且通常斗争更为尖锐、复杂。

其三，关于司法中的政党。司法活动是一个具有较强独立性的国家机构，但司法人员的产生不可避免地也受到政党政治的影响，具有一定的党派色彩。如美国总统在提名法官时“不能忽视自己的党派利益，也不能不顾到他所提名的人选是否至少足以特别重视执行政策的方法。对党的忠诚当然是选择法官候选人的一个非常重要的因素。被任命到最高法院任职的法官中大部分是总统所属政党的支持者。在下级联邦司法机构，这种人占的比例甚至还要大些。艾森豪威尔任命的联邦地方法院的法官当中有百分之九十五以上是共和党人。肯尼迪总统在其三年任职期间任命的地方法院法官中百分之九十以上是民主党。”[89]同时，参议院否决法官候选人的权力也不容忽视，而参议员们（尤其是参议院领袖）是分属于不同党派的，政府必须和参议院领袖进行磋商，在任命下级法院法官时还必须得到被提名人所在州的参议员的同意。“总统委托司法部副部长来选择下级法院的法官，但他必须亲自物色最高法院的法官。虽然参议院尊重总统的提名，它却有权加以否决。”[90]美国“在三分之二以上的州里，法官是由选民直接选举或由州议会推选出来的。”选民投票往往参杂着明显的政党因素，州议会更是政党政治较量的地盘。当然，我们不能因此而认为这些有着政党背景的法官们在自己的司法活动中一定会“忠于”自己的政党或政党领袖，“不应当过高地估计总统影响司法判决过程的权力。法官在获得总统任命之后，决不是总统的傀儡，他们向最高法院提出的许多意见曾经激怒过许多总统。”[91]因此政党对司法的影响主要体现在法官的“产生”过程中，而法官产生后的司法“活动”虽然不能说完全不受政党影响，但这种影响主要是潜移默化的。就美国的联邦最高法院来说，在对重大的公共政策问题进行裁判时，“控制法官头脑的概念是他们关于现行社会秩序的‘理想化政治图景’。”[92]“斯图尔特.S.内格尔研究了联邦和州最高法院法官的政党背景与他们在十五个不同案件中所作的判决之间的关系。他指出，这些资料表明，在所有十五个案件中，民主党法官比共和党法官更倾向于‘自由的’立场。”[93]从总体上说，法官在行使国家司法权时是要严格执行法律的，并没有维护本党利益的责任，政党组织也无权要求本党法官在判案过程中要执行本党的纲领路线。在美国历史上，由政党控制的国会和总统时常与最高法院发生冲突（即使控制国会和总统的党与最高法院中多数法官所属的党是同一个党），说明法官并无服从国会中的“同党”或总统代表的党的义务，在这里，法律的“至上性”超越了党派利益，法官终身制和法官对法律的信仰以及遵守先例的传统在很大程度上保证了司法的独立性。

以上介绍表明，在各国家机关中“党”都在活动，党的影子无处不在。但党最活跃的地方是议会，议会中的党派斗争永远在进行，并且程度不同地都是依赖党“组织”来进行的。而政府的情况有所不同，在两党制国家，政府与政党基本上是合一的，政府完全被一个党（执政党）所控制，政府的意志就是党的意志，“政党—政府关系就是党内关系”，政府“是政党的一部分”；[94]而在多党制国家，政府中的党派斗争不仅存在，有时可能还很激烈。至于在司法机关，尤其是高层司法机关，党的影响力不是以党“组织”的名义进行的，与议会和政府相比，政党对司法的影响具有更明显的分散性、个体性、隐蔽性和间接性。从整个国家机关体系的角度看，执政党的党员分布在不同的国家机构中，其相同的思想、理念以及相同的政党背景会使他们之间更容易合作，就像一种润滑剂在各国家机关的硬件之间起润滑作用，缓解各国家机关之间的矛盾和冲突，协调彼此之间的关系。如果各国家机构之间只有分权制约的关系，可能会使各机构不断地扯皮，长期处于一种纠纷的紧张状态。当立法机关以人民的名义作出决定（法律是以人民意志的形式出现的），并遵循人民所信奉的原则时，人民就更愿意接受这些决定，但立法机关“议而不决”、效率低下的弊端可能使国家陷于瘫痪；行政机关具有高效率，但它的集权体制又令人担忧。政党政府在一定意义上调和了这两者之间的矛盾，“一方面人们按照既定程序选出议员来代表普遍意志；另一方面一个群体通过获得权力而形成有效的、非独裁的领导（即可以进行和平的权力交替的领导），而且这个群体只要得到议会多数的支持就可以领导国家，而政党政府将这两方面联系在了一起。”[95]因此，一个政党同时控制了国会、内阁等机构的时候（如英国），这些机构之间的配合会相对比较容易，因为制定法律和执行法律的国家机关虽然是不同的（一个是议会，一个是政府），但它们属于同一个政党。与英国不同，美国的政党要分别为立法机关和行政机关输送干部，它“不仅必须为选举立法官员作好准备，它还必须同时负责提供执行法律的官员，并使他们互相之间以及他们与立法机关之间协调融合。”[96]总之，政党在分权体制中起到一个粘连的作用，使国家权力不会因为分权分得太过而散架。不论政客们“属于议会内政党还是在议会外政党，或者是在政府中——他们都被包容在一个政党中。因此他们之间的相互作用至少在一定程度上属于‘党内’关系。它们可以被看作是议会外政党、议会党和‘政府中的政党’之间的相互合作、竞争和冲突。这种相互作用反映了政党不同组成部分之间存在的不同均势。……在西欧民主国家，政府不仅是政党的附属物，它还能够在政党各个组成部分的关系中扮演重要角色。”[97]“如果在政府体制中不能造成这种国家意志的表达和执行的协调，那就必须在政府之外提供这种协调。政府以外的这个地方就是政党。”[98]国外有学者认为，政党与国家政权的关系“在一定程度上必须被看作是党内关系，党的一个组成部分（政府中的政党）与另一个或多个其他组成部分（议会党、作为议会外组织的政党）的关系。”[99]

政党在国家体制内的巨大作用也可能带来负面效应，因为政党可能“重新建立了一种所有权力都集中于一个机构的旧有的政治模式。”正因为此，政党权力过大将对民主政治体制构成威胁，“卡茨和梅尔认为政党具有内在的转变为超国家组织的危险，他们为此提出警告：这种情况可能阻碍或限制社会对政府和国家作出反馈，最终导致国家因内部压力过大而崩溃，或者导致各种反对意见聚集起来，直到找到一个可怕的宣泄口。……国家如果篡夺了社会的权利，国家也无法生存；而政党如果篡夺了国家的资源，政党同样无法生存。”[100]而政党进入国家体制后活动的“适度性”在某种意义上就是要求其淡化政党色彩、强化其国家特征，这样不仅有利于国家的管理，也有利于政党的生存，执政党与国家机关的关系过于密切，不仅对国家建设不利，对自己的发展也会带来不利。政党对国家的控制并不是越多越好，越强越好（当然也不是越少越好，越轻越好），而是要“适度”，对“度”的把握是政治体制设计成功与否的标志之一。

