随着市场经济的逐步确立，中国的多元社会格局日益显现，各种社会利益阶层和利益群体也不断涌现，尤其是经济发展导致了人们的参与愿望不断提升，这就需要政治参与的制度和机制有所调整，以便更好地满足各群体和阶层的利益表达诉求，适应新时期社会治理的需要。本章所涉及的国家政权建设、基层治理方式变迁、基层政权退化、信访制度改革与宪政建设，不仅是公民权利觉醒与公民社会成长的关注重点，也是国家有效治理如何实现的焦点问题。

（一）国家政权建设理论

晚清以来，中国的社会转型和现代化研究引起了中外学者的广泛关注，国家政权建设理论就是普遍流行于中外学者研究中的一个解释框架和分析工具。相关的研究成果涉及政治学、社会学、人类学、历史学、法学等诸多学科领域，产生了广泛的影响。

国家政权建设（State making或State building）是由查尔斯·蒂利（Charls Tilly）等西方学者从西欧近代民族国家的演进过程中提炼出来的重要分析框架。作为一个学术术语，它与人们日常生活中使用的政权建设概念有很大的区别，简要地说，“国家政权建设”就是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系。

在传统国家，一方面，权力分散于不同经济、社会和文化单位；另一方面，有限的国家权力并不能有效地渗透于社会，产生相应的权力效应。只有到了现代国家，权力的配置和运作才发生了重大改变：一是政治权力从各种经济、社会、文化等单位集中到国家，形成统一的“主权”；二是从统一的权力中心发散，政治权力的影响范围在地理空间和人群上不断扩大，覆盖整个领土的人口，渗透到广泛的社会领域。因此，现代国家的建构是一个政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程。由不同层级的国家机构构成的政权组织体系则是实现权力集中和渗透的必要条件。

张静通过对西欧现代民族国家构建过程的历史考察，深刻揭示出现代国家构建最根本的问题是国家角色的现代转型。张静认为，具有强大权力的现代国家其实都是完成了向公共服务角色的转换，与公民身份（citizen ship）联结在一起的结果。从这个意义上说，国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家-公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化，以及公共权威与公民关系的变化。这些方面预示着，国家政权建设能够成功取代其他政治单位或共同体，成为版图内公民归属中心的关键，在于伴随这个过程出现的不同于以往的治理原则、一系列新的社会身份分类，不同成员权利和相互关系的界定以及公共组织自己成为捍卫并扩散这些基本原则、权利和关系的政治实体。在理解国家政权建设方面，这些方面代表的规范性意义十分重要。它的重要性在于，国家政权建设须以新的治理原则为基础建立政府组织，并用一系列制度建制支撑、规范它的服务。

在现代化进程中，国家总是试图加深并加强其对乡村社会的控制。杜赞奇认为，成功的现代国家政权建设应该包含两个方面的含义：一是国家权力对社会生活和经济生活各个方面的控制逐渐加强；二是在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。开始于清末新政的政权现代化建设到民国时期没能实现各级政府机构和人员的正规化与官僚化，而是走向了全面的“经纪化”。“赢利型经纪”对农村的掠取使很大部分资源未落到国家手里，而是进了这些人的腰包，导致了国家权威在乡村的缺失和农村社会精英的退化，从而导致了“国家政权建设内卷化”。

在中国，乡村社会的国家政权建设始于清末新政，展开于民国时期，其主要内容是建立合理化的官僚制度，使国家行政力量深入农村基层，加强国家对乡村社会的动员和监控能力。清末，在成文制度方面，地方政制相对稳定，国家行政权力的边陲是县级，官治和自治的边界相对清晰，其主要原因是，县政乡治体制能解决王朝对农村经济资源的索取。民国期间，地方政制最显著的变化就是行政权力从县级下沉到乡镇级，乡镇从地方自治单位成为了国家最基层的行政组织，其主要目的是，加强国家对农村社会的控制，以获取城市政治统治和实现现代化所需要的经济资源和政治资源。

新中国成立以后，随着国家建设的需要和各种运动的开展，社会一体化基础上将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式——人民公社的“政社合一”体制逐步建立。一方面，它通过对社会经济生活的统辖而实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力；另一方面，它也从根本上破坏了乡村社会秩序的基础，产生了灾难性的社会后果。中共十一届三中全会以来的中国农村改革，最重要的成果就是对人民公社体制的否定，建立了“乡政村治”的新型基层治理体制。其总体特征是，代表国家行政权力的政权机关在乡镇，乡镇以下则实行了以村民为公共参与主体的自治。“乡政村治”体制是国家在市场经济背景下对农民个人权利承认和保护的制度性承诺，是一种基于市场、民主和法制理念的新的行政管理结构和乡村治理方式。虽然在实践中还存在诸多问题，但是它改变了新中国成立以来乡村组织经济化的进程，标志着国家行政权与乡村自治权的相对分离。国家与社会的边界的重新确定，将为中国乡村政治现代化和社会民主化奠定坚实的社会基础和积累宝贵的技术经验。

