【摘要】由于宪法未界定、法律不完善和司法体系缺位，中国政府间关系陷入区域大战、部门矛盾、层级束缚之中。政府间伙伴关系治理目的在于平衡多元政府间利益，做法是：宪法层面界定中央与地方、地方与地方之间关系，制定协调多元政府间关系的法律；中央倡导多方合作和搭建平等对话平台，鼓励地方政府和中央部委跨层级交流；提升政府间政策网络沟通能力，实现信息全面覆盖和快捷有效。通过以上路径，伙伴关系治理可推动区域一体化、部门协同、公私部门合作和国家整体协调发展。
【关键词】伙伴治理；公私合作关系；行政协议；多元共治
多元地方政府和行政部门处于条块分割、部门分工环境中，在政策制定、执行过程中存在职能交叉，会形成良性循环、亦可能造成恶性竞争。划分条块是希望地方政府和中央部委各司其职、有序发展，但地方政府和中央部委间目标和利益不同，引发的冲突妨碍政府总体目标的实现；行政部门是贯彻国家或地方法律的专业化职能机构，中央部委及其直属机构是国务院职能机关，地方部门是地方政府职能机构；分析中央部委、地方政府和地方部门之间关系，地方之间彼此依赖，行政部门互相渗透，多元地方政府、中央部委、地方部门之间职能交叠，处理不好则会引发冲突。政府间伙伴治理机制作用在于：宏观国际的伙伴关系促进跨国交流，中观国内的合作关系整合区域资源，微观的狭域政府层面加强政府自身发展，确定参与合作的地方政府、中央部委的适当数量，建构区域整合、部门协同、超越层级和网络治理的政府间伙伴治理体制，实现公私部门的共生共荣。
一、我国政府间关系协调困境
地方政府、中央部委等之间的争议，阻滞伙伴治理机制的建构进程。
1.地方之间利益的冲突。我国地方政府间缺乏有效沟通互谅机制，跨省市和交界区域很多，经济交流愈来愈广泛，以邻为壑现象却比比皆是。若地方政府间矛盾披上法律外衣就更难处理，这种担忧在很多地方成为事实。我国《立法法》第73条规定“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”在区域利益不同的情况下，有地方基于本位制定损人利己的行政规章，地方政府间冲突可能演化为法律冲突。政府间合作缺乏合适的法治土壤，同区域政府间难以合作甚至势同水火，长江黄河环渤海等流域、交界省市容易产生矛盾，如沿海省份关于海域划分和跨流域污染的矛盾等，现实困境要求地方政府间建立伙伴关系。
2.多个中央部委（及地方部门）之间的争议。行政部门间合作不足，伙伴意识欠缺。中央部委及其直属机构、地方部门之间职责交叉，是冲突产生的风险点。实际上“相反的法律有时是从相同的精神出发的”[1]，中央部委和地方部门都是从某一职能方面服务民众，只有服务对象多少和服务范围大小区别，并无高下之分。中央部委职能范围涵盖全境，被授权立法制定行政规章；地方部门在本区域内行使专项职能。多个中央部委之间、地方部门之间、中央部委与地方部门之间职能重合，矛盾的产生是职责交叉的后果，并非功能划分的初衷。在部门职能界定不清晰、部委纷争缺乏协调机制的境况下，中央部委间、中央部委与地方部门间、地方部门之间乱象纷呈，有隶属或指导关系的行政部门间以大压小，无隶属关系的行政部门间则难以协作。政府之间争议往往内部协商和秘而不宣，但蛛丝马迹总能显现。信息悖论有发改委与工信部关于原油对外依存度数据打架（《京华时报》2011年8月16日）；部委间论战如农业部、统计局反驳发改委游资论（《中国经营报》2010年6月5日）；更有部委间文件矛盾甚至与法律冲突（《新快报》2012年3月11日）。每个部门都认为本部门最重要，希望别人配合却较少帮助他者；加之民意在汲取集中到执行过程容易被曲解，行政人员素质参差不齐，部门间磨合困难重重。多重利益驱动下，政策目标和结果可能背道而驰，行政部门间合作治理成为迫切要求。