2、国家政权体制外的政党。国家政权体制外的政党组织是“存在于国家体系之外，由各政党自行建立起来的组织机构体系。一般包括党的中央组织、党的领袖、党的地方组织、基层组织和外围组织。”[101]各国党的中央组织一般有党的全国代表大会、中央委员会、中央执行委员会和中央其他机构等，其功能主要是领导和协调全党工作，制定党的方针政策；党的地方组织一方面要贯彻中央的指示，一方面要指导基层选区发展党员的工作和竞选活动；基层党组织主要负责吸收党员，征收党费，以及在大选前夕进行宣传鼓动工作，争取选票等。[102]“政党通常会任命一批专业的、领薪水的工作人员来负责中央及地方各级的大部分”政党的有关活动，[103]政党通过它的活动积极分子实现自己的主张，通过他们“选择候选人、拉选票，尤其要保证那些当选人不负所托”。[104]在美国，“从基层的区、分区、乡、镇管委员会起，往上通过市和县委员会、州委员会、直到党的全国委员会。在每一州内，这些委员会的组织方式有很大差别。一般来说，习惯的做法是：最基层的委员会由党员直接选举产生，较高级的委员会从这些较低委员会的委员中挑选一些人组成，虽然对于这个等级以上的选举也可采用直接选举法。”然而，“尽管政党组织是一座由各级委员会构成的‘金字塔’，但这并不意味着这座金字塔的较低几级受上面各级的控制和指挥。”[105]

国家体制外的政党组织的活动要依法进行，它们所依的法是涉及政党组织和活动的法律，如政党法、选举法、议会法等，它们是否守法应当受到法律监督，如果有违法行为应受法律制裁。正如我国宪法第5条所规定的：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”从这个意义上来说，党要接受“法”的监督和制约。有学者指出，国家影响政党的方式主要有三种：一是“通过政党法、选举法以及国家对政党的财政补贴这些规定，以直接的方式对政党施加影响”；二是“对公民社会中对政党具有重大影响的部分（即大众传媒、利益集团、经济生活）进行管制和操纵；”三是“利用各种国家机构的性质以及它们之间的权力关系来施加影响，这包括国家结构、行政机构、议会、官僚体系、宪法法院以及直接民主的范围。”[106]如政党违法在有的国家由宪法法院管辖，有的国家由普通法院管辖，在我国目前的体制下应当由负责监督法律实施的最高国家权力机关管辖。有学者认为我国人大对党的监督主要有以下内容：必须遵守宪法确认的基本原则、予以制度化法律化；对政党违宪违法行为的追究；在全国人大常委会成立宪法监督委员会审查党的政策方针等。还有学者认为各级党委应向同级人大及其常委会定期报告工作，请人大及其常委会批评建议。[107]笔者认为，政党是否有违宪违法行为应当受到法律监督，如涉及到违宪违法应由有关国家机关予以纠正；但要求各级党委向同级人大及其常委会定期报告工作是不可能的，也是不必要的，这是另一种形式的“党政不分”。

国家政权体制外的政党组织的活动，在不违反国家宪法和法律的前提下，在很大程度上主要是依党章党纲进行。政党一经成立就成为具有一定独立性的政治团体，有自己的组织、纲领和纪律，要求其成员遵守，只要它们不违反国家法律，就成为党员们的活动指南。作为执政党，其主要任务是全力以赴地治理国家，一切党的活动都围绕着“执政”权的行使而运转，包括党的建设、党务活动、党风整顿都将围绕而不可能脱离“执政”权这一中心。如德国社民党作为德国的主要执政党之一，为了减少党员官员腐败的可能，“制定了一系列制度，对党内官员都实行轮换制和严格的亲属回避制。另外，社民党为每个党员都建立了一个诚信档案，作为对党员考察和提拔的重要参考。这个档案既包括该党员的重大交通违规情况以及是否按时交纳分期付款等，也有普通党员和当地选民的看法。诚信档案特别强调考察该党员的家庭经济状况，一旦发现该党员的消费水平与其收入不相符，该党员就会被强令对此做出解释。”[108]在新加坡，“很多去过人民行动党总部考察的中国领导人、官员和学者，都对行动党总部小楼表示惊讶。这个执政40年成就辉煌的党，总部坐落在偏僻但交通方便的机场路边，在许多居民组屋中间一座再普通不过的只有二层高的小楼，办公室和会议室设备简陋，党总部只有11个工作人员。曾多次有人提议在市中心最繁华的乌节路建一座行动党总部大楼，党经过反复考虑取消了这一计划。认为党的总部大楼建在市中心太显眼，使人民随时感到党高高在上。于是党的总部从繁华闹市搬到了远离市区的居民区。”“人民行动党以‘为民服务’为宗旨，通过议会选举途径和国会议员大量、深入、细致地做选民工作，争取选民支持而取得执政，使‘为民服务’通过议会制度和国会议员的活动，落实在行动上。……根据行动党的要求，国会议员必须每周有一个晚上接待选民，包括政府内阁成员也不例外。”“一般情况下每次接待选民大约有40～50个选民求助（据材料，有接待选民多的议员一年接待过5万个选民）。不管来多少求助者，议员当晚都要把所有投诉者接待完。来选民接待站求助的问题，根本不是在我们这里看到的那么严重的上访问题（或冤假错案，或告贪官污吏，或土地被占、房屋拆迁等等），而在我们看来多数是一些鸡毛蒜皮的个人小事。来投诉的问题通常是：希望能更快地分配到组屋（新加坡政府为高收入以外的居民提供的一种低价商品房）；孩子能不能报读更好的学校；外籍配偶能否申请永久居民？有的是要求找工作；有的要求暂缓还贷款或缓交水电费；有的是子女不赡养老人；有的是邻里纠纷楼上影响楼下的安宁，等等。”[109]在印度，共产党之所以能在地方长期执政，是因为它“非常重视群众工作。印共(马)在中央一级设立群众工作部，负责管理和协调工、农、青、学、妇等群众组织和作家、反全球化运动等社会团体。党要求所有党员都必须是一个群众组织的成员，并成为其骨干。在西孟加拉邦，群众组织成员有1900万人，他们是印共(马)不倒的长城。”“始终维护工农利益，是印度共产党的政策出发点和归宿。……过去，印度的共产党为维护工人权益，组织了强大的工会，搞了大量劳工运动。今天，虽为国大党联盟政府的盟友，共产党仍然旗帜鲜明地反对政府将赢利国企私有化、任意裁撤工人的政策和做法。”“1977年，印共(马)领导的左翼政党在西孟加拉邦执政后，实行了一系列有利于农民的政策。农民拥护和支持共产党，他们将红旗插遍田间地头、门前屋后。”此外，印共(马)还“将经济工作放在首位”，“始终照顾社会弱势群体”。[110]在英国，每次大选时，“各政党之间竞赛的是看谁能把国家的账算得更好。比如工党承诺要把每位老人的养老金每月提高1英镑，那这钱从哪里来？可能来自汽油税提高每公升3便士，也可能来自每包烟的税上升5便士。保守党和自民党接着反算，认为汽油税已经很高了，提出要么不增加养老金，要么通过向别的国家借钱来支付这笔开支。选民们依据自己的切身利益，决定给哪个党投票。不难想像，英国人每年最爱看重的不是政府的更替或领袖的换岗，而是财政大臣的预算报告。”[111]可见，国家体制外的政党有非常广阔的活动空间，其活动要依法进行，但“依法”只是对其活动的基本要求，而不是全部要求，甚至不是主要要求。国家体制外的政党其中心任务应是联系群众，关心百姓疾苦，为人民服务，争取选民，同时监督当选的党员是否廉洁，为争取掌握政权或巩固政权而努力——当然，这一切都必须在现行法律制度的框架内进行。

