内容提要:中央行政部门与地方政府之间的关系错综复杂,作为总体目标的执行者和局部政策的制定者,它们在条块分割的情境下博弈以谋求利益最大化,其过度竞争与权力寻租等活动削弱了我国的总体竞争力和凝聚力。本文基于治理理念,力求理顺中央行政部门与地方政府际关系,破除条框分割的束缚,建立平等协商的组织间网络机制,进而整合资源建立整体政府,促进国家的和谐发展及社会的稳定进步。
关键词:治理 中央行政部门 地方政府 横向竞争
我国是单一制国家,国务院是中央政府。根据现行宪法、国务院组织法和地方组织法的规定,中央行政部门和地方政府隶属国务院,接受国务院统一领导。"政府间关系模式是以条块关系为基础的"。[ 1 ]政府在条块基础上各司其职,地方政府除执行国务院指令外,还要依法监管本区域事务,发展当地经济,维护社会稳定;中央行政部门则依法履行国务院授予的各项管理职能。而在条框分割机制下,地方政府和中央行政部门职能交叉重合,必须合作与竞争。有序适度的竞争合作会形成良性循环进而促进发展,无序过度的竞争与权力寻租则有违公正并埋下冲突的隐患。笔者立足治理情境分析问题,试图从中央部委与省级地方政府(即省、自治区、直辖市)之间的关系角度考量,并提出合理化建议。
一、中央部委与省级政府关系的问题缘起及现实困境
条块关系是基于科层制的传统架构,是我国行政结构的基础,国务院通过各部委和省级政府实施政令。各部委和省级政府有不同的架构层级,不可避免的产生矛盾,故而需要寻求解决问题的平衡点,进而达到资源的优化配置。"政府系统要维持自身存续,就必须做到:与自身所处的环境系统保持动态生态平衡,不断与环境系统进行物质循环和能量转换;协调好政府内部关系,对中国政府系统来说,就是要协调好'条条'与'块块'的关系。"。[ 2 ]没有地方政府配合,中央部门难以开展业务;而没有中央部门的调控,地方政府也难以找到方向。国务院的宏观政策在拆分与整合过程中,信息自上而下传递极易衍生信息失真和资源损耗,各部委与省级政府难免产生误解与认知偏差,从而产生纠葛;政策的执行涉及权力分割和资源整合,多元主体的利益难以协调,各部委和省级政府掣肘事件时有发生;各部委与省级政府职能多有重叠,当有利可图时争相管辖,无利可图时则互相推诿;还有地方政府采取公贿方式向中央部门权力寻租,这打破了程序上的公正,损害了宏观政策的执行,造成资源分配的严重失衡,从跑部钱进和驻京办的遍地开花可见一斑。中央部委与省级政府关系若处理不当,会阻滞总体目标的实现,加剧政府失灵。出于利益及其他原因种种,政府难以跳出条块窠臼,政府际争议不胜枚举。如跨界江河污染问题日益严重,长江、黄河、淮河、松花江等都发生过污染事件,这些跨省江河污染涉及到环保总局、安监总局等中央部门和两个以上的省级政府,处理起来很棘手。海洋不断上演公地悲剧,污染监管出现盲区,譬如渤海污染治理涉及环保、海洋、交通等中央部门,还牵涉山东、辽宁、天津、河北等省市,犹如"群龙闹海",很难协商。各部门割据现象严重,无法形成有效综合治理。
二、基于条块分割基础上的原因解析
"求木之长者,必顾其根本; 欲流之远者,必浚其源泉。"中央部委与省级政府条块关系的理顺要追根溯源,从根基上去探求,现在从以下几点阐述。
1中央与地方关系不畅。中央与地方之间的争议是中央部委与省级政府矛盾产生的主要根源,中央部委与地方政府之间的关系说到底是中央与地方之间的关系。缘于中央集权制及央地缺乏沟通信任等原因,中央有意无意地忽略地方的自主决策能力,常采用命令方式推动政策执行;与此同时,中央部委"近水楼台先得月",更容易获得信赖而被委以重任。地方政府的积极性受打击,必然会以消极态度抵制与中央部委合作。"充满长期误解的关系中,很少有革新的因素能促进合作政府的框架,推进信任与合作是缓慢和痛苦的。"[ 3 ]只有中央与地方政府之间关系的理顺,才会有中央部委与地方政府关系的和谐。必须建立起中央与地方政府之间均衡稳定的利益关系,赋予地方一定的自治权和分配更多的税率,使中央部委与省级政府增强互信、求同存异,以谋求协调发展。
