深圳政府机构改革，减少机构15个，精简幅度达三分之一，十大领域实行大部门体制，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，看来，确实下了大功夫。但是，能不能再进一步呢？

中国政府行政机关的特色与社会的结构和体制相关联，中国有党政两套系统，又有政府与党、政府与人大的关系；政府行政机关由组成机构、直属机构、办事机构等构成，此外又有非常设机构、议事协调机构，以及各种领导小组等；机构中又有一个机构，两个牌子，党政合一的（如党的纪检和行政的监察合一，这样的机构在中央一级大致有8个。这次深圳的改革即有民族宗教事务局、侨务办公室在市委统战部挂牌）；有事业单位或人民团体、社会团体代行政府职责（甚至是强制性权力）的。此外，从中央到地方，现在或是曾经有过：大区、省、较大的市或计划单列市、地级市（专区）、县级市或县、区、乡镇或街道办事处，以及准政府机构的居委会或村委会，层级太多，各级的机构设置难以对应，但下面却必须服从上面。

中国的中央政府，从成立起，60年经历了12次改革。深圳作为特区后，也已对行政管理体制进行了7次大“手术”。政府行政机关怎么改，目的和具体的目标是什么，确实值得考虑。

多次改革的一个共同目标叫做精简机构、提高效率，这其实是任何政府机关都希望做到的，因为这样可以降低行政成本。再深一层的是理顺关系，这涉及到职责的设定与事权划分和机构设置——即涉及到不同的级层之间，也涉及到同一级层的内部。更深一层，中国特有的是改变角色和转变职能，即从全权或全能主义的计划经济体制时期的政府转向市场经济社会和法治国家的政府，以及，从自上而下的指挥、发动、动员、管理，到开始考虑到需要改变行为方式和形成机制。

想在政府行政中“减员增效”，出发点当然是好的。1912年，民国初建，政府只设外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、实业、交通9部，1946年，共产党初建城市政府，只设秘书处及社会、教育、财政、建设、卫生、公安6局，但随着发展和政府工作含有了越来越多的专业化和专门化的内容，需要更多的技术官僚，即使是不像中国计划经济体制时期直接领导、组织经济运行的外国政府，也是难免越来越膨胀。今天，我们需要考虑的并不是一味地做“减法”，使政府的机构和编制在减而复增中不断循环，或把本由政府管的移到“事业单位”去管（那样财政和编制的投入并不会减少，反而会造成有悖法治的规制混乱），而是应根据目标理念和实际，减去政府仍在管的具体经济运营中事项和“招商引资”的繁重任务（这样自然就减去了机构和编制），而在另一些方面，如公共卫生、食品安全、环境保护等方面，大规模地扩大权力、增加编制和资金投入，同时，加大责任——因为，这正是关系民生的要害所在，是地方政府应办之事。

我们经历了太多的重复改革，中央与地方之间的放权收权，同一级别中的合并分立，针对的不过是“决策相互冲突”，“执行上互相扯皮、推诿”。但“大部门”就是灵丹妙药吗？现在的发改委至少有办公厅、政研室以下的近30个部门。有人说：国家发改委的“处”就不得了，权力相当的大。地方进发改委，光跑“处”就不知道要跑多少个。那么，由国务院管部、委或省管局、委和由发改委管局、司或处，就真能有本质差别吗？另外，今天的世界之复杂，往往一事多牵连，完全消除“多头管理”是不可能的。“一口”主办，“‘窗口’集中对外”只是一种探索。需要的，可能倒是官员对问题、事件的认知、回应能力的提升和政府多部门协同行动能力的养成。这里，需要的是理念的改变和机制的形成。

中国特有的问题是转型，十七大提出包括政治体制改革在内的“全面改革”已经快两年了。政府机构的改革应置之于“全面改革”的大框架之下去思考——能不能考虑党和人大分别议事，联合议决，政府行政机关对党和人大负责，向党和人大报告工作；能不能重要国家机器从中央或省一以贯之，垂直领导，预算单列；能不能地方政府主要管市政、民生，完全取消一些不必要的审批与管理；能不能使市场更公正，由市场、法治和利益制衡并行，以达社会和谐；能不能在更多的领域推行自治，以消减政府的负担；能不能置政府行政机关于阳光之下，做到信息公开，实现公共政策制定的公众参与，使政府以利益无涉的立场去协调、衡平人们不同的利益和主张。这些，不是政府机构改革的内容，但却是应于改革政府机构之前考虑的。

（2009-8-4）