3、国家政权体制内的政党与国家政权体制外的政党的关系。从各国的情况来看，国家政权体制内的政党与国家政权体制外的政党之间的组织关系主要有三种类型：“第一种由宪政体制外组织来领导宪政体制内组织。如德国的社会民主党、日本的自民党等。在这种体制下，体制内政党组织都对体制外的政党全国委员会或中央委员会负责并接受其领导。第二种是体制内政党组织领导体制外政党组织。如英国的保守党、法国的独立共和党等，都是由议会内的议会党团来作出本党的最高决定。第三种是体制外政党组织与体制内政党组织除选举事务外不存在领导关系。如美国的共和党和民主党在两次选举之间体制外组织基本不发挥作用，在各个党组织，特别是各州党组织之间以及全国性党组织和各州党组织之间的关系上，几乎是各自为政的。”[112]其中第一种情况（由国家政权体制外的党组织来领导国家政权体制内的党组织），较典型的是日本的自民党，自民党在长期执政中，[113]党的总裁就是内阁总理大臣，集党政大权于一身，“内阁法案在内阁会议决定之前，必须经过自民党的审查、同意，这叫做‘执政党审查’。”[114]第二种情况（国家政权体制内的政党组织领导国家政权体制外的政党组织），英国的保守党是一个典型，在保守党内，议会中的党和政府中的党总是居于优势地位，“政党在议会外的部分则下降到从属地位”，即国家体制外的党一直处于被议会党和政府党支配的状况。[115]第三种情况（国家政权体制外的党组织与国家政权体制内的政党组织除选举事务外不存在领导关系），其典型是美国，美国两大党“以在选举中的投票态度确定其党员。选民成为民主党或共和党的党员不必履行入党手续，因而没有党证，也无需交纳党费。美国民主党和共和党同它们的党员的关系完全是由选举来维持的”。[116]两大党的神圣口号都是“一切为了竞选”，[117]美国的政党是“专以选举公职竞选公职职位”为目的的，“利用公职位置的更迭，来决定及改变政策。故美国的政党的组织及功能是为配合上述‘人的推举’而存在，政党并未为其自身及其党员事先即订立一个‘政策方针’以资号召选民。是美国政党与欧洲政党一个极大之分野。”[118]“建立和维持两党制的最大动力是总统的职位和选举总统的方式。”因此，“被击败的党一般在两次大选之间的四年里实际上处于无领袖状态。总统选举一经结束，全国委员会的工作人员就削减到最小限度，党的全国机构也就处于停止活动状态，直到下届总统选举到来为止。甚至在非总统选举年举行的国会议员选举过程中，全国委员会也基本上不进行活动。”这样一来，全国性政党几乎是每四年组合或重新组合一次，总统作为党的领袖的地位是暧昧不清的，他不能利用政党领袖的身份去损害众议员或参议员在各自选区的权力，他在职时当然是本党的挂名领袖，至少在党的全国代表大会上提名继任人之前是如此。但他作为政党领袖所起的作用主要是通过任命相关职务以加强党的凝聚力，以及通过“宣传”来寻求党内和民众的支持。议会外的政党组织不能领导议会内的政党组织，“参议员和众议员都不满意本党全国主席企图对他们下达政策或干涉国会事务的做法。……1956年后，……民主党设立了一个由德高望重的民主党人组成的民主党顾问委员会，但民主党的国会领袖对这个顾问委员会基本上持对抗态度。……国会的民主党议员们感到，顾问委员会代表有一种向他们发号施令的企图，因此是在粗暴地干涉他们的事务。”[119]美国政党制度的这种松散状态与美国人及其美国宪法所奉行的分权思想以及对任何形式的集权都充满警惕和戒备心理有直接的关系。

以上三种模式应该说各有利弊，从政党与国家的亲密程度来看，它们呈依次递减的状态：即第一种类型（以日本为代表）中的党政关系是最紧密的，甚至多少有“以党代政”之嫌，这种模式可能办事效率较高，精诚团结，但似乎其中也蕴涵着某种政治体制危机的可能性。第二种模式（以英国为代表）中的党政关系是以政为主，党为次，议会中的党和政府中的党居于优势地位，“政内”的党领导“政外”的党，主次分明，党与政的关系清晰，便于操作，又避免了党政不分的弊端。如果说这种模式可能出现某种危害的话，出现“以党代政”的可能性似乎要大于出现“以政代党”的机率。在英国之所以没有出现这样的危害，可能是由于政党制度以外的因素（如自由主义传统等）而不是政党制度本身的设计避免了这种可能性。第三种模式（以美国为代表）中的党政关系是极为松散、各自为政的，其利在于充分体现了民主自由之精神，最大限度地尊重党员个体的意志和意见，有效地防止了专制和集权，其弊在于可能党政关系过于松散，分歧凸显，进而影响效率。与英国模式一样，美国式的党政关系也是以政为主，党为次，不同之处在于主次的比例，美国模式的“政”在大选之后，在某种意义上不是“为主”，而是全部；“党”不是为次，而是几乎不再存在。因此，第一和第三种模式似乎是两个极端，第一种模式中党的作用太大，第三种模式中党的作用过小，第二种模式中的党政关系似乎较为适中。

三、对我国“依法执政”问题的几点思考

“依法执政”与“政党法治化”不完全是一个概念，“政党法治化”强调的是政党的主要方面都应当法治化，包括政党执政前和执政后，在执政方面和非执政方面，在执政的时期和非执政的时期等。而“依法执政”仅指政党的在执政后、执政时期、执政方面必须“依法”行事，必须法治化。因此“政党法治化”的概念比“依法执政”要宽泛，它包括“依法执政”，但不局限于“依法执政”；“依法执政”只是“政党法治化”的一个方面，或许是其中最重要的一个方面，但不是其所有方面。与“依法执政”相关的是国家政权体制内的政党行为，而国家体制外的政党行为则与“执政”没有直接关系。在我国，“党的领导通过执政来实现的宪政含义是：党不作为游离于国家制度外的领导力量，而作为国家制度内的领导力量，即作为执政党来运作国家制度，领导国家生活。”“执政党的执政行为，应当在政体中并通过国家权力机关依法行使；执政党的党内行为，则不在此限。”[120]笔者在此重点探讨的是“政党法治化”中的“依法执政”问题，是与“执政”相关的政党问题以及这一问题应如何“法治化”、如何“依法”进行的问题，而不是“政党法治化”的其他问题，如政党制度的模式、政党自身的建设、政党在选举中的功能等，虽然这些问题也非常重要，也需要法治化。

（一）对“党政分开”问题的理论澄清

由于我国长期以来是高度的“党政合一”体制，这种体制在实践中已经暴露出严重的弊端，因此改革开放后邓小平同志一再强调“党政分开”的必要性。[121]党的十三大报告在“关于政治体制改革”部分所论及的七个问题中，“党政分开”列在第一，指出“政治体制改革的关键首先是党政分开”，要“改革党的领导体制，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业党委和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”[122]但在理论上如何认识党政关系，党政应不应分开，能不能分开，应在哪些方面分开以及应在哪里寻找突破口首先分开等等，这些问题在理论上和实践中至今都没有完全解决。[123]“党的十三届四中全会以来，在提到政治体制改革的党和国家的正式文件中，并没有再继续使用党政分开的提法，也没有把党政分开作为政治体制改革的关键，甚至没有把它列入政治体制改革的范畴。”[124]那么，我们现在应当继续坚持“党政分开”还是应当实行“党政合一”？或者在某些方面“分开”，在某些方面“合一”？在哪些方面“分开”，在哪些方面“合一”？如何“分开”又如何“合一”？……这些问题应当是立法者作为政治家要解决的制度设计问题，但首先是理论界要回答的理论问题，是我国“政党法治化”进程中非常现实的社会问题，是关系到党如何“依法执政”的操作性问题。

