法治理念：由五句话改为六句话

建议一：关于中国的社会主义法治理念，自2006年以来，很多场合是用这五句话——“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”——来概括和表述的。建议中央将其调整充实为“六句话”，即：“发展民主、保障人权、宪法至上、依法治国、公平正义、党的领导”。其中，“执法为民”的内容纳入了“发展民主”，“服务大局”的内容则包含于“宪法至上”。

“发展民主”用以概括和表述宪法规定的“人民民主”、“国家一切权力属于人民”，以及党章和十七大报告所主张的“发展社会主义民主”、“扩大社会主义民主”等内容，所以，亦可表述为“人民民主”、“扩大民主”、“权力民有”或“权力在民”。

“保障人权”是宪法和党章都规定的“尊重和保障人权”的简约表达。

“宪法至上”是“宪法法律至上”的简约写法，是法治的核心，这点宪法有规定，也是中央已有的提法。如果对法律一词做包括宪法在内的较广义理解，也可表述为“法律至上”。

建议二：可将对法治理念的概括和表述作为议题，交付法律界、法学界征求意见、充分讨论，然后提炼总结，形成法治理念的广泛共识。我建议的这“六句话”就是一个尝试。

建议三：有关机构对法治理念内容的概括表述，严格以宪法为依据，在宪法框架之内进行，避免给社会造成在宪法之外另起炉灶、制定和推行法律生活新的根本准则的印象。

“五句话”遗漏了什么

提出上述判断、建议的主要依据如下：

现有的“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”五句话，尚不是法律界、法学界的广泛共识。对法治理念内涵的准确概括，只能通过法律界、法学界自由、充分地讨论才能获得，不能以指示或政策的方式单方面确定，但现有的“五句话”恰恰不是自由、充分地讨论获致的共识。如果自上而下推行“五句话”，会掩盖法律界、法学界在相关问题上的巨大分歧。

“依法治国”、“共产党的领导”已由宪法规定，“公平正义”虽不是宪法直接规定的内容，但它本身是宪法、法律应努力体现的固有品质，中国共产党章程和十七大报告对之予以了充分肯定。所以，这“三句话”都很好，揭示了法治理念的部分内容。

但，与十七大报告、宪法对照，还缺少发展民主、尊重和保障人权、维护宪法法律权威等极为重要的法治内容。

中国共产党章程总纲也规定：“发展社会主义民主政治”；提倡“民主法治、公平正义”；“尊重和保障人权”；“党必须在宪法和法律的范围内活动”。

与党章中关于社会主义法治的规定相比较，“五句话”同样缺少发展民主（或人民民主、扩大民主）、尊重和保障人权、维护宪法法律权威等原本属于法治范畴的基础性构件。

“执法为民”不宜作为宪法准则

在法律制定和实施的完整体系中，单独强调“执法为民”有失平衡，而且依据不足，所以，“执法为民”不是适于用来表述法治理念的语句。

依据是：“执法为民”反映的，只是宪法“一切权力属于人民”原则对各类国家机关的诸多“为民”要求之一，不宜撇开“立法”、“守法”等环节单独强调“执法为民”，也不宜于将其放在与“党的领导”、“依法治国”这两项宪法准则平行的地位来论述。

这个提法在宪法、党章和十七大报告中都找不到直接依据，还不是全党全民的共识，不宜作为法治理念的基本内容之一推广。

“服务大局”不能由各地各部门认定

“服务大局”的提法缺乏足够法理依据，且在实践中会造成宪法法律权威和中央权威的减损，也不适于用来表述法治理念。

宪法、党章、十七大报告本身就体现全党全国最大的大局，因而都没有、也不适宜将各地各部门可以各自表述的“服务大局”作为法治的基本要素看待。

一个国家最大的大局只能有一个，大局只能由中央认定，不能由各地区各部门另行自主认定。将“服务大局”作为法治理念的内容提出，几乎等同于在法律生活实践中下放了“大局”认定权，难免造成各地各部门用“服务大局”的借口，来规避遵守宪法法律的义务的情况。

从国家法制统一的角度看，大局首先和主要体现在宪法和法律体系中，各地各部门不宜外在于宪法和法律体系谈论“服务大局”，否则“服务大局”势必成为各地各部门违反宪法或法律的具体规定的借口——事实上这种情况已不罕见。“服务大局”的提法，不仅不能用以指导讲究规范性的法律生活，相反倒是极易促成权力至上、以权压法的反法治行为。因为，“大局”是一个含义不明确、弹性极大的用语，全国有大局，省、自治区、直辖市、较大的市乃至县、区、乡镇，各级各类国家机关、各人民团体、武装组织、企业事业组织等，都有各自的“大局”。在各地各部门，“大局”往往都是由最有影响力的机构或官员根据一时一地的判断或需要认定的。

谁有资格认定“大局”，依据什么程序认定“大局”？这是用“服务大局”表述法治理念内涵时不能不回答，但事实上不可能规范化地回答的问题。

综上所述，拿掉“执法为民”、“服务大局”，增加“发展民主”、“保障人权”、“宪法至上”，并没有否定原来的内容，只是更好地重新概括了法治理念。