（二）清末的王权止于县政

在清代，国家行政权力的边陲是县级，县以下实行自治。这种官治和自治的范围即国家与社会的边界相对清晰，且基本上没有发生什么变化。问题是，在近代中国逐渐沦为半殖民地和半封建社会的历史过程中，作为国家政权基础的县一级政权体制为何能保持稳定？也就是说，在清末王权政治为什么没有渗透到乡村社会呢？

对此类问题，学界多有论述，且一般都从两个方面来加以剖析：一方面，在村社共同体内部，宗法关系下的道德压力和宗教压力通常足以约束机会主义行为，不需要也不会有王权政治。另一方面则是包含有政治技术、政治机构在内的王权政治若抵达村社共同体内部，成本实在太高，传统社会的任何一个政权都负担不起。但是，如果深究，问题并不如此简单。具体来说，我们可以从如下五个方面加以解释。

第一，封建土地制度处于稳态，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源，他们有能力也有内在动力和愿望来承担对乡村社会的管理。社会上层建筑诸如国家政权的存在和发展，最深刻的根源总是与一定的经济制度相联系的。封建国家采用什么样的统治形式，也不是随心所欲的，要受到各方面条件的制约。在清末，特别是1840年鸦片战争之后，中国在国家主权方面受到严重挑战，改变了作为一个独立国家的政治地位，向半殖民地和殖民地方向发展，但封建土地制度并没有因此而发生改变，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源。土地的兼并使一部分农民失去土地，成为社会的不安定因素。但同时，土地的集中，又使地方势力得到加强，地主特别是那些大的官僚地主有财力也有内在需求，来承办乡村范围内的如办学和义仓、治安等属于国家行政方面的一些事务。

第二，清朝实行了低农业税制，其体制能解决国家对农村经济资源的索取。传统的政府管理，集中于两种职能，即征收赋税和维持秩序。征收赋税是国家政权统治乡村社会的主要体现。由于晚清对农业税的限额较低且很严格，所以县政乡治体制能够保证国家政权对赋税的索取。当然，对晚清这种低农业税的政策造成的社会后果，理论界也多有评说。有研究者认为，清代诸帝为了向臣民们自夸清朝在节俭和薄取于民的古典理想上比历代王朝做得都好，因而限定和严格坚持低税率。低额税收不能提供足够的财政收入以支付行政费用，而税额又不允许提高，于是额外的摊派就加到成粮税上。一部分变成法定的额外税，其他则视情况变通使用。“晚清时代中国的土地税在政府筹措的资金中所占比重呈下降趋势，而这时又正值国家处于财政开销大幅度提高，从而对附加财政收入的需求也大大增加之际。如果土地税能像明治时代的日本那样在晚清时代的中国财政制度中起到关键作用，那么现代中国不仅资金条件，而且政治发展也会截然不同。”

第三，封建宗法制度为封建国家的统治提供了坚实的基础，帝制下的乡村自治是宗法制度和保甲制度的有机结合。中国数千年的封建制度是以政权控制社会政治，以族权控制社会基层，以神权控制意识形态，以夫权控制伦理家庭。在清代，对于乡村社会的控制，代表王权的行政权力只抵达县一级，县以下基本由地方士绅或宗族大户维持秩序，推行教化。1840年鸦片战争后，在西方资本主义政治、经济、思想、文化的猛烈冲击下，在深刻的社会冲突中，清王朝统治者主持了以自救为目的自上而下的包括官制在内的多方面改革，但由于作为王权基础的宗法制与等级制原封未动地加以了保留，所以，建立在宗法封建制度基础上的乡村政治也就不可能发生任何实质性的变化。清代实行的县以下自治，实际上是帝制下的乡村自治，是王权、族权和神权的结合，是保甲制与宗法制的结合。宗法制度是以血缘纽带连结的家族社会，具有很强的继承性和凝聚力。当十分严密的保甲制度与这种宗法制结合在一起时，就能对农村社会施行教化、征收赋税、摊派徭役、征集兵丁、维持治安，以确保王权统治在乡村社会的有效性。

需要特别指出的是，帝制下的乡村自治，不是村民自治，而是乡绅自治。也就是说，虽然在古代中国乡村权力体系具有行政权与自治权的二元性特征，但这并非意味在乡村权力体系中，王朝行使行政权，农民行使自治权，权力主体分别为阶级利益根本对立的不同阶级。事实上，“古代乡村权力体系的二元性只是表明，由于特殊的社会结构，行政权和自治权分别掌握在占统治地位的地主阶级中的不同成员手中，它们从根本上是统一的。即统一在地主阶级对农民的政治统治基础上，其直接表现则是地主士绅对乡村社会的统治”。