2行政级别的原因。产生公务协作关系的两个以上部门,法律并未明确规定协作方应如何配合,也未规定拒不配合的惩戒方式。省级政府和中央部委一般为平级单位,省级政府不配合工作,中央部委也无计可施,只能寻求中央政府解决,譬如苏鲁交界处的微山湖水源之争,水利部无计可施,只能提交国务院解决。而省级政府冷遇级别低于自身的部委更是司空见惯,譬如当安监总局处于副部级序列时,其监督命令经常被省级政府搁置甚至不予理睬。而安监局升格为总局后,因被赋予"监督、检查、指导、协调"的权力,获得更多的行政资源和话语权,安监总局现在到地方安检时可调动公、检以及地方主管领导联合执法,监督职能得以充分实施。而提高行政级别只可作权宜之计,并非一劳永逸的方法,若无法律的规制和高层的支持及政策的延续,也只能是昙花一现,故而需要从法治角度出发对监督机制予以完善。
3利益机制。公共选择理论认为,政府对市场的干预基于"市场缺陷"的理念,力求突入市场难以做好的领域。信息不对称及市场自身的缺陷等导致了市场失灵,为弥补市场缺陷,政府干预经济与市场;但政府自身的缺陷也会导致政府失灵,政府提供公共物品并提高效率的努力并非完全如人愿,很可能出现无效益甚至负效益。譬如政府机关都希望将效益内部化,而不希望外溢而让他方得利;省级政府与中央部委出于各自政绩考虑,或寻租或竞争。驻京办则是地方政府为谋取更多拨款,以公贿方式与强势中央部委联合,进而实现自身利益诉求。利益使各方联结在一起,也使各方为争夺利益而纠缠不休。煤炭生产监管之所以陷入困境却屡禁不止,即在于煤炭行业有暴利,甚至部分地方政府官员参股其中。当官煤勾结时,就会盘枝错节,中央监管部门很难有效解决,故而需要建立公正合理的秩序以维护各方合法利益。
4职责权限不清。从"中国政府网"及各省级政府网站和各中央部门网站搜索,中央部级行政机关大都列出职责权限,而省级部门均未说明本级政府应承担的责任及权限范围。[ 4 ]这就给中央行政机关和地方政府的争议之产生埋下了隐患。各部委和省级政府职责原本就有重叠之处,而权限不清是府际争议加剧的重要原因,可我国迄今仍缺乏规定政府职责的法律,仅有学者研究省级政府经济职能,如促进地区市场公平竞争、消除经济信息不对称、克服外部不经济、提供地方公共产品、实现地区社会公平、发展省域经济、维护省域经济安全稳定等, [ 5 ]而其它职能尚未廓清。《国务院组织法》也并未详细规定各中央部门的职能,《地方组织法》也没规定地方政府职能,这使得政府职能无法可依、无章可循,需在政府职责上加强立法,明确授权,权责对称,从法律上限定政府职责权限。
5科层制的思维惯性及路径依赖。改革开放之后,省级政府获得更多的自主权,在执行中央命令的同时,也负责本区域内具体政策的制定和实施;各部委以职能部门身份配合国务院进行监控,其自身目标并不明显,作为子目标依附国务院的总目标。省级政府一般不会直接跟国务院对抗,但与作为国务院职能部门的部委,因为都是平级单位,没有服从与被服从的义务,矛盾冲突就凸显出来。科层制使政府井然有序的运行,便于内部监控;但其缺陷是侧重于纵向的上下级交流,而横向交流过少,横向府际争议难以自行协商解决。科层制的思维惯性使省级政府和各部委寄希望于中央政府的介入协调,一旦有纠纷就找国务院,形成路径依赖,致使国务院应接不暇,这不利于整体政府的目标实现。
三、立足公共治理的实践考量
