【摘要】地方政府间合作之路并非坦途，风险蕴含于政策制定和执行过程始终。政府间合作的风险类型多种多样，外源性风险有全球化、环境变化、法制不健全等；内因层面有条块划分和科层制影响、财政经济负担重、体系内部控制不严等。应立足法治环境进行风险控制，建构政府间合作风险模型，以公共利益共同承担责任，以高层引导规制多方冲动，以行政协议规范各方行为；对现实情境精确分析，找到阻滞因素并逐个击破，将政府间合作的风险降至最低，促成地方政府间的契合信任和精诚合作，推动区域协同发展和共同繁荣。
【关键字】地方政府；风险控制；风险评估；区域联盟
地方政府间合作的风险无处不在，看似微不足道的裂痕扩展，可能破坏区域治理体系，风险控制成为政府间合作的必要条件。西方国家关注政府风险管理，宪法层面预先明确地方政府间关系，成立专门机构处理危机；加拿大政府将风险管理列为公共管理现代化的支柱之一，“风险管理决策融入到政府的整体战略决策中”[1]。我国可将政府风险管理提升到国家战略高度，制定国土空间整体规划，降低政府间合作的政治经济风险；建立风险控制模型，广布监测点提前预知风险，做到防患未然；建构政府间平等对话平台，在环境保护、社会治安、财政金融等方面促成全方位合作，实现首都圈乃至全国区域均衡发展。
一、地方政府间合作的风险
任何地方都不能孤立存在，必与其他区域发生联系，交往中难以规避风险。政府间合作处于复杂社会环境中，风险不容小觑又并不直观，无法用资产清查、财务报表等形式查验；风险动态变化且无规律可循，孤立个案经发酵放大后可演变成群体事件，稍有不慎就会引发连锁反应而难以收场。因而要实现多方信息共享和风险共担，力求将损失降至最低。
（一）缺乏法律规制的风险
法治环境和公平机制是抗拒风险的重要屏障，利于纠纷争议的妥善解决。美国从立国之初就面临外敌入侵的风险，在危机四伏中整合13个州的资源，促成各个自治体的有效合作；1789年颁行宪法明确联邦、州的关系，有效推行司法审查和判例法，保障各州之间的平等地位，减少自治团体之间的摩擦；州与地方的关系逐步明晰，多数州授权地方制定自治宪章，地方政府间并无隶属关系和级别之分；联邦、州、地方之间顺畅沟通，中西部的跨州铁路顺利建设，促成了西部乃至美国整体的繁荣。若法治环境不完善，国家崛起是无稽之谈。
我国在清末和民初进行过中央与地方关系的探讨，衍生了联省自治等政治思想并试图践行，呼吁“增加地方的实权，使地方充分发展他的潜力”[2]；但迄今仍未形成政府间关系的法律体系，法治不完善导致政府间矛盾协调于法无据，隐含的风险不容忽视。宪法尚未对中央与地方之间关系作出界定，更遑论明确地方之间关系的法律，地方政府间合作的氛围先天不足。再则，我国对地方政府间合作的风险缺乏重视，地方政府间合作常敷衍了事，遇到困难就放手不管或任由事态发展，达到不可收拾的局面才引起重视，合作效率可想而知。在法律秩序尚不健全的情境下，区域之间的巨大差异、城市与乡村的发展鸿沟蕴含着极大的风险，对政府间并不牢靠的关系形成冲击；跨行政区的地方政府各自为战而难以诚心合作，京津冀合作商讨十年却举步维艰可见一斑。
（二）契约精神匮乏的风险
契约精神不仅关涉人际关系，在公共领域也至关重要。区域发展若缺乏契约精神，合作会难有成效。在自由公义的光辉感召下，清教徒历经艰险抵达美洲大陆，订立《五月花号公约》，开创民主自治的新模式，成为美国自治团体的萌芽，奠定自治团体乃至政府间合作的基础；在宪法和自由精神的保障下，美国地方政府间平等对话，各方权益得以保障，成功的消除阻滞合作的风险。基于普世价值来讲，若无基本契约和行为伦理保驾护航，任何地方政府都无法出淤泥而不染，甚至会有官员人人自危的发生；契约精神的匮乏，会影响市场经济的公平机制，也会给政府间合作带来不利影响。