笔者认为，根据我国的具体国情，“党政分开”的提法是有针对性、也是有现实意义的，只是需要在理论上进一步加以澄清。“党政分开”与“党政一体”是两个极端，事实上党政既不可能完全分开，互不干涉，也不应当完全融为一体，不分彼此，互相代替。“党政”不能完全“分开”并不等于就一定要“党政一体”，“党政”绝对“分开”的不可行性并不能反证“党政一体”的合理性。[125]苏联的解体有许多教训可供我们借鉴，但并不意味着苏共当年“党政分开”的种种改革措施就都是错误的，苏联解体的原因很复杂，其政治体制的改革是否是其解体的主要原因，其政治体制改革如果有失误的话，是方向性的错误还是手段和方式方法上的错误，都还值得探讨。[126]北京大学世界社会主义研究所所长黄宗良将国外共产党执政的经验教训归结为以下几点：“首先是理论创新问题。苏东共产党丧权亡党有一个相同之处，就是教条主义禁锢了理论创新，理论没有跟着实践发展，几十年一贯制。表面上看是坚持了马列主义，实际上脱离了现实，阵地就很难守得住。”二是“发展经济问题。国强民富是民众对执政党的基本要求，经济停滞，不发展，人民就会失去信心。”三是“干部和领导体制出了问题，……苏联剧变前夕，对苏联公民的民意调查显示，只有7%～8%的人认为苏共代表人民，70%到80%的人认为它只代表它自己。”“党内民主的缺失是导致党的领导人缺乏忧患意识的重要原因。苏东剧变中有一些非常典型的事件，政局已经非常不稳，党的领导人却得不到任何信号，仍然正常出访、休假，不能在事态的萌芽阶段果断处理好危机。苏联的国家专政机器不可谓不完善，但从历史演进过程看，高压和缺乏政治警觉性都不能维持长治久安。”[127]

如果说“政策”和“人事”是“党”进入“政”的主要通道的话，那么“党政分开”是否也应当包括这两方面要分开？笔者认为“党政分开”主要应当是指党的“政策”与国家法律要分开，虽然党的政策与国家法律有密切联系，但它们毕竟是两回事，是可以分开也应该分开的。而在人事上，“党政分开”主要是指国家政权体制外的党与国家政权体制内的党要适当分开，而不是在国家政权体制内把“党”和“政”完全分开。“党”不同于“社会团体”的主要区别在于党的目标是为了“执政”，成为执政党，[128]而执政党的标志就是党和政在“人事”方面某种程度的重合，从这个意义上说，“‘党’和‘政’是不可能分开的，‘党’和‘政’一旦分开，政党也就失去了存在的意义。”[129]试想，“执政党能够在国家政权之外或者在没有国家政权的情况下执政吗？如果没有了在国家机器的这些领域的执政，还能称为执政党吗？”[130]但党的一部分干部（不是全部）转化为“国家”干部、以“政”的名义行事后，其身份是双重的，这种双重的身份仍然需要做一定的区别，而不是完全以国家干部的身份代替党内的身份，或者相反，以党内的身份代替国家干部的身份。

我们长期以来“以党代政”体制的弊端主要表现在，其一，党不仅把自己的干部变为国家的干部，通过他们对国家实行领导（这是必要的），而且在国家体制之外的党组织及其领导成员还有权向国家机关直接发号施令，如各级党委设立了不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。我国许多地方“省级党委副书记的职数偏多，在常委会中几乎过半，以致书记办公会提交给常委会的工作议题，很容易在常委会上成为决策。有关专家认为，这种书记办公会实际上取代常委会的现象，不符合现行《党章》的有关规定。”“有关调查显示，就全国范围来看，省级领导班子职数过多。一些地方省级四套班子领导干部加起来40人左右。领导职数明显偏多导致分工过细、职责交叉和重叠，工作协调难度大，会议多，文件多，请示报告多，不利于提高工作效率。”[131]其二，党向国家机关派遣大量干部之后，这些人员在国家机关内的国家活动仍然主要以党内的身份而不是以国家机关人员的身份进行。各地党委的负责人通常兼任国家机关的主要职务，如权力机关、行政机关的要职，这种兼职在现实中使某些地方的党委书记无暇顾及人大或政府的工作以致失职。但我们需要改进的，并不是要使党委领导成员不再兼任人大主任、政府首长等职务，改革的目标不是将其“分开”，而是要实现一种“角色”的转换，要使党委领导成员在担任人大主任、政府首长后，其精力“转移”到以人大或政府工作为主而不是再以党的工作为主，此时他的人大主任、行政首长的身份应当比他的党内职务的身份更重要，他的主要工作应当是忙于“政务”而不再是忙于“党务”。[132]其三，以党的政策代替国家的法律，不是通过国家法律来贯彻党的政策，而是由党向国家和社会直接发指示，或者党与政府联合下发文件指导具体工作。如1985年11月5日中共中央、国务院转发的中央宣传部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，1983年6月6日中共中央、国务院发布的《关于加强出版工作的决定》，1988年5月6日中共中央宣传部、新闻出版署发布的《关于当前图书发行体制改革的若干意见》，1989年9月16日中共中央办公厅、国务院办公厅分布的《关于整顿、清理书报刊和音像市场严厉打击犯罪活动的通知》等等。周恩来同志曾指出：“党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。党不能向群众发命令。”[133]邓小平同志也曾强调：“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了。”[134]党政联合发文的形式有“以党治国”之嫌，同时也不利于人大对政府的监督，如果人大认为这些文件同宪法和法律相抵触而行使撤消权，可能有损党的形象。[135]

“党”和“政”的关系，不存在谁高谁低的问题，它们不是上下关系，也不是平行关系。当一个党执政时，党政关系应当是“渗透”关系，是“你中有我、我中有你”的关系，一个在前台，一个在幕后，携手合作，形成共同体，“这要求共产党到政权里面执政”，而不是像过去“左”的年代那样在许多方面都是党“在政权外执政”。[136]“政府中的政党在政府背后进行活动，它的目标是在整个民主竞争舞台中实现自己的政治目标。”[137]执政党应该站在国家体制的后面或活跃于国家机关之中，而不是站在它们之前或之外，它不应该直接面对民众，而应该通过国家机构间接与民众打交道，它不应直接向社会发号施令，而应该将自己的意志融化在国家法律之中。而我们长期以来将本应在幕后的政党活动直接亮相于前台，导演不但自己导戏，而且直接演戏，取消了演员的设置，或者导戏过于细致具体，演员完全没有了自主发挥的余地，成为导演手中的木偶，将本应贯穿于国家权力中的党的权力过于外化，将政党本应起“粘合”各国家机构的作用发挥到“代替”各国家机关行事的地步，政党就远远超出了它的活动地盘而极大地侵蚀到国家权力的领域。因此，从这个意义上说，“党政分开”的提法是有积极作用的，针对我们过去过于“党政一体”的政治制度，党政关系的调整是要逐步实现分开，而不是固守“一体化”。