第四，由于实行了严格的回避制和科举制，一方面抑制了地方势力对县政的控制，另一方面又能满足地方精英参与政治的愿望。清朝实行官员原籍、寄籍500里之内（包括邻省）都得回避的规定，回避制使县政与地方势力保持了一定的距离，地方精英很难直接进入县政的主导地位，他们只有通过严格的科举制成为官员才能在他乡主政。但是，在另一方面，由于知县均属外派，对县情了解需要一个相对较长的过程，这样会加深县行政工作的困难。为完成国家的任务和自己获利，知县需要依赖地方精英，否则他就休想在那样短的任期内办成什么事情。因此，在知县频繁更换时期，地方精英实际上控制了县政的具体操作权力。这些地方精英是国家和地方政治衔接的桥梁，他们通过参与科举制或协助县政，可以在一定程度上满足参政愿望和政治需求。这样，在当时的国家资源相对不足的情况下，国家不需要为考虑地方精英的参政愿望而扩大国家机器，大大节约了国家的管理成本。在这种意义上，可以说，科举制和回避制是传统社会“县政乡治”体制这一超稳定结构形成和延续的重要原因。

但是，到19世纪后期，特别随着科举制的衰落以至在1905年被废除，乡村社会与国家联结的这一重要纽带也就失去了意义，彻底改变了地方精英成为主流社会领导者的路径及思想观念和行为方式。因此，随着精英作为地方显要人物的私人作用发生了变化，县级政府以下的非正式政权也发生了变化。精英们对于一个削弱了的朝廷已经不太理睬，对自己所受的儒家教育中所包含的利他主义动机已经感到淡漠，对于自己通过高尚行为而艰苦赢得的精英地位也感到没有什么庆幸的必要。更高的社会地位主要是用来保证精英家族的经济和政治优势，防止走下坡路。在精英自己和社会看来，他们的地位变得更加稳定了，合法性下降了，而剥削性却加重了。富有的领导人首先抛弃了公职高于其他职业的理想观念，因而当地方上的显要人物既可以不向监督他们的政府负责，又摆脱了地方社会环境对他们的束缚时，农村社会的性质便发生了深刻的变化。

第五，有许多学者认为，在20世纪初清王朝进行了一场乡村改革，曾试图将国家的行政权力下沉到乡镇一级。事实上，清王朝这次以推行镇乡制为目标的改革，虽采取了一些旨在加强国家控制乡村社会的措施，但在本质上还是对县政乡治体制的进一步确认。

光绪三十四年（1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》规定，凡府、厅、州、县官府所在地为城，其余市镇村庄屯集等地，人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。凡城镇均设议事会及董事会，凡乡均设议事会及乡董。议员由城镇乡选民互选产生，凡具本国国籍，年满25岁，在该城镇乡连续居住3年以上，并年纳正税或地方公益捐2元以上之男子，具有选举权和被选举权。议员为名誉职，不支薪水，任期2年，每年改选半数。各级议事会职权为议决本城镇乡兴革事宜及自治规约、自治经费、选举争议、自治职员之惩戒与城镇乡间之诉讼、和解等事务。城镇董事会设总董一人，董事一人至三人，名誉董事四人至十二人，由议事会就本城镇选民中选举，呈请地方长官核准任用，任期均为二年。其职权为执行议事会议决之事项与地方官府委任办理的事务，并负责筹备议事会的选举及召开。乡的行政机构只有乡董一人，亦可设乡佐一名协助乡董，均由议事会就本乡选民中选举，并呈请地方长官核准任用，其任期和职权与城镇董事会相仿。从这些规定可以看出，城镇董事会的各位董事由议事会在本城镇或本乡中的选民中选举产生，均须呈请地方长官核准任用，这说明国家有加强对地方自治权控制的意图，但从立制的总的精神来看，还是着眼于规范地方自治行为。

（三）民国：行政权力下沉到乡镇

民国期间国家行政权力下沉的目的又何在呢？也就是说，国家为何最终以乡镇为边界来划分国家行政管理和地方自治呢？

第一，从乡村索取更多的经济资源和政治资源，以满足政治统治和社会发展的需要。民国元年（1912年），湖南制定《田赋新章》，将丁漕改征田赋。省核定衡山县田赋共征粮6.74万两。民国四年（1916年），田赋改征银元，年纳田赋银洋10.11万元。此后，年税额基本未动，但县财政由省控制，为补地方经费不足，省同意县在田赋项下再征若干附加。此例一开，附加层出不穷。民国十八年（1929年），衡山县田赋附加高达28.43万元，其中常年附加1.45万元，临时附加26.98万元。民国二十年（1931年），国民政府财政部颁布《整理地方田赋附加办法》，规定附加连同正供不得超过地价1%；地价未经查报者，附加总额不超过正供为限，但法令如同一纸空文，当年衡山县财政实际收入4.66万元，支出预算37.53万元，亏空部分全由田赋附加弥补。民国二十八年（1939年），湖南始建县级地方财政。省划定衡山地方财政来源为：田赋、契税、普通营业税、印花税分别按45%、60%、20%、30%比例分成；屠宰税、房捐、警捐全部归县。民国三十五年，国民政府恢复中央、省、县三级财政体制，田赋收入30%划归中央，20%划归省，50%划归县。民国三十七年，全县每亩田赋8.7市斗，为民国三十年的3.3倍。