3.地方政府与中央部委的博弈。条块之间缺乏兼容，治理机制难以建构。我国“政府层层设立相同部门，形成自上而下的条条或系统”[2]。条块之间的博弈从未停止，地方政府希望全面负责自身事宜，部委希望一竿子到底管理；无隶属关系的政府间关系难以协调，跨区域跨部门跨层级关系并不畅通。如汉中市与四川省、兰州市与住建部、河南省教育厅与商务部之间关系就难以跨越层级协调。有些博弈尚有必要，但部委和地方政府违法乱纪就会引发危机，在中央部委和地方政府职责重叠之处，中央部委很难兼顾地方利益，有的地方则只顾私利和排除中央部委介入，引发的条块纷争数不胜数。如国家电网与陕西山东等地的矛盾（《中国经营报》2012年5月4日），规划滞后导致的风电闲置和电荒并存（《北京青年报》2010年2月2日）；四川省饮用水源保护区排污口的取缔迟于环保总局要求（法制日报2007年06月14日）。地方负责和垂直管理都是政府体系内部的监督，当地方政府置中央部委禁令于不顾时，又缺乏法律规范和排除司法介入，问题近乎无解，超越条块束缚和建立伙伴治理机制成为大势所趋。
4.多元利益难以平衡。中国地方政府数目众多，中央部委机构设置复杂。中央政府、地方政府和中央部委都有本体利益，但归根结底应服务民众。在多元政府职能交叉、缺乏宪法法律协调和问责机制不健全境况下，中央、地方及中央部委间冲突不断。虽然中央政府可通过人事任免和分税制影响地方，但地方利益不容忽视，否则矛盾会积淀和累加。在流域治理、环境保护等方面，渤海治理动辄几个部委联合沿岸省市，房地产调控往往几个部委联合发文，看似合作伙伴关系，实则各怀心事而收效甚微，甚至会有矛盾激化。晋豫鲁联合建铁路遭到铁道部阻挠（新华网2008年8月26日），后铁道部强势获得控股权（《财经》 2008年12月18日）；但随着政策松动铁道部将退出部分铁路投资建设（21世纪经济报道2012年06月06日），博弈过程达数年之久。社会保障体系也并非风平浪静，医疗保险“统筹层次停留在地市级，甚至有几千种之说”[3]，地方政策与人保部规章明显冲突。应基于经济人角度平衡多方不同利益，避免厚此薄彼和有失公允。政府间伙伴治理成为必要，尊重彼此合理诉求和地方自治地位，倡导多方主体圆桌对话，以法律和契约规范各自行为，建构信任合作的多元治理体系。
二、政府间伙伴治理的理论基础
政府间伙伴治理机制内涵丰富，重视平等对话、信息互动和信任合作。
1.内涵阐释。政府间伙伴关系治理是中央与地方政府、中央部委等公共治理主体在自愿平等基础上，通过行政协议等方式建构目标趋同、行动协调、互赖互补的网络治理体系。合作伙伴关系“要求一个有组织的行动者组成的社会，以自然的方式体现社会上的各种力量和利益”[4]，政府在法治框架内行事，在合作周期内精诚合作，各方有平等话语权、共同遵守行政协议、确立合法合理的进入退出机制，为后续合作创造良好的条件。倡导以自组织形式让地方政府（及地方部门）、中央部委（及直属机构）形成良性氛围，以平等心态精诚合作。地方政府与中央政府、中央部委实现多元合作、跨层级交流，确定政府间合作伙伴的数量和促成公私部门合作。
政府间伙伴治理的生态环境。任何风吹草动都与全局息息相关，整体与局部应紧密配合、互相促进。以欧盟国家维系伙伴关系为例，通过欧盟议会的平等协商和欧盟法院的司法解释维护秩序，欧盟法院的惩戒和制约机制作用关键，欧盟法院也正在逐步起到规范效果，如欧盟成员之“英国法解释也要遵循与欧盟法相一致的原则”[5]。任何国家的政府都与社会相互依存，我国地方政府与中央部委则是命运共同体。从四川什邡、广东乌坎和贵州瓮安事件分析，地方政府及政府部门未及时公开信息、未形成有效联动，多次澄清及协调机会被错过导致后来矛盾激化，危机的解决在于建构政府间伙伴治理机制和使问题迎刃而解。政府间的伙伴关系“有赖于社会资本的调整和有效监督课责机制的建构”[6]而不限于政府内部协同，伙伴关系在公私部门合作中已广泛存在，政府内部更应以平等合作心态促进交流、提升服务质量，促成政府与社会、民众的理解互谅，营造合作氛围。
2.平等对话。政府间伙伴治理并非抽象概念，会对当前社会产生影响。伙伴关系应基于自愿平等，勿以大欺小或恃强凌弱，勿以广域名义压制狭域利益。以英国为例，国家与地方是伙伴关系，“联合王国的政策经立法形式获得确认的才能在全国发生作用，其他国家政策不对地方政府具有法律效力”，[7]地方政府是平等的自治体，不存在隶属关系，地方政府间只能通过合作实现共同利益。从美国政府间合作而言，联邦宪法保障下的联邦与州、州与州是合作伙伴关系；大州小州平等合作，只有涉及州际交流才由联邦介入，如“邦际贸易以至铁道事业的发展，皆逐渐移入联邦政府监管之下”[8]；州内事宜自行处理，州内地方政府不分高低，地方政府间形成良好的合作氛围。