（二）分步骤地调整执政党与各国家机关之间的关系

一个政党一旦执政后，就全面进入国家机构，与各国家机构之间发生密切关系，但执政党与各国家机关之间的关系并不是等距离的，其中以议会制下的内阁与执政党的关系最为密切，“获胜党就是政府，或者更确切地说，政党的领导集体直接就成为内阁。”[138]其次是议会，议会中的过半数席位被执政党所占领意味着执政党操纵了议会。而各国距离执政党最远的国家机构都是司法部门，司法权的独立性使它具有一定程度的中立性，不论议会制还是总统制，多党制还是两党制，政党直接干预司法、插手具体案件都是不能被接受的，因为这违反了民主共和体制的基本原则。因此“党政分开”包括执政党与人大、与政府、与司法都要适度分开，但分开的“度”是不一样的，分的先后缓急也应当有所区别。笔者认为，执政党与司法应当首先分开，司法机关应当成为我国党政分开的突破口，执政党对司法机关的领导应当“通过思想政治教育途径，发挥党员在司法中的先锋模范作用，并向司法机关选拔推荐司法干部”等途径实现，[139]“政党可以通过它所控制的立法机构和行政机构”来产生它理想中的法官，[140]但党的推荐不应是执政党直接向司法机关提名，而应通过人大、政府中本党党员的提名、审查来实现（如国外总统提名法官、议会进行听政等）。司法机关在办案中应当独立，党的纪律委员会不应当处理法纪和政纪的案件，而是应当集中力量管好党纪。各国家机关之间（如公、检、法）在办理具体案件时发生的矛盾纠纷应按照国家有关法律来进行协调。其次，要对执政党与人大的关系进行改革，执政党要善于通过自己的党员议员在国家权力机关中发挥作用，通过人大内的党组织生活来协调、统一党员议员的思想和认识。有学者提出应加强全国人大和地方各级人大中的执政党建设，“执政党应当在党内明确规定，执政党党员在各级人大中的表决应当与同级党委保持一致，除党组织允许外，不得以个人意志为表决投票的意志。”[141]同时还需要对选举法进行适时修改，用法律来规范选举中的各政党活动，毕竟选举是政党获得合法的议会统治的最重要途径，选民的投票应该是对各政党最重要的制约。[142]最后是执政党与政府关系的改革，使政府只向同级人大和上级政府负责。

（三）“政党法治化”与党的建设

“坚持改革开放”已经载入我国宪法，改革不仅包括经济体制的改革，也包括政治体制的改革，而政治体制的改革不可能不牵涉到党政关系，不仅国家的体制要改革，党的有关体制也要改革。[143]在我国，执政党的领导应该是政治上的领导，而政治上的领导主要通过其在各级人大中的党员代表将党的方针政策法律化，法律化之后的具体执行和操作应由政府进行，党不要再包办代替；党可以监督政府的工作，但这种监督也主要是通过人大的监督权来实现的。同时执政党也应加强国家制度外的政党建设，如精简党的专门机构，转变职能，撤消党内设置的与政府机构重叠对口的部门，将其管理的行政事务转由政府有关部门管理。

党内生活应当民主化、公开化。[144]虽然党内民主与国家民主相比似乎总有不及，除非是规模较小的政党有可能在内部实行直接民主，而“愈大的政党，其寡头领导情况愈严重，其距离民主的理念也愈远。”“政党的组织必会操在极少部分的党精英之手中。”将国家民主的理念及其制度完全移植于政党制度之中，并不现实。如政党内是否可以“再度结社”，如果可以，“政党是否会形成分裂？”“政党应否如国家一样，设立类同国会之机构及指定依法行政之制度来控制党务之进行？”国外有学者认为，“政党不可能设置一个类似‘国会’之机构，长期地（常设地）来监督及控制党务行政之行为。同样的，党员代表大会虽然是政党的最高权力机构，但也不可能时常且持续地召开，来复决同意政党机构之决策。故无法全面接受国家之民主理论。”[145]但民主化仍然是各国政党发展的主要趋势，“近年来，各国社民党在组织上有一些新的调整，这些调整，一个重要的目标，就是进一步扩大党内民主。”德国的社民党甚至“把‘民主化’延伸到党外。……党内生活向社会公开，允许非党员参与党的政治生活。在关于党纲的讨论中，参加者不限于德社民党党员，还邀请了非党人员及欧洲其他国家的社会党参加。”[146]“在比利时，当政府纲领有重大改变时，党的领导层对修改表示同意后则将其提交党的代表大会。这样的程序即便只是在党内进行，也具有民主的特征”。[147]相形之下，我国的党内民主体制还有待健全，在我们从革命党向执政党的转变过程中，应由过去革命战争年代特殊环境下形成的集中体制逐步向和平建设年代的民主体制过渡。目前在我国的一些地方，省市级党委已经开始了一些改革，如在广东省委八届九次全体会议上，出席会议的省委委员对省委常委会提名的清远市委书记、茂名市委书记拟任人选和湛江市市长推荐人选进行了无记名投票表决。地级市党政正职由全体省委委员投票表决，这在国内还是首次。山东省根据《党政领导改变选拔任用工作条例》的有关精神，研究制定了市、县党政“一把手”任用的新规定。拟任人选和推荐人选将分别由省、市委全会审议，并进行无记名投票表决，从而实现了由原来的任命制或拟任制向“票决制”的转变。[148]又如成都市新都区作为推进基层民主政治建设的试点，在两年时间里完成了镇村两级党委书记的公推直选，全区11个镇、299个村的党委（支）书记全部由党员公推直选产生，在新都区范围内结束了镇（村）党委（支）书记委任制的历史。不仅如此，在制度设计上，新都区还赋予了当选镇党委书记提名镇党政领导班子人选的权力。这个“提名”并非走过场。事实上，新都区11个镇当选的镇党委书记提名“组阁”人选都获得了新都区委组织部门的认可和通过。有专家认为，这是扩大基层党内民主中最具实质性突破的一项内容。“这不仅仅是减少了班子的内耗，更明确了权力对谁负责、权力如何监督的问题。被提名的镇班子成员必须要对镇党委书记负责，而镇党委书记则要对选举他的党员和公推他的全镇百姓负责，老百姓则是对权力最后实行监督的人。因为按照选举办法，镇里的党员拥有罢免这个选举出来的镇党委书记的权利。这其实是‘权力回归了权利’。”[149]

实行党内民主必然要反对个人崇拜，文革的教训在于过分追求领袖个人的魅力，使党的组织和制度没有充分发挥作用，非民主的因素越多，党和国家面临的危险就越高。从国外的情况来看，有些国家，如法国，由于党派林立，“政党大多数没有杰出领袖，没有指挥的中枢，没有明确的政纲。……在上、下两院只有政见大致相同的议院‘政团’，它的每个成员保持着行动和表决的自由”。[150]但各西方国家的社会民主党，其领袖都有很大的权力，如“领导、监督和协调党的各级组织和成员；推荐或任免党内或政府的某些组织机构的负责人；代表本党对外发表党的政策主张等。在野时，领导本党对执政党及其政府的对外政策进行抨击；指挥党的竞选活动，为成为执政党而努力；执政时，领导本党控制的政府和议会，制定一系列内外政策，开展一系列管理国家的活动。”[151]在英国，两党“都由领袖掌握大权，在众议院拥有多数席位时由领袖接受英王任命担任内阁首相，政府成员由领袖选定。领袖不但可以决定党的政策，而且控制着议会党团的活动以使党的政策得以贯彻实施。英国保守党和工党年会的决定对两党领袖并没有约束力。”[152]英国的议员或部长产生后，也不可能完全摆脱政党的约束而自行其事，否则他们在随后的选举中很难保住自己的职位。英国政党领袖如此大的权力地位并没有导致领袖的独裁和专制，其主要原因是因为两党轮流执政的政党模式形成了一种强有力的外部竞争和制约机制。“政党统治”下的执政党完全可能控制整个政体，这在追求民主自由的西方社会之所以能够被接受，是因为有多元化的政党体制，“如果没有对政党多元化的尊重，尤其是对反对党权利的尊重的话，这种情况显然是无法接受的。”“特别是在英国，尊重反对派是与‘公平游戏’这个观念联系在一起的……。一个政党通过保护自己的反对者也就保护了自己；如果它自己在此后的任何一届立法机构中成了反对党，它也会获得同样的权利。”[153]这使得英国的政党可以不太关心“党内民主”问题，因为“政党间之民主竞争显得较政党内民主来得重要。”[154]相形之下，在我国这样一个缺乏政党之间竞争的社会里，政党内部的民主体制就变得举足轻重。改革开放后，魅力型领袖的时代已经基本成为过去，制度的建设越来越受到重视，但制度受到重视不等于制度已经完善，事实上在这二者之间还有很长的路要走。

