2004年8月29日人民大会堂纪念法律援助制度建立十周年，《法律援助条例》实施一周年座谈会上的发言

中国的法律援助就制度建设而言，从无到有已经十年了。作为行政法规的《法律援助条例》颁布实施也已经一年了。至此，回顾十年历程，有如下思考：

我一直认为法律援助作为一种制度就其性质而言，是属于社会保障的。我们今天所处的社会，较之过去的社会有了更多的风险，我们对风险的承受能力和对应风险的行为方式也和过去有了许多不同。于是，就有了作为制度的社会保障。法律援助首先是对涉入法律问题－法律纷争――特别是诉讼中的穷人给予帮助的一种制度性的安排。它使穷人在已经高度专业化和职业化了的法律问题处置和法律纷争解决的过程中不因支付不起律师费而不能得到合格的或者是优秀的职业律师（或者是其他法律职业者）的帮助，而使其权利受损，使法律正义难以实现。

对穷人（支付不起费用的人）不收费或者是少收费，一般人大多认可，但作为制度此中的价值取向一般中国人却较少考虑。进一步看，法律援助不只是对没有钱的人的帮助，还是对人权遭到侵犯的人的帮助，是对人权和法律正义的维护。这种一以贯之的现代法治的价值取向正是构建了从一般的或者是表象的对没有钱的人的帮助，到对人权遭到侵犯的人的帮助的完整的法律援助制度的核心理念。

2004年，《中华人民共和国宪法修正案》明确：“国家尊重和保障人权”，成为这一制度的新的宪法依据。

法律援助制度从无到有的十年，也正是中国社会发生巨大变化的十年。在这十年中：一是出现了明显贫富分化，基尼系数达0•458（80年度为0•28），城镇中20％拥有金融资产最多的家庭占有金融资产总量的55•4％，20％拥有金融资产最少的家庭只占有金融资产总量的1•5％，城乡人均收入差别的比率达6：1。一个主要由生活在农村的人、农村外出谋生的人和城市失业下岗的人组成的弱势群体形成。农村年均收入在625元以下的有3000万人，在865元以下的有9000万人，城镇收入在政府最低生活保障线以下的超过2000万人。二是存在着诸多的不公正现象：一些企业为获取更多的利润，违法置工人（特别是农民工）于有毒、危险等工作场所，危及工人健康甚至是生命的事件不断发生；强制工人加班、拖欠工资、打骂搜身，侵犯工人人身权利或者社保权益；一些企业与政府部门或地方政府联手违法征地或违宪征地用于工程、开发区建设和房地产开发，持强凌弱，占人土地，拆人房屋，污染环境，破坏生态，毁坏人类自然、文化遗产；一些垄断的或强势的部门侵害消费者的权益；一些政府部门或者公职人员利用职权侵犯公民人身、民主权利，以及表现于城乡之间、性别之间、不同年龄之间、健康人与患有某种疾病的人之间的歧视。三是在社会转型过程中一些政府部门或地方政府在工作中丧失中立性，不能衡平不同利益和主张，在决策和制订规则时，过多地受强势人群、集团或机构的声音的影响。

正是在这种情况下，律师或者是其他从事法律援助的人援助处于弱势地位的人时所相对的是这样三种力量：有钱的、有权的和具有强势的、专业的话语权的，有时，还是这几种力量的联合。对于律师或从事法律援助的人而言，之所以要援助处于弱势地位的人，最根本的是出于法律正义和法律职业伦理的要求。因此，就难免面对压力：来自外部的和来自内心，――即来自有钱者、有权者或者是有强势的、职业的话语权者的压力和来自自身的职业伦理的压力。从某一方面看，今天的中国的律师就整体而言既缺乏坚持原则，维护人权和法律正义的历史传承，又缺乏伦理思考的历史传承。这也正是法律援助在中国处于初起阶段在所难免的情状。与中国的法律援助成长过程并行的近几年来人们对周立太为伤残农民工打官司及周立太通过诉讼向他的农民工被代理人追索律师费的关注，也正说明了这些问题：有数量巨大的劳工（包括农民工）权益的案件需要律师介入，但在整个中国，除周立太和占总体比率极少的律师及法律援助机构外，占总体比率极大的部分不愿介入这些既棘手又没有太多收益的诉讼；相当多的法律援助机构也不愿意介入这种“敏感”的、为了外地农民工，得罪本地企业老板和影响本地“招商引资环境”的案件。周立太和他的农民工被代理人是采取协议胜诉后提成的风险收费方式收取律师费的，于是又出现了相当多的农民工在胜诉后不付周立太律师费和周立太起诉他的被代理人的现象。而这一切，在有了实在的法律援助的制度化的安排和法律职业的伦理的形成及职业群体的自律规则的形成后，又将是另一种景象。

良好的法律援助制度的形成，有赖于两种力量的努力：一是政府通过立法设立合于法治和善治原则的，且合于国情的制度，并承诺出钱在财政上支撑这个制度的运行。――在中国，特别是中央政府要出钱。在一个县级行政区划之间人均国民生产总值可以相差几十倍的国度中，中央政府不承担较多的费用，地区差距就可以导致在法律援助制度实施中同为中国公民在实际上的不平等。甚至是使一些地区的人根本无法真正享有接受法律援助的权利。另外，政府出钱，不等于政府包办。应该削减政府的法律援助机构。政府司法行政机关属下的法律援助机构应只负管理之责。政府出钱，律师、法学院学生及法律教育者、法律研究者，以及其他非政府的、非营利的法律援助机构办事，这样才符合善治的原则。

二是律师要能承担法律援助的主要工作。以律师为职业的人有责任为社会提供一定数量的无偿的法律服务。这表现为对没有能力付费的穷人和需要人权和人道主义援助的人的不收费或者少收费的服务，以及对社会的公益诉讼的不收费或者少收费的服务。律师在这方面最低限度的年工作量应由律师协会确定。最低限度的规定在另一方面体现了律师整体和国家财政在法律援助费用上的分摊，大致政府财政应承担法律援助制度性开支的75－85％，律师的奉献应占25－15％。律师的奉献不只表现于时间和金钱，更表现于爱心，对人的尊重和捍卫法治原则、法律正义的职业伦理要求。法律援助要在雪中送炭，而不是锦上添花。