中国政府间的契约精神则有待提升，约定俗成的规定并未被严格遵守，这给社会稳定带来一定风险。追溯历史，清末默认地方享有一定自治权，可以视作中央与地方的契约，后来以各种名义剥夺地方财权，引起地方督抚的反抗而间接亡国[3]；孙中山为筹款而印制债券，承诺兑现与否会影响公信力；“星星之火”模式发展到全国，乃是顺应民意之举，应不断强化合法性根基。改革开放后，为避免经济崩溃而推广联产承包制，为发展经济而力促国企改革，要通过契约精神赢得信任和降低风险。当前地方政府间合作存在违约风险、债务风险等，还面临土地确权和流转乃至私有化等民意诉求，任何一项风险都不容回避，需要对社会承诺、受民众监督、缓和社会关系。
（三）宏观规划缺位的风险
政府间合作要有自主推动，高层引导也不可或缺。区域治理涉及政治、经济、资源和环境等因素，还有产业结构、交通运输、公共服务的融合，单靠地方政府显然无法做到。我国地方政府间合作受制于条块分割和层级制，政府间沟通又讲究对等接待原则，难以形成平等的圆桌会议，各方合作的意愿大打折扣。地方政府间合作情境繁杂，仅从人才流动来讲，户籍制度、社会保险、医疗体系成为牵绊，这需要顶层设计层面的协同联动。国家安全委员的成立是协调府际关系的契机，应将政府间合作提高到国家战略高度。
区域内的各方有不同的行为准则，多方利益难以调和。政府受惯性思维影响更多采用行政命令行使权力，却没有订立行政协议的驱动；即便制定了行政契约，往往撕毁协议却不受惩罚，导致合同形同虚设。缘于宏观引导欠缺和惩戒机制匮乏，地方政府间容易形成同质性竞争，如港口重复建设、行业无序发展、公路收费站林立，直接导致“广州到北京运费高于去美国”。再如京津冀同处一地，首都周边却形成奇特的贫困带；即便是发改委牵头合作却难以撬动阻力，各方因分歧过大而难有效果。当前高层关注和倡议的京津冀协同发展，对产业布局、人口转移、区域发展都是利好消息，应打破行政隶属的鸿沟，启动风险预防机制，形成整体协同的风险控制体系。
（四）总体政策变迁的风险
外部环境发生变化时，地方政府要根据情势进行政策变迁。某个地方的政策修正、创新或终结会影响区域整体，必须兼顾多方利益、形成健康有序环境。各方目标和利益并不一致，在合作之初缺乏了解，何时坚持政策不变，何时必须做出修正，什么情况要终止合作？假设两地订立共同治理空气污染的合同，一地财力不支或预算超标，另一方是继续遵守契约、还是撕毁协议？这必须要做出抉择。地方政府并非永远屹立不倒，美国政府在无法应对危机时也会关门，中国并不能心存侥幸；如底特律政府由于经营不善而破产，若此时其他地方无视危机而坚持与之合作，可能会连带陷入财政危机，要顺应时势终结合作，应对情境变化带来的挑战。
政策变迁会引发彼此不信任，增加地方政府间的合作风险。地方政策受历史人文、经济水平、省情地貌、社会风俗等因素影响，会出于各种原因改变政策走向，甚至做出不利于周边区域的决策。再则，不仅行政区之间互相有戒心，即便行政区内部也有城市与乡村的鸿沟，如城镇化过程中征地拆迁的风险等，这些给区域合作蒙上了阴影。无论如何，地方政府间合作仍是必要的，否则将陷入单打独斗的境地，不利于综合实力的发挥。地方政府要从容面对和化解危机，尊重多方利益和整合各方力量，即便剧烈变动也要冷静沉着、表现出合作姿态；面临风险时要优化选择，既兼顾到本地公共利益，又要考虑到与友邻的协作发展；消除各种不利因素，降低阻碍合作的风险，实现多方有序合作。