传统思维架构中的条块分割已很难适应时代发展,府际协调困难重重,非典、开县井喷和松花江污染等事件充分考验各部委和地方政府协作能力和府际危机管理能力。在现代信息社会,信息传播很快,政府以整体的形象出现在民众面前,一旦出现负面消息便会通过网络等媒介迅速流传。政府决策效果如链条效应,环环相扣,牵一发而动全身,甚至一招不慎,全盘皆输。问题的关键则转向如何规避条块结构的弊端。各部委与地方政府应以政府与市场为主导,引入新思维予以补充修正,将条块分割的缺陷予以补充,整合各方力量,精诚合作,进而重塑政府形象。
治理理论则应时所需,使我们摆脱了囿于政府与市场的思维定势。俞可平认为,治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益;善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。[ 6 ]治理理论把自组织网络和互信的因素引入治理情境,从而构建起日臻完善的体系。"善治"理念是相对理想的政府管理方式,理应成为中国政府改革的风向标。[ 7 ]公共治理强调社会公义、宪政法治、理解信任、透明开放、平等协商等理念;其秉承维护社会公平正义原则,充分尊重法律和民意,从宪政法治角度出发,在互相理解信任基础上兼容并蓄,力求达到透明开放以臻于完美,彼此平等协商以形成组织网络,力求双方与多方的互惠合作以实现共赢。公共治理在维护公共利益的基础上集思广益、开诚布公、广纳雅言,基于平等协商立场,以理性为支撑平台,增强决策的合法性,形成良性的互动与循环。治理理念使地方政府和中央政府部门看到共赢的好处,进而互为载体,彼此信任,形成共同语境,目标自然会协调一致;而"调和论"观念要求在瞬息万变的情境中树立协同政府和整体政府理念,公正地平衡各方利益,使中央政府部门与省级政府关系健康理性发展。总而言之,公共治理重视法治,一切决策都在宪法框架下进行;充分重视民意,以服务民众为导向,力求达到服务型政府;政务公开透明,保障民众的知情权与建议权;网络组织的平等协商,尽量采用圆桌会议的方式,增强彼此互信,最终都是为了更好地行使政府的服务职能,赢得民众满意。
四、以公共治理为基点的应对策略
无以规矩,不成方圆。制度是按照人类发展方向制订出来的规则,塑造了竞争与合作机制的框架。制度又并非一成不变的,随着时代的变化加以改进。现立足治理理论对协调中央部门与省级政府关系提出几点建议。
1宪政和法治。立法上规定权限,适度分权。在行政改革中,政府既是改革的主体,又是改革的对象;既是改革的设计者,又是改革的承受者;既是改革的动力,又是改革的阻力。[ 8 ]仅靠政府进行自我改革是难以实现的。汉密尔顿说:政府不是天使。不到万不得已,政府是没有动力给自己动手术的。政府问题的最终解决都要纳入宪政和法治框架之下,相对而言,议会更容易处于超然地位,故而可将议会作为最终裁决机关。从立法上,要对中央政府和其他行政机关之间的权限进行划分,并详细规定各部委和地方政府的职责和权限,使之能够在各自的权限范围内行事,地方政府的合法权益应该得到保护。中国法律对于协调中央部委和地方政府关系的规定甚少,应着重从此方面立法以协调府际关系。建议人大制定《府际关系协调法》,引入公众评估体系,使得纵向和横向府际关系有法可依。同时建立直属中央政府的法院系统,担负起以司法方式维护全国统一市场的重任。[ 9 ]从而从法治角度上捍卫宪法的权威和协调府际争议。