从乡村索取如此多的赋税，主要为了支付战争和强化县内行政。1929年，衡山县包括地方自治费、公安费、党务费、财务费等的行政管理费支出银洋18.7058万元，占年财政总支出33.73万元的55.44%，其中公安费达10.42万元，占行政费总开支的55.76%。1935年至1942年，行政管理费总支出190.68万元，占同期财政总支出的48.6%，其中党务费支出4.62万元，占2.42%；行政费支出64.99万元，占34.09%；地方自治费支出27.51万元，占14.42%；公安费支出77.64万元，占40.73%；财务费支出15.92万元，占8.34%。

第二，封建宗法制度特别是作为宗法制度基础的封建土地制度受到冲击，国家权威的合法性受到挑战。1911年推翻帝制后，在民国期间，虽然并没有废除封建土地制度，但孙中山先生的三民主义平均地权的政治主张，对地主进行土地兼并的内在动力产生了一定的影响。特别是中国共产党在第一次大革命时期进行乡村动员时，衡山县建起13个字号农协和203个区农协，会员达20万人，至1927年会员增至30万人，这些组织起来的农民，攻击土豪劣绅，在政治上、经济上打击地主，大量地主及士绅为了自身安全，开始有意识地离开农村离开土地，他们从农村跑到上海、汉口、长沙或县城。这就造成了两种后果，其一，地主和富农势力明显下降。根据1950~1951年调查统计，占衡山县人口总数6.8％的地主，占土地总面积28.71％，加上原来由他们控制的族田、学田，约为50％；而占总人口49.2％的贫农，仅占土地总面积8.2％；占总人口7.21％的雇农，仅占土地总面积0.14％。按人口平均，地主每人6.56亩，富农每人3.97亩，贫农每人0.25亩，雇农每人0.029亩。可见，地主和富农较之清时的土地占有比例有明显下降。其二，一些充当乡村保护人的士绅离开后，另一些恶棍进入乡村政治领域，充当现代化过程中的国家代理人。这些土豪劣绅将大量的赋税以摊派强加于农民身上，这不仅恶化了国家与农民的关系，使国家内卷化的问题日趋严重，而且，完全剥去了过去因保护型士绅的存在给封建宗法关系穿上的伪衣。然而，“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主阶级，是几千年专制政治的基础，帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚”。随着地主势力的减弱，士绅阶层权威的丧失，建立在宗法基础上的乡村自治体制也就失去了其效力，为加强政权在农村的调控能力，只有将国家权力不断延伸到乡村社会。

第三，民国期间，清代的科举制度和回避制度的废除，地方精英进入政治的路径相应改变，乡绅阶层分享地方政权的条件成熟。1911年以后，地方精英再也不满足过去那种乡绅的地位了，直接参与地方政治，成为地方主流力量，成了地方士绅的政治需求。随着地方势力的不断增强，在本省内甚至在本地区内任命地方官吏作为一种制度肯定了下来。民国期间，从1912年至1949年，共有45位知县和县长，平均每0.82年就换一次知县（县长），民国六年（1927年）一年之内共换了5位县行政长官。但衡山籍人士逐渐增加，自民国二十六年（1937年）后，基本上都是衡山或衡阳人士担任县长一职。

第四，人口的增加，需要变更行政。乾隆三十八年（1773年），全县254583人。到民国六年（1917年），全县735444人。此后经过长年战争和瘟疫，虽死亡或外逃不少，全县人口还基本上稳定在50万人左右，差不多是乾隆年间的人口的一倍。人口的迅速增长，国家的行政力量就显得相对不足。民国二十六年（1937年）衡山设立乡镇政权时，28个乡镇，平均每个乡镇管辖近2万人。当然，这并不是说，人口的增长就必然要改变行政，因为在清同治年间，衡山人口也达到58万，却并没有设乡级政府。但是，在民国时期，国家权威的严重丧失，传统的宗法制度受到冲击，人口的增加以及因此而产生的诸多问题，就会成为国家动乱的根源。为了使国家政权处于稳态，行政权力的下沉就成为一种必然的选择。

第五，民国期间国家行政权力下沉到乡镇一级，与国家试图进行农村社会现代化有关。民国二十四年，国民政府进行的乡村建设实验，事实上是进行一次农村社会现代化建设的社会动员。它以农村经济日益走向衰落为时代背景，以乡村教育为起点，以复兴乡村社会为宗旨。自乡村建设运动之后，国家行政权力下沉到乡镇，乡镇实现了行政官僚化，极大地加强了国家的施政能力；国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向；传统绅权出现了与基层政权合二为一的趋势；宗族组织开始往经济合作组织方向发展。但由于20世纪初的中国仍然是低水平的农业社会，实际上并不具备国家政权完成现代化转型的社会条件，在人均国民收入相当低的情况下，国家机构下延引起的国家规模的急速膨胀，缺乏足够的资源保障，最终导致国家政权对乡村社会的改革，在实践中发生了蜕变。一方面，乡镇政权的行政行为效率十分低下，难以真正承担起国家进行乡村政治经济动员的责任；另一方面，乡镇低层官僚及其在乡村的代理人的“经济人”行为越来越明显，并逐渐形成了经纪体制，国家又缺乏对其有效的约束，他们为了自己的利益而对农民的剥夺也就越来越重，乡村社会各利益主体之间的冲突也就越来越尖锐，最终将国民政府葬送在共产党领导的农民运动之中。