单方面的一厢情愿和生拉硬套会挫伤合作积极性，要重归平等对话语境。有民众认为上层政策很好，执行到基层就变样或打折扣，然则政策制定之初和执行过程中就应广泛征求意见。当初即便西部地区也不同意分税制改革[9]，对地方政府来说，能自行支配的资源才是资源，并未明确规定和地方不掌握话语权的转移支付更可能是空头支票。结果并不出乎意料，“中国地方政府承担了国家公共支出的五分之四，税收只能满足一半支出”（《经济学人》2012年2月4日） ，地方财政难以为继而陷入土地财政怪圈。分配不公只能维持一时，蛋糕做大需要能工巧匠和共同努力，国税地税泾渭分明引发资源浪费和中央与地方之间的收入鸿沟，广东地税局长认为分税制“结果是逼良为娼”（南方网2012年3月9日），建立在不平等基础上的契约难以服众，公平对话和伙伴合作至关重要。平等对话的体现是制定政策时就应听取基层意见，将中央与地方置于对等境地，尊重地方政府的独立性地位，考虑执行过程中可能遇到的困难、信息反馈的路径、修正谬误的方法，实现多方共赢。
3.信息互动。当前社会信息聚合量大，建构伙伴治理体系要及时沟通。部分行政行为原本可精简合并执行，如人口普查时的入户调查可一并考察房屋空置率，联网互动节省资源和提高效率。但当前的上行下达方式导致信息不对称和滞缓现象较多，欺上瞒下屡禁不止，政府间沟通匮乏。解析土地出让信息，《土地管理法》46条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；《城市房地产管理法》12条规定“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行”。从国土资源部要求“各市县国土部门1个月内完成房地产开发土地供应情况的调查统计”（人民网2006年6月16日）来看，国土部门对地方土地使用情况并不明了，未与地方政府建构完善的合作伙伴关系，土地出让信息陷入难以监控的境地。地方国土部门主要对地方政府负责，会隐瞒不利信息以维护地方利益，中央部委与地方政府合作日益重要，否则会信息失真和影响总体统筹。
信息的精确便捷和及时有效。信息谬误给伙伴治理体系带来困扰，引发不必要的麻烦。如商务部和统计局发布的猪肉数据打架（《北京商报》2012年07月16日），是部门间缺乏沟通合作的结果；统计局通过全国重点房地产企业联网上报统计房地产情况，意味着数据采集源自房地产商，真实性和可信度大打折扣，有为替房地产商说话之嫌。从地方发展而言，贵州省政府网站有网页明显滞后，政务之窗（http://www.gzgov.gov.cn/gzgov/72620543991349248/）迄今（2012年7月19日）省政府领导信息停滞在2009年，废弃的省长信箱经试用仍可提交问题，与省长对政府工作效率问题在网上道歉（《中国青年报》2011年6月23日）形成鲜明对比，信息沟通交流工作任重道远。维系伙伴关系在于开诚布公和信息及时，避免权责不明和信息误读。“权威能够以不同的方式借贷”，[10]授权信息应及时公开，避免被授权单位越权和违反规则。政策迟迟不出台会导致局面复杂，如深圳小产权房治理问题，由于细则不出台而引发小产权房交易火爆（CCTV《经济信息联播》2012年7月15日），实则涉及民间、地方与中央部委的博弈。
4.信任合作。在复杂的行政环境中，政府可通过壮大自身、随机应变和信任合作以应对危机。美国的联邦和州、州与地方之间也经历了磨合的过程，“州抱怨联邦管得太多，地方政府抱怨州管得太多。”[11]联邦与州是合作伙伴关系，不能把义务都推给地方，不能以联邦名义对州指手画脚，否则可能引发宪法危机。我国多层级政府受外部环境影响和本体利益驱动，存在诸多互不信任而引发的矛盾。单个行政主体要与其他地方政府或行政部门联手行动，否则寸步难行。如环境治理牵涉到环保部、水利部、国土部海洋局等部委，若恪守“老死不相往来”规矩而拒不合作，私营部门和民众会不堪重负，也无助于问题协商和解决，信任关系至关重要。