2采用网络政府理论,实行多头领导的部委与地方政府协作机制。网络是相互选择的双边伙伴关系,组织间网络更具有平等性和柔性,包含着高度信任和合作的远景及恪守的规则,故可更好地处理组织间关系,确保伙伴间的精诚合作并进行有效地资产置换。各部门与地方政府采取圆桌会议的形式,增强彼此信任,保持公平感和友好感,避免尊卑等级观念和针锋相对的态度。采用网络状组织间协议,重构制度框架,构建共赢的平台,打破条框分割,建立新的利益诉求机制,根据不平等的目标要求,使中央部门与地方政府部门的利益达到平衡,力求达成共赢。在多头当中,确立一个主要的组织协调者,其他则鼎力相助。裁撤驻京办,各部委和地方政府成立专门协调的机构(不占编制) ,共商协作发展事宜;建立合理有效的交流机制和平台,使各部委与地方政府之间信息交流稳定化、阳光化、公正化,避免信息不对称和厚此薄彼现象发生。
3加强中央政府的超然地位与协调作用。横向府际关系是纵向府际关系的外在表征,横向府际争议的最终解决在于纵向府际关系的理顺。实际上,环保总局、审计署等国务院职能部门,刮起风暴前都得到高层默许,但高层不便以行政命令方式排查,故而监督部门的作用即体现出来,而国务院则可以相对超然地处理问题。同时,组织间网络治理的模型并不稳定,若仅由地方政府与各部委自行协调,则会因缺乏外部强制权威而陷入尴尬境地,故而国务院可将协调中央部委与地方政府关系纳入政府再造的总体规划中,尽量达到科斯定理要求的标准:即交易费用最小,力求将组织间内耗转化成资源整合后的动力,为组织间网络合作保驾护航。国务院要实现整体政府,在合作的基础上整合资源,可成立由一副总理负责的协调委员会,专门负责协调政府间关系;在执行过程中,国务院一定要保证公正,不能厚此薄彼,避免出现"近水楼台先得月"现象;否则,合作协调的语境则会被破坏乃至荡然无存。
4、改革政府机构,适应发展目标。国务院的数次机构改革都是为适应改革目标而进行的职能调整,随着改革的深入,协调整合政府部门与地方的利益已成为改革方向。国务院在以后的机构改革中应力求精简,把交叉重叠的职能部门合并,中国28个部委及数个直属单位未免过多,不利于中央与地方协调。美国内阁有15个部,与我国相比而言,其行政沟通的链条及复杂程度减少,更有利于府际沟通;挪威的失业服务、社会服务机构和养老保险三个部门的合并也卓有成效。中国曾大力提倡一站式服务,也不过是简单地将服务罗列摆向前台而已,因授权不明等原因,并未改变职能交叉的本质,有些繁琐事宜还得跑很多部门,有治标不治本之嫌。
5以协同政府的理念促成政府网站交流合作。中国政府网自从2005年10月1日运行以来,以信息及时、内容全面而获得好评。各部委和地方政府也纷纷开辟网站,电子政务进一步走向大众,政务处理更加透明。但据笔者观察,政府网站间横向交流并不多,很多过时的信息依然滞留在网页上。在信息化高速发展的今天,政府早已作为一个整体显现在世人面前,若政府信息交流滞后和合作不力,会使政府的整体形象大打折扣,故而需打破传统的条块分割,积极构建电子政府的交流平台,尽量争取协调一致,还政府焕然一新的面貌。
6转移政府职能重心,树立"顾客导向"的服务理念。公共服务型政府可有效协调各种关系,符合时代发展的诉求。公共部门的"顾客导向"意识强调公共产品和服务应让顾客满意,强调政府面向公众、服务公众,提供令民众满意的服务。各部委和地方政府都是为民众服务的,目的都是达到让民众满意。对于民众而言,无论中央部委还是地方政府都代表着政府的整体形象,任何一个环节的失误都会给民众造成不良印象。为了更好地服务民众并维护政府的整体形象,实行必要的合作以整合资源是必要的。环保总局的职责主要是预防与处理污染事宜,而污染的重中之重即为水资源污染,环保局即可与水利部合作,授权给
水利部的各流域管理委员会,赋予其环保监查功能,如此达到行政资源的整合,并与地方政府合作,敦促地方政府减少污染物的排放,建立网络组织委员会,纳入各利益相关者,给他们话语权;对污染问题采取事前预防、即时监督、事后追偿机制,保护利益相关者的合法权益。
参考文献:
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