（四）人民公社时期的“政社合一”体制

相对于社会而言，革命后的国家是一个强势政权，其对政治资源的军事性控制及对经济资源权力型配置方式，决定了国家在乡村社会的双重目标：一方面实现乡村社会的集体化改造以促使农村社会发展；另一方面通过对农村和农民的掠夺来为国家工业化积累经济资源。实际上，人民公社的“政社合一”体制就是为国家的这两个目标服务的基层政权形式。

根据《人民公社条例（六十条）》规定，人民公社实行的政社合一体制，是指公社管理委员会，在行政上，就是乡人民委员会（即乡人民政府），受县人民委员会（即县人民政府）和县人民委员会派出机关的领导。在管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等项工作方面，行使乡人民委员会的职权。公社的社长，就是乡长。1958年12月，中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》也指出：“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队），一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位。”在实际运作中，人民公社管理了本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等一切事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位。在公社早期，它不仅是劳动组织，而且是军事组织。农村成年居民按团、营、连、排实行“组织军事化”、“行动战斗化”、“生活集体化”，普遍开办公共食堂，社员一律实行集体开餐，禁绝家庭小锅小灶。自留地、家庭副业统统被取消。各公社普遍实行“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度。后来通过调整，人民公社内部实行了“三级所有、队为基础”的管理模式，即土地及其他生产资料归公社、大队、小队三级集体所有。但对生产管理的责任，以及为了收入分配而进行的劳动核算，都下放到了由自然村落组成的生产小队。村落中的每一个成员，都属于人民公社这个集体中的社员，都有责任和义务参加以农业为主要产业的集体劳动，同时也将这种集体劳动形式作为唯一谋生的手段。

尽管“政社合一”的人民公社体制实现了国家对社会政治文化生活及其他一切领域的控制，但从具体的历史事实上来看，这种体制虽然曾努力使国家行政权力深入到农村的基层社会，但最终并没有能够实现乡镇以下的行政化。国家行政权力的一个显著特点是科层制，也就是“官职”的存在。在人民公社的人事制度中，这种科层制的“职官”就是“国家干部”。从衡山、湘乡、湘潭、长沙和醴陵五县人事编制资料分析，湘潭县在推行公社化的初期（1958年至1961年）大队长是由国家干部担任的。其他县乡（镇）以下的干部均未列入科层序列。如1959年衡山县共有干部编制3755人，分属于党群（169人）、政法（114人）、农林水（268人）、财贸（840人）、工交（362人）、文教卫（2002人），所有的生产大队干部均未列入编制。也就是说，无论生产大队如何必须执行公社的各项命令，但其身份并没有改变，生产大队还不是国家的行政机关。这也许表明，“国家控制农村的生产活动，但不希望承担过重的财政负担，而让集体来承担控制的结果”。

人民公社政社合一体制生成的基础主要有三个方面，即经济上的集体化，政治上的党政合一和文化上的权力崇拜。

第一，经济集体化是人民公社政社合一体制的经济基础。长期以来，学术界很少将经济集体化过程与乡村政治结构的演变结合起来思考。事实上，政社合一的公社体制是20世纪50年代集体化过程的必然结果。新中国成立后土地改革的基本取向是废除封建剥削制度，建立农民土地所有制。衡山县1950年9月开始进行农村土地改革，经过复查在1953年春天结束。在这次土改中，共没收和征收封建土地44.82万亩分给无地及少地的雇农、贫农，使地主占有的土地从土改前的人均6.57亩减少到土改后的1.17亩，贫农占有的土地从土改前的人均0.25亩增加到1.36亩，雇农从土改前的人均0.029亩增加到土改后的1.40亩。但是，由于农民土地所有制不能改变两极分化的情况产生，为引导农民走共同富裕的道路，各级党政积极引导农民成立互助合作组织。1951年冬，衡山县建立互助组50个，参加农户302户；1952年互助组发展到1568个，参加农户12771户。这种生产互助组织开始完全是以个体经营为基础，互通有无，互相帮助，共同使用某些牲畜农具，生产资料与收入全归个人所有，在劳动管理上采取以工换工或评工计分办法，秋后算账，多退少补，生产关系仍属私有制范畴。自从1953年起，各级党政在继续发展互助组的同时，开始引导农民将常年互助组转为初级农业生产合作社。这些初级农业社，土地、耕牛、农具归农户个人所有，土地随人入社，评定其常年产量，耕牛、农具私有私养公用，或由社付租金，或折价入社，分期偿还。社员参加劳动，评工计分。年终分配，全年收入，扣除当年农业税、公共积累、生产费用、耕牛农具租金与下年生产费用留成外，一般按“地四劳六”，或“地三五劳六五”或“地三劳七”、“地劳各半”等比例，分配到户。到1956年，衡山县这种集体劳动、统一经营的初级农业社达到了1504个，入社农户93221户，占全县农户总数的62.86%。到1955年冬，衡山县开始将初级农业生产合作社转为高级农业生产合作社。1956年4月，中共衡山县第三次代表大会决定当年在原有基础上组织98%左右的农户参加高级社。这种高级农业社的生产资料（小农具除外）全归集体所有，取消土地报酬，以社为核算单位，贯彻“各尽所能，按劳分配”原则。实行计划、劳动、财务、种植、产品、分配统一管理。社的全部收入，除去生产费用、上缴税金、集体提留（必要的生产基金、公积金、公益金），其余按投工、投肥情况分配给社员；投工占80％，投肥占20％。对鳏、寡、孤、独中的老小口实行吃、穿、住、烧、教、养“五保”。醴陵县在把原农业社的生产资料、公共积累和社员自留地、家庭副业及部分生活资料无偿收归公社所有的同时，还相继把原全民所有制的商业、粮食、金融、财政、邮电和大集体所有的手工业合作社都下放给公社统一管理。也就是说，在1958年实行人民公社政社合一体制之前，农村社会所进行的经济集体化，实际上已在实行一种与之相一致的乡村控制体系。从初级农业生产合作社开始，农村的经济组织在事实上已具备了一定的政治参与功能。特别到了高级农业社，集体经济组织已基本上掌握了农村基本的生产和生活资料，农民的附属性已基本上形成，实行更为严格和系统的政社合一体制的条件已经成熟。“由于人民公社实现了工农商学兵的结合，超出了单一的经济组织的范畴，而变为经济、文化、政治、军事的统一体，乡一级政权当然就没有单独存在的必要，必须同公社合而为一。”事实上，在这种集体经济模式的基础上，要生成其他诸如民主的乡村权力结构也是不可能的。比如，1962年9月，中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，人民公社的各级权力机关，是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会。生产大队的领导人由大队社员代表大会选举。生产队实行民主办队，生产队的一切重大事情都由生产队社员大会决议。但这种具有国家权威性的制度安排，在当时的农村并不能得到切实有效的贯彻实施，其中一个重要原因就是公社体制的集体化经济并不支持这种“民主制度”。

