由于拥有突出的战略地位和富足的战略资源，南中国海地区曾被西方战略家称为“亚洲的地中海”和“第二个波斯湾”，而“边缘地带理论”的鼓噪者们更是作出了“谁控制了南海，谁就控制了各周边重要海峡，谁就控制了整个东亚与太平洋地区”的大胆论断。长期以来，以美国为主要代表的扩张势力积极涉足这一战略区域，致使原本仅属领土纠纷范畴的南中国海争端日益演织出一个复杂的问题网，成为当今世界最为敏感、牵扯国家也最多的国际争端热点之一。
一
美西战争爆发后，为界定菲律宾的领土范围，美国相继于1898年和1900年与西班牙签订了《巴黎和约》和《关于菲律宾外围岛屿割让的条约》。这两个条约所界定的菲律宾领土范围都没有把南沙群岛以及黄岩岛包括在内。这种状况在1930年英美两国关于划定英属北婆罗洲与美属菲律宾之间边界的条约中得以延续。
20世纪30年代初，法国在印度支那的殖民政府曾派舰队到西沙和南沙群岛进行勘探，并随后对其中的九个岛屿宣示“主权”。此时菲律宾前参议员陆雷彝提出“九小岛”按巴黎条约规定应属菲律宾所有，并且建议政府出面交涉。对此时任总督墨菲未加任何个人意见，只是把陆的建议转送给了华盛顿。由于当时的美国正深陷“大危机”之中，因此对陆雷彝的建议未予采纳，而当时驻菲律宾海岸的美测量人员也明确表示，九小岛的位置在巴黎条约所规定的领海界限之外200英里，不属于菲律宾的领土范围。
日本先后于1938年11月和1939年3月侵占了西沙群岛和南沙群岛的部分岛屿，以此作为推进其“南进战略”的重要基地。尽管美国先前曾经拒绝支持菲律宾对于南沙群岛的请求，但日本的举动不仅刺激了菲律宾当局，也促使美国对于南中国海的战略价值进行重新认识。
不过直到这一时期，美国的南中国海政策仍然远非明朗。《开罗宣言》规定：三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所得或占领之一切岛屿，使日本所窃取中国之领土，如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还中华民国。该宣言只是以“such as”（“如”）的措辞列举了部分应予归还的中国领土，其中并未将南海诸岛作为列举项之一。
二
1950年1月12日，美国国务卿艾奇逊曾就亚洲政策发表演讲，明确指出美国的西太平洋防线是从阿留中群岛开始到日本列岛，然后通过琉球群岛(冲绳)延至菲律宾。据此，不仅朝鲜半岛，而且菲律宾以西的南中国海也被排除在其防线之外。但是，朝鲜战争爆发，美国派出第七舰队进入台湾海峡，并于1950年12月同法国及印支三国签署了《印度支那共同防御援助协定》。由于美国企图更多地干预印度支那事务，南中国海地区在美国亚太安全战略中的重要性随之得以明显提升。
1951年1月，美国强调在太平洋地区的防务范围应该是日本——琉球群岛——台湾——菲律宾——澳大利亚这条“近海岛屿链”，这条防线显然超出了艾奇逊1950年1月提出的美国防务范围。八九月间，《美菲共同防御条约》《澳新美太平洋安全保障条约》以及《日美安全保障条约》相继签订，美国藉此初步确立了对亚洲大陆新月型的包围态势。
美国更多是从遏制共产主义的角度来看待南中国海问题，为此它一直反对中国在南中国海的任何行动，并想尽一切办法阻止中国对西沙群岛和南沙群岛的控制，而对于台湾当局、菲律宾、南越政权等盟友的行动，则实际上采取了听之任之的态度。1956年，美国认为中国在甘泉岛建立立足点是不能接受的，之后在1957年5月吴庭艳访美期间，美国、南越以及台湾当局还曾就西沙群岛“属谁的问题”达成一项协议，认为“假如”承认西沙群岛属于中国，就可能应用美台间的“共同防御条约”来“保卫”这些岛屿。整个越南战争期间，美国军舰航行于南中国海地区，将该海域强行变成了“国际公海”。
三
从1972年尼克松访华到1979年中美建交，两国关系得以逐步改善。与此同时，美国退出越南战争，也极大地影响了美国在南中国海问题上的政策。
这一时期，与在全球各个地区的战略态势一样，美国也把南中国海地区当成了与苏联争霸的一个重要舞台。特别是在70年代末越南与苏联签署同盟条约并将金兰湾提供给苏联作为军事基地之后，美国与菲律宾之间也于1979年重申和加强了双边条约中的有关内容，美苏海军由此形成隔南中国海对峙的局面。由于在全力抑制苏联扩张这一总体战略上有求于中国，这一时期美国尽可能避免在一些敏感问题上过多地刺激中国，对于南中国海的主权归属问题也相应采取了较为“内敛”的政策，既不激烈反对南中国海主权属于中国，也不明确支持其他任何争端一方的要求。
1974年，中国和南越在西沙群岛发生冲突，南越当局一再请求美军干预，但美国政府明确表示无意卷入这一争端。1984年2月，美国众议院对华贸易特别小组委员会中大部分人认为中国与别国南海主权争端可以和平解决，美国应积极考虑在其中所能发挥的作用，而最主要的政策选择是通过合适的行动防止武装冲突的发生。1988年中越南沙武装冲突，助理国务卿斯顿·西格尔明确表示，美国不对这个争端表态。从某种意义上讲，美国不支持任何一方，只希望这里能尽快恢复和平气氛。