　

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注释：

[1] 参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第494～995页；何华辉著：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第990、327—328页。

[2] 龚祥瑞著：《比较宪法与比较行政法》，法律出版社1985年版，第298～299页。

[3] [日]美浓部达吉著：《宪法学原理》，欧宗佑、何作霖译，中国政法大学出版社2003年版，第28页。

[4] [美]梅里亚姆著：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第172、169页。

[5] [英]M?J?C?维尔著：《宪政与分权》，苏力译，生活?读书?新知?三联书店1997年版，第266、267页。

[6] 有5个国家（占3.5%）规定只允许一个政党存在（如坦桑尼亚、毛里塔尼亚，扎伊尔等），有23个国家（占16.2%）只承认一党为执政党（如赤道几内亚、几内亚比绍等），还有49个国家（占34.5%）对政党问题没有规定。参见[荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐著：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第95～96页。

[7] 李林：《由革命中的领导到宪政中的执政》，载张恒山等著：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版，第67页。

[8] 参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第994、1015～1016页。

[9] 如德国《基本法》第21条确认了政党法制的原则后，又规定“其细则另由联邦法律规定。”

[10] 但违宪审查机关可以适当督促，如德国基本法1949年制定后，德国政党法因联邦众院各政党意见分歧而久未出台，后来在联邦宪法法院1966年政党财政判决作出后，各政党积极回应这一判决，在最短时间内达成意见一致，议会才于1967年颁布了《政党法》。见李林、崔英楠：《德国联邦宪法法院与德国政党》，《中国社会科学院研究生院学报》2005年第2期。

[11] “综观世界各主要立宪国家的实践，审查和追究国家行为的违宪现象乃是其违宪审查制度的主要目标，而审查和追究所谓的私人行为或私人主体的违宪现象则极为鲜见。后者也只存在于德国的违宪审查制度中，政党违宪即属于这一范畴。”见林来梵著：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第331页。

[12] 参见龚祥瑞著：《比较宪法和行政法》，法律出版社1985年版，第297页。

[13] 关于意大利宪法法院的职权，请参见沈宗灵著：《比较宪法——对八国宪法的比较研究》，北京大学出版社2002年版，第348页。在俄罗斯，政党的合宪性问题由普通法院而不是宪法法院审查，“政党可以根据俄罗斯联邦最高法院的判决取缔，政党的地区分部和其他结构性分支机构可以根据法院的判决取缔。”见刘向文著：《俄国政府与政治》，台湾五南图书出版社2002年版，第477页。

[14] 参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第494～995页；何华辉著：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第327—328页。

[15] 李林：《由革命中的领导到宪政中的执政》，载张恒山等著：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版，第66页。

[16] 参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第991页。

[17] 参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第1004～1006、993～994、996页。

[18] 参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第1004～1005页，第348页。在俄罗斯，政党的合宪性问题由普通法院而不是宪法法院审查，“政党可以根据俄罗斯联邦最高法院的判决取缔，政党的地区分部和其他结构性分支机构可以根据法院的判决取缔。”见刘向文著：《俄国政府与政治》，台湾五南图书出版社2002年版，第477页。

[19] [美]梅里亚姆著：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第165、168、169页。

[20] 参见李林、崔英楠：《德国联邦宪法法院与德国政党》，《中国社会科学院研究生院学报》2005年第2期。

[21] 但德国的《政党法》对此作了规定。如该法对政党组织结构（第7条）、政党的权力机关和常设机关（第8条）以及党内各种组织的产生、任期、权力及相互关系等作了详细的规定。参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第1006页。

[22] [美]梅里亚姆著：《美国政治思想》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第170页。

[23] 有关情况和案例的介绍，可参见张千帆著：《宪法学导论——原理与运用》， 法律出版社2004年版，第401～418页。

[24] 参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年，第976～979、995、967页。

[25] 参见张千帆著：《宪法学导论——原理与运用》， 法律出版社2004年版，第417页。

[26] 参见刘兆兴著：《德国联邦宪法法院总论》，法律出版社1998年版，第261页。

[27] 参见张千帆著：《宪法学导论——原理与运用》，法律出版社2004年版，第418页。

[28] 参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第1009～1016页。

[29] 汤啸天：《宪法对执政党的制约功能及其实施》，中国法学会宪法学分会2004年年会论文集（南京）。

[30] 汤啸天：《宪法对执政党的制约功能及其实施》，中国法学会宪法学分会2004年年会论文集（南京）。

[31] 参见李林、崔英楠：《德国联邦宪法法院与德国政党》，《中国社会科学院研究生院学报》2005年第2期。

[32] 李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，1016～1021页。

[33] 在德国，“政党是一个宪法性机构性质的社会团体，只有当基本法、政党法或选举法没有专门规定时，对它们才适用民法规定的结社权。”崔英楠：《德国宪政体系中的政党》，载张庆福主编：《宪法论丛》（第4卷），法律出版社2004年版，第378页。

[34] [法]托克维尔著：《论美国的民主》（下卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第911页。

[35] 张千帆主编：《宪法学》，法律出版社2004年版，第287页。

[36] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第141页。

[37] [日]山口定著：《政治体制》，韩铁英译，经济日报出版社1991年版，第191页。

[38] [美]F·G·古德诺著：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第94页。

[39] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第17页。

[40] 杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第376～377页。

[41] 在英国，“各政党都承认出任首相的领袖有权选择各部大臣，但在野时，工党领袖就不能象保守党领袖那样挑选自己的影子内阁成员，这些成员须由议会党团选举产生。”英国《经济学家》周刊1983年11月22日，转引自时事出版社选编：《英国内幕》，时事出版社1985年版，第15页。

[42] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第187页。

[43] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第105页。

[44] 还有一些人虽不是直接来自他们所在党的“执委会”，但却是党的权威人士或骨干分子。见[法]让?布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第111页。

[45] 洪波著：《法国政治制度变迁》，中国社会科学出版社1993年版，第304、318页。

[46] [法]托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第216～217页。

[47] 英国《经济学家》周刊1983年11月22日，转引自时事出版社选编：《英国内幕》，时事出版社1985年版，第14页。

[48] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第127、121、122、123、129、175页。