二、地方政府间合作的必要性
国家由地方组成，地方政府间合作融洽就会整体繁荣，否则就是一盘散沙。如甲午战争“实际上是在日本与中国两三个省份之间进行的”[4]，其他省份的国人居然对此一无所知，成败胜负一目了然；在清政府向十一国宣战时，东南互保守护了局部区域免受战乱之苦；在推翻封建帝制的过程中，地方政府宣布独立而赢得主动。即便只为推动区域经济发展，地方政府间也要全力合作；合作过程固然存在诸多不可预测因素，总要降低风险以维护公共利益。
（一）经济文化发展的要求
美国联邦和州之间有明确的权限划分，“在州和地方力量不够的情况下，联邦政府才开始对某些经济活动进行控制”[5]。从各州之间的沟通来讲，州际贸易委员会化解了跨州交通不兼容问题，有效的消除了州际贸易壁垒，促进了美国地方政府间的合作。我国区域合作仍有待提高，如京津冀产业布局日渐趋同，在经济发展、人才资源方面存在激烈竞争；2004年发改委召集的廊坊会议中，北京反对经济一体化的提法；各方关于机场建设、水源保护、环境污染等方面分歧很大，归根结底原因在于追求政绩和排除竞争对手。无论行政区域如何特殊，都要根据自生自发秩序形成区域经济中心、文化中心等，不能全部重心都集中于一地；经济水平发展差异过大，文化教育产业过于集中，不公平的状况容易带来风险。
相邻区域是共生共荣的关系，但多个地方的政策目标各不相同、信息沟通不顺畅、互相之间不信任、市场环境不兼容，甚至在环境保护方面以邻为壑、在贸易投资方面互设壁垒、交通运输各谋其政，造成发展规划自说自话、经济体系互相掣肘、文化产业彼此竞争的境况，不利于总体发展。京津冀各方政治地位有高有低，北京时有高高在上姿态，政府间难以形成良好的沟通机制；2012年暴雨揭出城市规划和基础建设的问题，还暴露出京津冀各怀心志、协同不力。健康的区域发展必须合理布局，降低地方政府的决策失误，顺利推进合作项目，提升公共产品质量。
（二）资源环境优化的需要
区域发展依靠系统资源的分布均衡，要有环境保护的协同效应。韩国政府曾“调动资源集中开发首都圈的特定地区，导致首都圈人口和产业过度集中，而非首都圈地区则出现发展停滞现象”[6]，资源配置和发展状况的不平衡影响了国家的总体发展。我国正处于城市化发展的快速时期，区域发展并不应出现一方资源急剧集中，而周边区域差距较大的情况。如资源环境关涉到跨界区域的整体，应建立齐抓共管、合作共赢的机制；环境承载总有极限，一旦崩盘会对整体造成伤害；环境恶化也有多重面貌，此次以雾霾形式出现，下次以沙尘暴面目爆发，还伴随着水资源短缺、交通运输拥堵、生态系统恶化的局面。解决办法不能是“头痛医头脚痛医脚”，而应促进跨区域的资源环境整合。
地方政府间应以勤勉、节约和共享之心，实现跨区域的交通运输整合、资源有序利用和环境整体保护。区域间资源互换应基于平等原则，高压下的资源被动输出不可持续。北京对周边区域形成“虹吸效应”却对周边反馈甚少，与上海对长三角的带动形成鲜明对比；即便北京区域内的资源配置也极不均衡，三环内和六环外境遇悬殊，这种以“中心”为中心，除了中心外其他别无长物的状态难以为继。行政区划改变是思路之一，但实则于事无补，因为这又形成新的边界和产生新的循环。欲要破解难题，必须找到资源环境的优化路径，以综合调控的形式减少资源浪费和避免顾此失彼；实现区域间的社会保障、医疗水平整合，促进资源自由流动和发挥人才集聚优势，促进区域均衡发展。
（三）产业结构调整的要求