需要指出的是，这并不意味着美国愿意看到南中国海主权完全归属中国。实际上，有关南中国海主权问题的纷争之所以自上世纪70年代开始频发迭起，很大程度上是与美国方面对于菲律宾及南越当局侵犯南中国海岛屿的行动予以私下鼓励和暗中支持分不开的。因为若无美国政府撑腰和怂恿，它的这些相对弱小的盟友是绝对不敢恣意妄为的。更何况美国从来也没停止过在南中国海地区进行针对中国的间谍活动。
四
东欧剧变和苏联解体后，美国开始认为它在东南亚的南中国海的军事存在已不再具有过去那样的重要性， 1991年最终决定放弃美国在菲律宾的军事基地。与此同时，第一次关于南沙群岛问题的六方非正式会谈于1990年举行，东盟各国外长进而于1992年就南沙群岛问题发表了第一份正式宣言。对此，美国表现出明确的支持态度，表示美国不支持南中国海主权争端中的任何一方。
不过，这一时期美国官方及学术界针对南中国海海域对于美国亚太安全战略的重要性及其程度判断上，却存在着明显不同的看法。
学界一般认为，1994年11月16日《联合国海洋法公约》的生效是美国对南中国海政策的一个“拐点”，而其后发生的美济礁事件则在事实上对美国政策由“不介入”转为“介入但不陷入”起到了一种“催化剂”的作用。不过在此之前，伴随克林顿政府的上台，美国国内关于南中国海问题的争论似乎就已尘埃落定，主流的观点均开始将该问题视为一种“威胁”，并认为有可能演化成较大规模的军事冲突。
这一时期，美国开始倾向于认为有关南中国海问题的挑战或威胁是中国引起的，并表现出明显的干涉意图。1995年5月10日，国务院代理发言人谢利就南沙群岛问题发表了一项正式声明，该声明继续在南中国海主权归属问题上坚持了蓄意的模糊姿态。但声明第一次较为系统地阐明了美国在该地区的主要政策意图：对主权争端各方观点不持任何观点；南沙群岛问题应该以和平手段解决，反对以武力手段解决这一争端；不管最后以何种方案解决，南中国海上的航行自由不应受到影响。差不多与此同时，众议院通过的“美国海外利益法案”也明确宣称，南中国海的航行自由对美国及其盟国的国家安全“至关重要”，任何用武力夺取该区域岛屿的行为，将引起美国的“严重关注”。在此之后，约瑟夫·奈于1995年6月表示，如果南沙群岛发生了军事行动并且妨碍了海上航行自由，美国就准备进行军事护航，以确保航行自由。这是美国政府要员第一次表示可能对南中国海问题进行军事干预。
五
2001年4月1日发生的南海撞机事件曾在中美关系中引起一场轩然大波，而美国方面针对此次事件的态度也在很大程度上折射出刚上任的小布什政府在南中国海问题上的主要政策基调。
这一时期，美国在南中国海问题上的政策目标具体表现为：确保和强化在该地区的军事存在；加强对中国的侦察和监视；推动构建多边安全机制；争取对该地区安全事务的主导权；以南中国海问题牵制中国的发展。
这一时期美国与东南亚国家在军事互访、后勤支援、军事培训及军火贸易等领域的合作不断增多，联合军事演习的目的也越来越直接针对所谓南中国海争端。在这其中，2004年1月举行的美菲“肩并肩”联合军事演习开始呈现出两个特点：一是演习地点首次选择在南中国海有争议的海域；二是演习目的首次界定为“抵御外来侵略”。
奥巴马就任美国总统以来，在中国周边海域，两国船只已经几度“狭路相逢”。特别是2009年3月8日发生的中美舰艇南海对峙事件，被认为是自2001年中美军机相撞事件之后，两国之间发生的最为严重的军事态势。在这一过程中，先是菲律宾国会于2月17日不顾中国反对通过所谓“领海基线法案”，将中国领土黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划归其有；紧接着马来西亚总理兼国防部长巴达维3月5口登陆南沙群岛的弹丸礁和光星仔礁“宣示主权”；而美国国防部则在3月9日就中美舰艇对峙事件发表声明时指责中国船只在国际海域“骚扰”美国海军在“公海”执行“任务”，并且强硬地表示将继续执行这些“任务”；随后中国派出渔政311船抵达西沙永兴岛，旨在担负专属经济区巡航管理、西沙南沙中沙群岛护渔护航以及渔业突发事故救援等任务；而五角大楼则又于3月25日公布最新的《中国军力报告》，称南中国海已经成为东北亚和东南亚国家个重要的安全考虑因素。
至此，整个事件的脉络给人的感觉是一些小的国家抓紧实施其对南中国海岛屿的武装窃据和非法占领，而美国方面则“适时地”以各种可能的方式显示其对上述国家的支持。实际上，由于担心自己在亚太地区影响力式微，美国长期以来一直对中国海上力量的增强抱有强烈戒心，特别是对中国试图通过发展蓝水海军，实现从守土防御到近海防御的转变保持着高度警觉。这种心态是美国固有的战略观所决定的，不可能随着政府的换届就能轻易改变。因此，尽管奥巴马政府在此事件上最终采取了较为低调的处理态度，但美国鹰派势力却依然借机大做文章，企图再次掀起“中国海上威胁论”的新一波声浪。在此背景下，虽然很难想象中美关系会因此‘翻船’，但类似的“狭路相逢”在今后的南中国海上可能会变得越来越频繁。
（作者单位：山东建筑大学）