[49] [美]查尔斯·A·比尔德著：《美国政府与政治》（上册），朱泽文译，商务印书馆1987年版，第81～82页。

[50] 陈新民著：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年版，第255页。

[51] [美]F·G·古德诺著：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第99、104页。

[52] 党的纲领和政策是如何形成的不是本文所要探讨的主要问题，但有一点应当肯定，就是它们应当是通过民主程序形成的。意大利宪法第49条要求政党必须以民主方式决定国家政策。在英国，各党政策的制定程序不完全相同，“保守党的领袖不论在朝在野都制定政策；工党的政策先由全国执委会（主要是各关键性的政策委员会）起草，然后提交年会讨论通过；社民党的政策理论上先由一个人数甚少的政策委员会（其人选一半是议员，一半来自全国委员会）制定，然后提请现成员多达435人并占支配地位的‘社会民主委员会’批准；自由党的政策先由庞大的党的委员会起草，然后提交年会讨论”。（英国《经济学家》周刊1983年11月22日，转引自时事出版社选编：《英国内幕》，时事出版社1985年版，第15页。）“在一个政党中，思想来自上层，然后影响下层，这是产生愚蠢思想的最佳途径……政党的思想应该来自下层。”（见西蒙·波娃：《沙特最后的话语》，转引自陈新民：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年版，第253页。）

[53] 王沪宁著：《比较政治分析》，上海人民出版社1987年版，第111页。

[54] “然而，20世纪50年代后，西方国家政党制度的发展出现了政党之间政党纲领日益相互趋同的新格局。”韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第274、293页。各政党的纲领之所以变得无法区分，“究其原因，这与选民日益向政治光谱的中心地带靠拢的趋势有关，这种情况实际上是社会两极分化状况减弱的反映。另外，由于现代的‘政治推销’技术往往会削弱政党纲领中理性内容的重要性，而提高情感信息的作用，因此政党认同感也似乎正在降低。”[法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第22页。

[55] 杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第354页。

[56] 罗豪才等：《资本主义国家的宪法和政治制度》，北京大学出版社1983年版，第115、116页。转引自韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第275页。

[57] 在英国，“保守党和自由党都左右着本党的竞选宣言，……社民党竞选宣言的产生和党的政策的制定过程大体相同；工党的竞选宣言出自全国执委会”。英国《经济学家》周刊1983年11月22日，转引自时事出版社选编：《英国内幕》，时事出版社1985年版，第15页。

[58] 杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第354页。

[59] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第8页。

[60] 在两党制下执政党的政策成为政府政策往往只需要办一个法律手续，而在多党制下可能“出现双重纲领——竞选时的纲领和执政时的纲领”。[法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第22页。

[61] 王沪宁著：《比较政治分析》，上海人民出版社1987年版，第113页。

[62] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第118页。

[63] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第26、11页。

[64] 英国《经济学家》周刊1983年11月22日，转引自时事出版社选编：《英国内幕》，时事出版社1985年版，第16页。

[65] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第23页。

[66] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第26、88页。

[67] 我国1993年修宪时，在全国人民代表大会会议期间，中共中央向大会主席团提出关于修改宪法部分内容的3条补充建议。由于全国人大常委会来不及讨论这个补充建议，因此中共中央便直接向全国人大提出，而一些人大代表认为由中共中央直接向全国人大提出修宪建议违反宪法的有关程序，于是大会主席团决定组织代表联名，最后以2383名代表联名的方式提出了修正案。见蔡定剑著：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第85～86页；殷啸虎著：《新中国宪政之路》，上海交通大学出版社2000年版，第215页。

[68] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第153、149、151、152、160、161、179、185页。

[69] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第130、131、20、92、186、22、84、85、133页。

[70] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第103页。

[71] [法]托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第196页。

[72] 毛泽东：《中国共产党在民族战争中的地位》，《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第526页。

[73] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第133、137、136页。

[74] 陈新民著：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年版，第255页。

[75] 韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第275页。

[76] 王长江主编：《世界政党比较概论》，中共中央党校出版社2003年版，第132页。

[77] 英国的议会督导员即为党之组织秘书，有维持纪律和发布指令，以指导该党议员出席会议和进行表决之权。英国《经济学家》周刊1983年11月22日，转引自时事出版社选编：《英国内幕》，时事出版社1985年版，第16 ～17页。

[78] 王长江主编：《世界政党比较概论》，中共中央党校出版社2003年版，第132页。

[79] 英国《经济学家》周刊1983年11月5日，转引自时事出版社选编：《英国内幕》，时事出版社1985年版，第28页。

[80] [美]查尔斯?A?比尔德著：《美国政府与政治》（上册），朱泽文译，商务印书馆1987年版，第128 ～131页。

[81] [英]维尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第51、141页。

[82] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第172页。该书作者把政党分成三个组成部分：议会党、议会外的党、政府中的党，此处“政党的其他组成部分”是指议会党和议会外的党。

[83] 王长江主编：《世界政党比较概论》，中共中央党校出版社2003年版，第133页。

[84] [法]让?布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第17、53、60页。

[85] [美]查尔斯·A·比尔德著：《美国政府与政治》（上册），朱泽文译，商务印书馆1987年版，第78页。

[86] [英]威尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第167、171、176、175页。

[87] [美]F?G?古德诺著：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第108页。

[88] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第59页。

[89] [英]威尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第228～229页。

[90] [英]威尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第229页。

[91] [英]威尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第229页。

[92] [美]查尔斯·A·比尔德著：《美国政府与政治》（上册），朱泽文译，商务印书馆1987年版，第226页。

[93] [英]威尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第、229、230页。

[94] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第172页。

[95] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第19页。

[96] [美]F·G·古德诺著：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第72页。

[97] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第176页。

[98] [美]F·G·古德诺著：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第71页。

[99] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第171页。

[100] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第46页。

[101] 韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第275页。

[102] 王长江主编：《世界政党比较概论》，中共中央党校出版社2003年版，第131～132页。

[103] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第58页。

[104] 英国《经济学家》周刊1983年11月22日，转引自时事出版社选编：《英国内幕》，时事出版社1985年版，第14页。

[105] [英]威尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第64、66页。

[106] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第44页。

[107] 铁犁：《党领导人民与人民监督党》，《法学》1995年第12期。

[108] 青木：《德国执政党如何管党员》，《环球时报》2005年11月15日。

[109] 蔡定剑：《我们该向新加坡学什么》，《中国青年报》2005年12月4日。

[110] 张四齐：《印度：共产党为何能在地方长期执政》，Memail首页 2006年2月12日。

[111] 陈冰：《英国人爱算帐，靠帐目清楚维持信誉》，《新京报》2006年1月9日。

[112] 韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第276页。

[113] 日本的主要政党有7个，其他政党还有百余，但自由民主党自1955年以来一直在历届议会选举中独占多数，连续执政38年（至1993年）。韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第274页。

[114] 王振锁著：《战后日本政党政治》，人民出版社2004年版，第299～301页。

[115] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第57、62页。

[116] 杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第357页。

[117] 王沪宁著：《比较政治分析》，上海人民出版社1987年版，第50页。

[118] 陈新民著：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年版，第256页。

[119] [英]威尔著：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第50、47、65、66、170页。

[120] 李林著：《法治与宪政的变迁》，中国社会科学出版社2005年版，第234、264页。

[121] 见邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第320～343页。

[122] 赵紫阳：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》。

[123] 关于党政分开问题的讨论在20世纪80年代后期曾一度成为讨论的热点，讨论中的各种观点可参见杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（下），中国人事出版社2001年版555～560页。