政府之间、政府与其他公营机构及企业建立信任关系。信任关系可降低多元政府和私营部门的不友好态度，提前预知和减少政府间冲突的概率，实现各方的利益均衡和平等互动。中国“摸着石头过河”的举措推动了经济发展，也面对法制不健全的困扰，且行且完善的路径缺乏可持续发展的战略思维，造成地方政府眼光短视和盲目逐利，导致政府间不信任，故需正视问题并解决之。伙伴关系治理采取平等对话、信息共享、超越层级、民主协商、多元参与方式，尊重地方政府选择合作伙伴的权利，以法律规范和法院介入惩戒违反合作协议的地方政府、政府部门和社团；促进公私部门合作，搭建政府、社会、公共团体的合作平台，鼓励遵守契约和惩处害群之马，吸纳民众参与政策制定和执行，实现多元共治和社会稳定。
三、政府间伙伴关系治理的中国情境
政府间伙伴关系治理促进区域整合、部门协同、层级超越和实现网络治理。
1.区域一体化。政府间伙伴治理机制入乡随俗，促进区域整合和推动区域发展。区域划分是为了促进合作和整体发展，而本位主义导致一些合作成为泡影，重提区域合作成为时势所需。从国家宏观战略而言，有中国政府与周边的东北亚、东南亚等区域的融入和一体化进程，如2011年在湄公河建立联合巡航制度对周边各国都有益处。国内方面，国务院对区域一体化十分重视，2003和2004年发文促进东北老工业基地和西北大开发，促进了区域协调发展。中央层面的指导规范十分重要，地方在区域合作中态度也不容忽视，应鼓励地方多参与国际区域合作，这是决定合作成败的关键因素。要建立公正平等的惩戒机制，国家层面制定区域协调法律，惩罚损害公共利益者，唯此才能促进长三角、珠三角和环渤海区域乃至海峡两岸的一体化和融通汇合。
在省级区域及次级区域的北部湾地区、长株潭地区，要以伙伴治理协调矛盾。国务院2008年对宁夏、2009年对渝、沪、闽、桂和琼、2011年对蒙、豫和滇，2012年对贵州、赣南等发文指导，根据地区不同特色进行精细化管理，为地方发展和融入区域起到促进作用，营造了良好的合作氛围。对省区的指导不宜过多，看似面面俱到实则轻重不分，任何区域都不可替代，强调每个地方的重要性等于没凸显，有过度插手地方事务之嫌。关于内蒙的指导意见中提到“推进大小兴安岭生态功能区的生态保护与建设，加快实施《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（2010-2020年）》”，涉及到内蒙古和黑龙江的合作，单发给内蒙古未必能有成效；另黄河松花江治理、运煤通道绝非一省一区所能解决，必须联动发展。政府间伙伴治理认为地方合作更多依靠地方内源性合作，从国家层面牵线搭桥和营造环境，推动区域协调发展和国际合作。
2.部门协同。政府间伙伴关系治理促进中央部委之间的协调，加强地方政府部门间的合作。中央部委间关系并非铁板一块，从高层到基层的政策制定和执行存在职责不明现象，政策时有漏洞甚至多元政策互相掣肘。如环渤海区域治理，绝非单独某个部门就能解决，当前多方涉入局面有本末倒置之嫌。现实操作中文件大于法律的现象并不鲜见，对社会结构稳定并无好处。从部门协调的阻滞因素来看，仅有1982年《国务院组织法》界定了中央部委职能，明显部门协调法律匮乏；对政府部门职能、机构设置等限定少之又少，政府部门扩权就有了可趁之机，可见不界定权限并不妥当。好在中央已在准备立法治理部委扯皮（星岛环球网2009年11月11日），引入法律体系予以规范是解决部委纷争的契机，否则将治标不治本。从整体角度考虑，计划生育与社会养老本该联动协同，民众的福祉与计生委和人保部合作程度息息相关，与更高层面的高瞻远瞩与信守三十年承诺关系重大。在未富先老的情况下，并不能仅通过推迟退休来延缓劳动力减少的困境，不能受限于当前“存量”因素，而必须考虑“增量”，通过举行听证会等方式听取民众对计生及养老政策的意见，推进国家与社会的合作。
3.超越层级。行政层级并非从来就有，也不会永远存在。行政级别在国家、地区之间交流毫无用处，如中国与梵蒂冈之间无法用级别衡量。再如大陆省市与香港澳门之间进行交流，若囿于行政级别束缚，珠三角伙伴治理机制难以建构。海峡关系中若非要将对方按照省级规格对待，恐怕两岸合作难见成效。好在双方摒弃成见和表现出交流意愿，长三角16城希望与北台八县市合作（中国新闻网2006年11月28日）；金门县呼吁两岸建立海难联合救援机制；大陆省市长广泛赴台交流，超越层级和抛弃意识形态干扰举措营造出两岸伙伴交流的良好氛围。从台湾案例而言，北台区域发展推动委员会是“地方政府以由下而上与自主推动的运作模式发展而成”[12]，绝非用层级衡量，而是在交通运输、环境治理、旅游合作等方面展开广泛合作。大陆应致力于超越层级实现内部资源整合和提升综合国力，破除条块纷争造成的矛盾。