第二，党组织不断扩大及下沉，是公社政社合一体制的政治组织基础。新中国建立以后，作为执政党的中国共产党一方面通过建立国家政权体制将其统治深入到乡村社会，另一方面则通过大力发展农村党员，建立完整的党组织，实现乡村社会的党政合一，从组织上确保了党对散漫的农民的绝对领导。衡山县在1950年农村党员为225人，到1958年发展到了6780人。1958年所有的人民公社均设立了中共委员会，生产大队设立了302个党总支，生产队或联队设立了1037个党支部。湘潭县农村党员数，1950年为1639名，1957年发展到了8020名。1958年中共湘潭县委作出《关于基层组织工作跃进规划（草案）》二十条，用分配指标的方法发展党员，两年内共发展基层党员4010名。与此同时，党的组织也在不断下沉。其中，1950年农村以乡为单位建立党支部，1954年以后，农业生产合作社建立党支部，1958年10月开始在生产队建立党支部，在公社化完成时共有54个公社党委，972个党支部。这些基层党组织建立后，实际上掌握了乡村社会的政治权力。这主要表现为：（1）党支部有权为乡村的其他组织（大队管理委员会、妇联、共青团、民兵连等）制定大政方针，对其他组织下达工作指令；（2）在必要的时候，党支部领导有权作为领导者直接参与其他组织的活动；（3）党支部有权左右其他组织的领导人的任免；（4）当发现其他组织出现错误倾向时，党支部有权干预；（5）党支部成员可能直接支配大队内的资源和人员。当然，在公社的具体时期和不同地区，这种权力垄断的表现形式有所不同。但从总的来说，在整个公社时期，通过建立系统的垂直性的乡村组织特别是处于核心位置的党组织，并排斥和抑制了其他非正式权力的存在，使农村基层党支部实际上控制了乡村社会的政治和经济资源。在这种意义上可以说，人民公社的政社合一，是以党政合一为基础的，“政社合一的大队制最终形成的一个关键，是中共党支部在大队一级的普遍建立”。