[124] 李林著：《法治与宪政的变迁》，中国社会科学出版社2005年版，第256页。

[125] 有关“党政一体”的主张，可参见李林著：《法治与宪政的变迁》，中国社会科学出版社2005年版，第259～280页。

[126] 苏共在1988年6月召开的党的第19次全国代表会议上，采取了改革国家机关的重大步骤，以增强政府的决策和执行能力；同时对各级党组织的职责和权力做了限制，要求它们不得作出含有对国家机关、经济机关和社会组织直接指示的决定。苏共为此撤消了党内设置的各生产职能部，而改设各种与党的工作相关联的委员会。这些委员会只负责制定有关方针、政策，不承担具体的管理职能。党的机关工作人员也进行了大幅度的裁减和压缩。到1989年3月，中央一级的机关减少了一半，人员压缩约40%，共和国至区的党机关压缩了44%，人员裁减了30%。见李林著：《法治与宪政的变迁》，中国社会科学出版社2005年版，第259页。苏联的解体并不能说明这些措施就都是错误的。

[127] 余玮：《黄宗良与高层共话中共执政》，《中华儿女》2005年第10期。

[128] 这是政党和利益集团的区别所在，利益集团不是以取得政权和保持政权为主要目的的。参见杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第353页。在利益集团力量相对较弱时，政党一般会更关注“基层”的意见，如议员和部长们设立的“接待选民的办公室”。“当问题不再停留在抽象状态，而是变得具体化以后，公众的观点往往会发生变化，而政党必须考虑到这些变化。”[法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第24页。

[129] 朱光磊著：《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版，第424页。转引自李林著：《法治与宪政的变迁》，中国社会科学出版社2005年版，第258页。

[130] 李林著：《法治与宪政的变迁》，中国社会科学出版社2005年版，第259页。

[131] 党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要“规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门。”“加强对党政主要领导干部的选配和管理、监督。重视县（市）党政领导班子建设。减少地方党委副书记职数”。2006年中央发出关于认真做好2006、2007两年省、自治区、直辖市党委换届工作的通知，“对省级党委领导班子换届提出了新的要求。”“省级党委领导班子换届，要按照中央要求认真落实十六届四中全会提出的地方党委领导班子配备改革目标，在精简领导班子职数、减少副书记职数、适当扩大党政领导成员交叉任职等方面取得实质性进展。” “已有河北、安徽、福建、宁夏、海南等省区党委副书记职数减少到三人，‘一正三副’的模式逐步形成。”见http://www.sina.com.cn 2006年04月11日09:00 南方网。

[132] 2004年5月我国开始在部分试点乡镇进行领导班子“主官合一、交叉任职”为核心的改革，“过去由于分工重叠，职责不明，既有分管的副镇长，同时党委里面也有相应的分管领导，办事者往往无所适从，不知到底哪位领导说了算数。”安徽东南部的宣城作为乡镇领导体制改革的试点，其改革的主要内容包括以下几个方面：一是实行党政正职“一人兼”，党委书记担任乡镇长；二是减少乡镇领导职数，实行交叉任职，一名党委副书记担任人大主席或者设专职人大主席，一名副书记兼任纪委书记，副乡镇长由党委委员兼任。泾县蔡村镇是试点乡镇之一，改革前的领导班子有12人，包括书记、4名党委副书记（1名兼镇长）、3名副镇长、3名党委委员、1名人大主席等。改革之后的设置是6人。经过相应的法律程序，党委书记同时担任镇长，党委副书记兼任人大主席，3名党委委员兼任副镇长，一名党委委员兼任武装部部长。见《 瞭望东方周刊》2005年6月8日。

[133] 《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第175页。

[134] 邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第339～340页。

[135] 参见鹿金东：《党和政府联合下发文件一事的法律评析》，《法学》1997年第1期。

[136] 郝铁川：《政党法与宪法学研究》，《法商研究》1998年第3期。

[137] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第178页。

[138] [美]迈克尔·罗斯金著：《政治学》，华夏出版社2002年版，第161～163页。转引自韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社1983年版，第286页。

[139] 杨海坤主编：《跨入新世纪的中国宪法学》（下），中国人事出版社2001年版，第559页。

[140] 王沪宁著：《比较政治分析》，上海人民出版社1987年版，第114页。

[141] 李林著：《法治与宪政的变迁》，中国社会科学出版社2005年版，第276页。

[142] 德国政党法对各政党推举代表参与中央及地方选举只作了原则规定，其具体规范由国家选举法律及各政党之党章来决定。陈新民著：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年版，第272页。

[143] 西方国家的政党制度也不是完全没有改革。有关情况介绍可参见[日]山口定著：《政治体制》，韩铁英译，经济日报出版社1991年版，第225～234页。

[144] 有学者认为，一个政党是否是民主的政党，主要从两方面判断，一是该政党追求的理念是民主的还是独裁的，二是该政党的内部结构及行事准则是否符合民主，而第二个方面是更主要、更重要的方面。见陈新民著：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年版，第254页。

[145] 陈新民著：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年版，第258～261、278页。其中“党员的结社权问题，可以分为党外的结社权和党内结社权两个层面来探讨，对于那些对结社采行核准登记制的国家，行政核准的合法性便赋予了结社的法律合法性，因此党员的结社权便化约成为一个行政技术的操作问题，当然关于核准本身法律的良与恶则成为一个法律价值学的问题。对于那些奉行结社备案制的国家来说，原则上党员参加本政党，并不意味着党员失去参加其他社团的权利。但党员参加政党这一契约性的行动，意味着党员不得加入与本党宗旨抵牾或违背国家民主、法治秩序的政党。至于党员是否可以在党内结成派别，西方学者有两种不同主张：赞成者认为党内民主的隐含之意是允许党内有不同意见存在，而且党内不同派别的存在，可以促进党内竞争和政策优化；反对者认为党内派别的存在会削弱本党团结，促进党争与分裂，甚至会导致选民信任的降低。 在我国因为政党内部奉行民主集中制原则，强调全党团结一致，在外部公民政治性结社受到严格的限制，公民结社组成的社会团体只有获得了社会合法性、政治合法性、法律合法性，才可在国家、社会内存在和发展 ，理论上似乎绝无允许政党内部派别发展的可能性。但各政党尤其是执政党一直致力于从社会各阶层吸纳党员，一个自然产生的追问是政党本身的整体利益和根本利益何以可不在整合派别利益的基础上产生，或者从不同阶层产生的党员代表本阶层的利益是否具有正当性和合法性？”见秦前红：“政党活动的边界”，中国公法网2005年3月5日。

[146] 王长江主编：《世界政党比较概论》，中共中央党校出版社2003年版，第134、142～143页。

[147] [法]让?布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第26页。

[148] 见《中国青年报》2002年4月5日、《人民日报》2002年9月7 日的有关报道。转引自李林著：《法治与宪政的变迁》，中国社会科学出版社2005年版，第272页。

[149] 《新都改革引起中央组织部关注，基层党内民主突破性实验》，引自《报刊文摘》2005年7月4日。

[150] 洪波著：《法国政治制度变迁》，中国社会科学出版社1993年版，第317页。

[151] 王长江主编：《世界政党比较概论》，中共中央党校出版社2003年版，第131页。

[152] 杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第356页。

[153] [法]让·布隆代尔等主编：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版，第27页。

[154] 陈新民著：《德国公法学基础理论》（上），山东人民出版社2001年版，第255页。

作者简介：马岭，中国青年政治学院法律系教授。

文章出处：第一部分发表于刘兆兴主编：《比较法在中国》（2005年卷），社会科学文献出版社2006年版；第二部分发表于《金陵法律评论》2010年第2期和《南阳师范学院学报》2010年第3期；第三部分发表于《金陵法律评论》2011年第1期。