4.网络治理。网络治理有助于政府和社团突破束缚，通过平等对话、紧密信息联系、提升灵活性和反馈速度，减少高层对地方或行政部门的监控，在广泛授权和适度分权中促进区域联动和部门协同。政府间伙伴治理机制要求，订立协议应尊重地方政府和社团的意见，实现中央与地方无障碍沟通、地方与中央部委平等交流，建构政府与社会的信赖机制和应急管理体系，形成动态平衡、数量合理的共同体。从公私合作而言，让民众参与决策和将公民吸纳为网络治理的关键点，减少人治造成的失误，是稳妥决策和表现诚意之举。当地公民与区域发展关系紧密，也更关心本地发展，“随着促进公民参与手段的不断出现，应由公民而非国家来更密切的监督地方政府行为”[13]，地方政府在民众鞭策下承担起更多责任。网络治理牵一发而动全身，必须兼顾整体和局部利益，协同各方完成一致目标和服务公共利益。
政府间伙伴关系治理要面对和适应瞬息万变的现代社会，在网络时代建立应急机制和明确权责，激励地方政府和中央部委联手应对危机；从网络治理角度监测风险点和反馈信息，及时关注舆情民意，吸纳网民的智慧和能量，实现多方位的参与。政府间伙伴关系适应信息化环境、树立共同政策目标、平等交流沟通、超越层级解决问题，促进区域协调、部门合作和契合中国情境。
【英文摘要】Owning to the constitutional, legal and judicial imperfections in China, multiple sections within the Chinese government suffer a great deal from the conflicts and contradictions against each other of different areas, departments and ranks. Without an effective solution to balance the inter-governmental benefits, this problem may deteriorate even further. Therefore, the theory of inter-governmental partnership governance is proposed in this paper to establish a corporative-friendly environment and to ensure the rights and equality of different government sections by means of dialogues, information sharing, hierarchy breaking, participation and corporation. Only in this way, can our government gain higher working efficiency and public credibility, so as to promote the regional integrations and the overall developments in China.
【英文关键词】partnership governance; PPP; administrative negotiations; regional integration; multiple governance
蔡英辉，单位为东吴大学。
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《北京邮电大学学报（社会科学版）》2012年第6期P101-106