区域发展要有合理的产业布局，促成跨区域跨部门协调。产业转型不是单个地方的事儿，还牵涉到资本转移、人口结构、技术水平等配套工程，必须基于宏观角度慎重决策、综合考虑，要用知识管理调整产业结构，促成地方政府间合作。美国城市群发展正是各地方联合协同的产物，如大洛杉矶地区并未局限于洛杉矶市本身，而是整合周边县市资源，产业集群发展，建构成美国第二大都市圈；原本为资源型城市的旧金山，在资源衰竭后进行结构调整，而今硅谷横跨数县市，集中加州乃至全美的高技术资源，是结构转型成功的典范。
同区域的产业结构要长远谋划，地方政府间实现有效联动。地方政府的共同目标就在于共谋发展，各方都要发挥比较优势而不能贪多求全，否则难以集中精力发展；“不把鸡蛋放在一个篮子里”，否则一旦单个地区受损，将会影响全局；一家独大会产生资源利用相差悬殊、科技产出利益并未均沾、基础设施天壤之别、区域产业布局贫富不均。在现实操作中，产业结构调整涉及多方利益而推行不易。实际上，首都不宜政治、经济、文化中心全部涵盖，研发基地、生产基地、装配基地未必全在一个区域，可以就近合理布局、长足发展。区域协同发展要明确定位，绝不能仅向周边转移低端产业，要实现区域内生型增长。
（四）区域整体发展的诉求
“国家意志的落实，公共方案的执行，除了中央规划之外，更重要的是各层级政府的协力推动。”[7]各级政府的目标并不一致，中央从宏观角度制定总体目标，协调各方利益；地方政府要实现中央设定的目标，也要调整自身以利于自身发展；行政部门则基于职能分工设定目标，进行任务分解和完成任务，各方应形成联动效应协同配合。同区域的地方政府山水相连、唇齿相依，发展目标和利益诉求大同小异；若各方能在人力资源、技术水平、交通运输等方面协调一致，有利于协同进步。在多方形成良性协调发展后，其间信任程度较佳，彼此沟通则相对无障碍，利于区域综合发展。
政府间合作要避免陷于狭隘的区域观，致力于破除危机和解决困难。不同地方发展并不处于同一起跑线，应尽力实现均衡发展。长三角区域经济、文化、消费等相对均衡，利于上海重建国际大都市地位，上海地铁延伸苏州花桥，促进了区域交通的系统整合；北京地铁修到距离燕郊三公里就戛然而止，形成交通瓶颈而难以解决，明显是地方主义作祟。再则，计划经济时代各自为政的习惯尚未祛除，各地区缺乏主动协调沟通的激励，加上法制不健全、正当利益难以表达，固守条框生硬划分区域和职能的方式明显滞后，区域难以形成整体协同的合力。要实行复合式协同治理，建构跨区域协调机制，降低环境恶化的风险，提高地方政府间合作的积极性，提升区域总体竞争实力。
三、地方政府间合作的风险控制
各区域要在稳定的社会环境中形成整体合力，地方政府熟稔市场、侦知信息、拿捏到位和迅速出击，对合作风险及时预判和马上处理。其途径如下：行政体系内部进行风险控制，整合政府系统资源；订立合乎规范、普遍接受的行政协议，实现彼此约束和互相监督；对风险因素有效预估，完善合作程序和方法；建立区域联盟，实现总体联动发展。
（一）政府内部风险控制：整合行政系统目标
政府应整体协同处理难题，及时消弭危机。行政系统存在隶属关系，地方政府之间相互依赖，行政部门间彼此合作，形成多方关联的政策网络。标准化管理是提升绩效水平的有效办法，美国政府制定《联邦政府内部控制标准》以便于风险评估，在国土安全部设立风险管理机构，地方政府也有联合的应急指挥系统。我国要实现地方政府内部的健康有序及风险控制，建构政府间的伙伴关系，激发下位政府的潜能；制定政府风险管理手册以供参阅，统一标准绩效评估，推动电子政务云服务的发展，应对公共产品参差不齐、公务人员素质差距较大的难题；建立风险评估机制，政府网站兼容互包，及时获知信息和迅速补救。