第三，权力神化和阶级斗争扩大化，是公社政社合一体制的政治文化基础。新中国的建立，通过地权均化的土地改革运动，以暴力强制性的剥夺方式改变了传统乡村社会存在的基础，而使新政权在乡村社会获得了广大贫苦农民的强有力支持。由于政权的合法性是以暴力为基础，屈服和神化政权的强制性是社会民众以及掌权者共同的习性。因此，当集体化运动从农民手中夺回土地组建人民公社时，就大多数农民而言，对共产党的依赖和信服以及对新生活的希望使他们自愿而且热情很高地交出前几年共产党分给他们的土地投入到集体化生活之中。中共中央在1958年8月作出的《关于在农村建立人民公社问题的决议》中就指出，建立人民公社体制，“贫农、下中农是坚决拥护的，大部分上中农也是赞成的，我们要依靠贫农、下中农，充分发动群众，展开鸣放辩论，团结大部分赞成并大社、转公社的上中农，克服另一部分上中农的动摇，揭穿和击退地主富农的造谣破坏”。这种以阶级划线的做法，在事实上给所有农村社会成员造成压力。那些不愿意重新失去土地的农民，为不使自己被划归地富阶级阵营，不得不服从，顺应大势而为之，因为土改时地主的下场已是前车之鉴。而对于共产党中的掌权者来说，这是走向社会主义的光明大道，根本不存在农民自愿不自愿的问题，积极响应者给一定的好处；左右不定的做一些说服教育工作；坚决抵制的最终还是以权力强制。事实上，国家特别是党内对权力的神化和全社会对共产党及其领袖的崇拜，确保了共产党通过集体化方式重新剥夺农民土地的合法性。但这种合法性随着农民贫困的加深和农民对小农经济的怀念而逐渐丧失，各种反抗事实上的存在，冲击着建立在集体经济基础上的乡村社会秩序。于是，共产党一方面依靠不断的政治思想运动和各种乡村教育来维持，其中最常用的手法就是给农民描绘美好的未来，使社会意识形态高度整合，同时与传统小农文化形成某种配合与默契，实现价值观念的统一性和完整性，成为社会整合中有力的精神黏合剂，通过意识形态的力量最大限度消除农民偏离社会运行的轨道。另一方面则采取政治上的高压，将阶级斗争扩大化，以政治运动来促进和维持农村社会被激励起来的政治热情。20世纪60年代初，五县都按照中共中央《关于农村人民公社政策问题的紧急指示信》的精神，开展了整风整社与社会主义教育运动。在这场运动中，虽然对共产风、浮夸风、瞎指挥风、强迫命令风和干部特殊风等五风问题进行了有限的纠正，但同时，由于非程序化和非法制化的运动形式，又进一步强化了共产党在乡村的权力。在运动中，衡山县有4%~5%的农村干部受到批判和批斗，有些人被集中起来反省，其中约15%受到党纪和政纪处分。特别是中共八届十中全会提出党在社会主义历史阶段的基本路线即以阶级斗争为纲之后，衡山县委联系本地实际，将阶级斗争的表现概括为分田单干、投机倒把、地主富农反攻倒算、打击干部、破坏生产、封建宗法势力复辟、搞迷信活动、赌博等“八股黑风”。为反对“分田单干、包产到户”这股“资本主义黑风”，各地都开展了社会主义教育运动，局、公社、大队和生产队都要对照检查。衡山县共有519名犯有“黑风”问题的干部群众受到批判斗争或惩办。湘乡县在1960年年底整风整社运动中，批斗犯有“黑风”的干部1295人，报捕95人，处理869人，伤害了大批干部群众。在这种高压之下，乡村社会表面上显得有序，但由于权力是这种序列的整合力量，这就使权力的作用进一步被神化。而这种互动的历史过程及其结果，正是公社化得以推行的合法性及其权力有效性的基础。

人民公社体制既是进行社会动员的手段，又是社会动员的结果，其基本特征是以集体经济为基础、以行政控制为手段的“集权式乡村动员体制”。通过对土地等经济制度和意识形态的改造，确立了党和国家在乡村社会的绝对权威，政社合一体制极大地加强了国家的动员能力，在以“大跃进”和“放卫星”的方式释放出了大量能量的同时，也产生了灾难性的后果。

有研究者认为，中华人民共和国建立时，西方通过两次世界大战所完成的资源瓜分的确已经没有任何调整余地，且周边地缘政治环境险恶，中国必须工业化以“自立于世界民族之林”；而工业化必须完成“资本的原始积累”，原始积累不可能在商品率过低的小农经济条件下完成。建国头三年，四亿农民向五千万城市人口提供农产品还没问题，“一五”计划时期二千万劳动力进城支援工业建设，突然增加40％~50％城市的“商品粮高消费人口”，就突然产生了农产品供给不足。更何况在劳动力过剩的小农经济条件下，农民进行积累的方式是“劳动替代资本投入”。这使城市工业品几乎占领不了农村市场，工农两大部类无法实现交换。于是，中国人不得不进行一次史无前例的、高度中央集权下的自我剥夺：在农村，推行统购统销和人民公社这两个互为依存的体制；在城市，建立计划调拨和科层体制；通过占有全部工农劳动者的剩余价值到中央财政进行二次分配，投入以重工业为主的扩大再生产。对于近现代中国农村的这一历史性变迁，美国学者巴林顿·摩尔也有过这样的评述：共产党“从农村中所获得的收益远远超过以前的地主和国民党。与此同时，新的更大的负担比以前更加平均地分摊到每一个人头上。所有这些变化都是暂时和过渡性的。摧毁旧秩序，建立与政府的新联系，从农民中取得更多的资源，无非是解决一个基本问题的最初步骤：即增加经济产量从而成为在世界上有竞争能力的军事巨人”。尽管这种评述有不当之处，但事实的确如此。在这一时期，中国依靠农村为工业化提供了6000亿元的工业积累资金，建立了完整的工业体系特别是重工业及军事工业体系。而且，由于公社时期普遍实行“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度，“一平二调”无偿调用人民公社大量的劳动力和农副产品已习以为常，大量的地方性动员远远地超过了中央政策集中使用的份额。衡山县1958年抽调了17万劳动力（占全县劳动力总数的68%）投入大办工业的群众运动。1958年共交售征购粮5800万公斤，是公社化之前的1957年的2.67倍。在“大跃进”年代，衡山县共创办了大小厂矿300余个，兴修了水库76座，建设了100余公里简易公路和46公里京广复线路基。湘乡县在公社化后的一年内修建公路21条，长329.13公里，产铁2000余吨，采煤7万吨，公社办工业企业502个，工业产值621.74万元，建成中型水库和中型保坝各1座，较大水库6座，造林整地6.73万亩。在1959年就组织了10万人大炼钢铁，10多万人突击抢修公路，4万劳力采煤，2.2万多人参加修复湘黔铁路、修建水府庙水库。