突发事件在现代社会是常态，整合行政目标可降低风险。“中央政府与地方自治体之间的府际合作强调对等协力的互助模式，亦即两者需建立伙伴关系”[8]。我国要理顺政府间关系，制定统一标准规范行为，不能仅倚靠行政命令行事；强调地方分权和实现权力下放，建构中央与地方政府、地方政府与地方政府之间的伙伴关系，实现跨区域跨部门的预警和介入。公开公正平等是解决问题的良药，英国推动公民宪章运动公布政府的服务内容、标准、程序等，接受民众监督，取得良好效果；我国京津冀各方不能回避问题，要基于平等关系建立生态补偿和利益共享机制，实现区域内部的协同一致。
（二）基于公共利益互相监督：突破条块层级束缚
公共利益有大小之分、区域之别，跨界之后往往以地域为限划分利益范畴，这是横亘政府之间的难题。维护公共利益要订立契约、遵守约定和彼此约束。契约方面，在宪法层面明确中央与地方关系，制定地方制度法界定地方政府之间关系，高层通过各种途径促进地方政府间沟通，订立政府间行政协议；遵守约定不必赘述，关键在于各方都循规蹈矩，建立政府间的信用机制，借鉴第三方中立机构对政府信用进行评级；引用社会监督机制评价公共服务水平，建立政府的反馈机制；未来则由地方政府主导建立跨域合作机制，对违反行政协议的地方予以惩罚。政府有时也要有明哲保身的态度，不能为其他地方的错误决策买单，也不应为企业盈利所拉下水。政府行为最终要落实到政策的制定和执行上，依靠理性的决策、公务人员的中立、政府间的互动互信。
政策不能仅惠顾本区域民众，“最多的利益相关群体可接受的政策才是好政策”[9],要从民众角度检验地方政府的行政能力。不同区域有广泛的合作空间，可由中央引导协调分配各方关系，对各方进行功能分区和国土整体规划，设立宏观引导战略，进行基本定调；在平等自愿基础上进行协调，对于违反基本规则的可予以惩戒。自然灾害的发生并无地域之分，要从最大公共利益角度协调多方力量，利用系统工程技术集成信息、人力等资源，建立信息采集点和实现提前预警，迅速处理危机和维护社会稳定。从区域协同发展来讲，垃圾处理、消防、急救等可以联合处理，避免产业重复建设和促成多方联合。
（三）合作周期中的风险控制：严格过程管理
地方政府合作存在一定周期，任何环节都要控制风险。“政策很少能保持最初被采纳时的形式；相反，它们在不断地演变。”[10]这就要对合作周期内的风险进行控制，步骤是：合作前期的风险控制，合作中的风险控制，合作后的风险控制。如中央与香港订立的基本协议就是一国两制，成功会形成示范效应；若不遵守契约或出现异动则不利于增进信任。不能以泱泱大国心态去恩威并施，而要以谦虚审慎的态度兼容并蓄。港澳已顺利回归，倘使某天台湾地区宣布要和大陆合并，这会对政治制度造成怎样冲击？我们将以何种姿态实现法律兼容、文化融通、政府互信？两岸沟通中如何降低合作风险和避免产生误会？地方政府间合作的周期可长可短，应实现地方适度分权、彼此尊重，并不能采取强制措施；要文化沟通、法律融通、宪政精神的层层递进，在长期协作中增强互信。
在复杂的社会背景下，建构地方政府间的伙伴关系成为趋势。“各方所一致达成的就是正义原则”[11]，协商合作要实现初步勘查、逐渐信任的过程，京津冀协同可先订立五年合作规划，制定合作目标，到期后检验合作效果，向区域民众做个交代；逐步建构跨部门的协同沟通，制定长期规划，而后分工协作，打破跨区域鸿沟和防止权力滥用。在合作周期中要有紧急干预机制，如美国地方政府破产情况，亦应随时做出反应，当民选机制不能奏效的时候，以维护国家利益为上。我国当前并无政府破产法，但“中西部形成风险圈”（《柳州日报》2013年9月18日），要做好地方政府破产的准备，减少危机事件处理不当造成的再次伤害。地方政府间合作要事先充分准备，合作周期中平稳运行，实现行政区内的资源整合和跨区域地方政府间联动。