但是，国家主导下的人民公社政社合一体制，违背了中国农村社会的基本状况和社会发展规律，不能为农村社会的发展提供持续的发展动力，通过行政控制方式对农村进行剥夺式的社会动员，积累了农民对国家的反抗，增加了国家对乡村社会的控制成本。1958年8月，衡山县抽调了11万多人炼钢铁，全县共建土铁炉10021座，土钢炉872座，办大小各类厂矿3081个，造成了巨大的浪费。同年10月，衡山县委对水利建设提出“一月建百座、一冬建千座、三个月任务一个月完成”的口号，有200余处大、中、小型水库一齐动工，但真正建成受益的不足三分之一。作为大型水库兴建的东湖水库及其附属工程，纯属盲目施工，未成即毁，使县财政损失49万元，农民浪费劳动日42万个，2000亩良田荒芜两载。11月，继续动员大批劳力修筑公路之后，县委又从全县抽调5万农村劳动力参加修筑京广复线路基。由于大批农业劳动力被抽走，秋、冬作物陷入无人管理状态，甚至大量已经成熟的粮食、油菜子也因无人收获而霉烂在地里。这一年，全县稻谷亩产实际只有225公斤，但县委却喊出“1959年亩产要达到8500公斤”的口号，并为此而要求田耕3尺，土挖1尺，农历正月浸种育秧，搞什么“粪湖”、“尿海”、“肥料山”等，加之长时间集中大批劳动力修水利、修公路、办厂矿、赴外地支援工业，田间生产基本上靠妇孺老弱，致使当年粮食大减产，而国家征购任务反而大增。比上年增加了19.83%，占当年总产量的32.9%，农民人均分粮仅112公斤，且全由各公共食堂统一掌握使用。因此，1960年县内有8万余人因口粮严重不足而患水肿、干瘦和妇科等病，并出现非正常死亡。是年，农业生产更加下降，全县粮食总产只有1.34亿公斤，比1949年还低0.08亿公斤。湘潭1960年，农业总产值6384万元，粮食总产12256.5万公斤，为建国后的最低水平。湘乡1959年粮食总产比1958年减少1331.5万公斤，1960年比1959年减少4814万公斤，1961年又比1960年减少2430万公斤，3年共减产8580万公斤，亩产下降至167公斤，低于1949年水平。1961年人均口粮由公社化前的229.5公斤下降至160公斤，全县8735个生产队，人均口粮在150公斤以下的有3468个队，占39.7%，因缺粮等原因导致各种疾病死亡了24360人，当年人口负增长达4.01%。

特别严重的是，为维护这种违背社会发展规律和乡村传统的社会动员，国家进一步采取了更为严格的农村社会政治和经济控制措施。在经济上，“公社不断用强力消灭萌生中的商品经济幼芽，也就使自己呈现出十足的自然经济特征。所谓囊括工农商学兵诸方面的体制，使其企图成为自给自足的庄园式的组织，这显然是十分落后的”。在政治上，公社加强了对农民的人身控制。政治分层和户籍制度的进一步强化，使整个乡村社会处于十分紧张的政治关系之中。在20世纪60年代后，国家已将城乡二元结构体制化，农村往城市的自由流动基本上已不可能。作为对农村社会的激励，国家只许可极少数的“贫下中农”子弟通过参军或“推荐”等方式进入科层体制。广大农民几乎完全依赖在行政体系之下，行政关系取代了血缘、地缘关系而成为主要的社会关系。乡以上的行政管理成为科层体制的组成部分，乡以下的乡村管理由各级党组织和生产大队及生产队这类准行政化的组织控制，农民只不过是集体经济和各级正式组织的附属，少数干部成了农民的垄断发言人。在意识形态上，为维持农民的生产积极性，人民公社进行了广泛而持久的带有迷信色彩的政治宣传和鼓动。“公社曾经不遗余力地教育农民、改造农民，但是，既然公社继续保存着农民的传统生存方式，它就注定不可能把农民改造成‘社会主义新人’。公社坚持不懈地用超经济的强制来消弭张力，规范农民的行为，但是，强制的存在恰恰证明了公社的脆弱。任何一种社会制度都不可能依靠强制长期维持，当与革命相关的强制随着革命的结束和时间的延展而日益弱化的时候，公社也就日益走向了它的终结”。而这种以强制为基础的国家主导，又充分说明了国家能力的限度。