（四）区域联动发展的风险控制：规避区域内部纷争
跨行政区的区域联盟或区域发展推动委员会。“区域联盟系指在不同管辖权之中，跨越现有行政辖区的限制，藉由共同分担责任为基础的合作性组织。”[12]国家要为区域发展提供便利，制定宏观的区域发展规划，允许地方政府间自主订立行政协议，监督合作契约的执行情况；地方政府之间要秉持互惠互利精神，即便是支援对方，也要平等相待而非趾高气昂；地方部门要推动在环境保护、垃圾处理等方面的跨部门合作，为区域联动发展提供便利。
区域联动发展受诸多复杂因素影响，细微变化可能引起蝴蝶效应而难以收场。对政府间合作的风险控制不能求全责备，每个地方都有发展目标和利益诉求，各方平等协商亦要有过程；各地生态环境迥异，风险控制模型也不易建立。一名业务员的错谬造成巴林银行倒闭，一个邮递员的失业引发大明王朝覆灭，社会发展中的风险显而易见，要控制好关键环节将危机化解于萌芽状态中。北台区域推进委员会经历如马英九首倡、各地自主联合等，合作之路并非一路顺畅；关键在于承认差异和促进沟通、实现因势利导和持续有效监管，推动区域综合发展。
四、小结
深化改革总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，地方政府间合作的风险控制是评价指标之一。国家层面制要定合理的空间政策，宏观层面制定国土发展规划，区域间打破地方观念协同一致，区域内城市形成集群发展，城乡在经济发展、旅游观光等方面协力。具体路径是地方政府规范自身行为、严格遵守契约、科学理性决策，形成多方鼎立合作的氛围；建构政府间平等对话的政策网络，破除行政区划的束缚，在经济发展、环境保护、产业转移、文化转型等方面达成共识，这对区域协同发展有所裨益，利于民众之福祉。
【作者简介】
蔡英辉，东吴大学硕士，主要研究府际关系与政策冲突。
【注释】
[1]崔艳武：政府公共事务风险管理国际经验综述及趋势研究[J].标准科学，2013（2）：13.
[2]胡适：联省自治与军阀割据[N]努力周报，1922-9-10.
[3]胡春惠：民初的地方主义与联省自治[M].北京：中国社会科学出版社，2011:56.
[4]古德诺：解析中国 [M].北京：国际文化出版公司，1998:96.
[5]王名扬：美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005:174.
[6]金东柱：“国家均衡发展”战略远景[N].人民日报，2007-8-22（15）。
[7]朱镇明：竞争型计划与台湾府际伙伴关系的实践[J].公共行政学报，2010（37）：76.
[8]陈建仁：单一制国家中央与地方伙伴关系之建构[J].东吴政治学报，2008,26（4）：97.
[9]童星：公共政策的社会稳定风险评估[J].学习与实践，2010（9）：114.
[10]小约瑟夫·斯图尔特：公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011:126.
[11]桑德尔：自由主义与正义的局限[M].南京：译林出版社2001:149.
[12]李长晏：北台与高高屏区域联盟治理营运之比较[J].台湾民主季刊，2009（2）：5.
