行政部门间的关系协调伴随国家发展始终，各行政部门职能明确、权责明晰则政令通达、有条不紊，反之则政策掣肘、系统梗阻。当前存在公共服务不兼容、环保合作匮乏、行政资源分散、区域经济沟通少的弊病，本文从项层设计之中央行政部门合作层面分析，探寻阻滞跨部门协同的原因。中央行政部门的协同合作，要营造法治环境以维护公平正义，建立独立机构以超越条块分割和打破层级束缚;制定共同目标和设定联合任务，鼓励各部门主动协作，限期完成任务，定期督查合作效果，建构多个政府间跨部门、跨区域、跨层级的伙伴关系。

孟德斯鸠指出，“一个共和国，如果小的话，则亡于外力;如果大的话，则亡于内部的不完善”，这并非危言耸听。纵观古今，一国内的立法、司法、行政要监督制衡，各自体系内要实现顺畅通达，尤其是行政系统内部的协调至关重要，政府间关系和谐关系到国家安宁和社稷稳定。从国务院至基层政府，为管理方便都划分若干区域和下设分支部门;行政部门种类众多，职能划分各有不同，从中央部门到地方部门特色彰显;许多行政部门有内设处室、直属机构或派出机关等，管理方式有垂直管理或业务指导等多种，研究焦点宜专不宜滥，故选取宏观的中央行政部门间关系为研究对象。中央行政部门间的伙伴关系建构，要营造法治合作环境，在国务院系统搭设沟通平台，引导民众加强监督和表达诉求;实时检测协同效果，做到奖惩分明和及时问责，打破部门藩篱，疏通沟通渠道，促进多方协同合作，提升行政系统的整体合力。

一、政府间跨部门协同的必要性

当前机构设置过于庞杂，陷于本位主义或迷失自我之中;行政机构之间交流不畅和信息阻滞，甚至互相拆台和彼此磕绊，整个行政系统运转低效而暮气沉沉。西方国家为应对官僚制弊病，开出企业家政府、整体性政府(Holistic Covemment)等药方应对困境;我国也西学东渐，不断重视跨部门协调，却缺乏技术理性而难以深入，对现状漠视而难以接地气，少有的分析零散分布于一站式服务或危机管理个案中，整合连贯的系统性研究不见踪影。周志忍认为，“跨部门协同涉及多元主体，应用于不同层次，需要运用结构性和程序性多种机制，因而是一项复杂的系统工程”[1]，这绝非夸张之词。地方政府的类型和设置大同小异，研究方法是解剖麻雀，深入剖析一个后即可依此类推;跨部门研究更为艰难，缘于行政部门功能千差万别，无法挨个体验和一探究竟;行政人员专业领域各不相同，跨部门接触后可能对彼此一无所知。尽管如此，笔耆仍试图探寻阻碍跨区域跨部门合作的因素，分析合作失范的案例和归纳失败的诱因，汲取经验和弥补不足以夯实成功合作的基础。

(一)公共服务并不兼容

政府的职责是促进社会整体发展，维护公民综合利益。全国范围内要在社会保障、医疗卫生、金融服务等方面提供标准化服务，这显然不能指望地方政府完成，要有法治环境保障和中央层面推动。地方政府和行政部门总有特定区域或范畴的服务对象，超出此范围则通常不愿涉足。历史上，“一个巡抚的职责范围严格局限于辖区之内……各自为政让中国人大受其害……很少有人尝试进行多省合作”翻。当前城乡社保医疗体系二元化，跨区域医保统筹不到位，不利于城镇化进程和劳动力跨区域流动，退休人员费时费力往返报销医疗费，多方缺位导致公共服务效率不高。问题不能简单归因于地方法规与部门行政规章冲突，其中隐含着中央行政部门的不作为。中央部委起草法律并推动人大立法时不遗余力，却对推动区域整合兴味索然，相比之下利害关系一目了然。今后，随着人员和资源的跨地域流动愈来愈频繁，地方政府应超越自身视野提供跨区域服务，提供平等的基础服务和满足民众的个性化诉求。

(二)环境保护合作乏力

环境保护不仅是主管部门的责任，还关系全体民众的福祉，需要政府合力治理。各级政府明知环保的重要性，但合作效果却乏善可陈，“各地方政府事权割裂、联合行动缺乏，以及组织结构分立等干扰因素，也成为联盟协力治理上的重大挑战”[3]。这就要深究原因，从公用地悲剧和溢出效应分析。从区位角度来讲，往往河流上游区域地处偏远，而下游流域相对富庶;但环保成本一般落在上游地区头上，上游区域自然缺乏保护环境的动力。有些环境污染可通过卫星观察追踪，如沙尘暴的源头查找。在行政命令和政绩指标的压力下，华北区域协同治理沙尘暴差强人意;相比之下，雾霾源头则隐秘得多，诱发原因不易勘查。地方政府间很少有主动联合治理环境的积极性，各方利益诉求难以整合。环保不仅是政府的责任，还要援引民间力量督促执行，多方整合目标、有所取舍、协同合作、实现共赢。

(三)资源难以整合集中

资源整合并非天然产生，若引导不力则会导致区域协同欠佳。以环渤海区域合作为例，京津冀在2012年7月暴雨中未做好联动，各自统计伤亡人数和分别救灾，造成资源浪费和待遇失衡;气象部门与电信企业预警沟通匮乏，导致民众对危机认识不足。分析案例，单个地方政府或行政部门都合乎常规，但在面对危机时综合效率不尽如人意，信息通报、交通疏导、紧急搜救等方面表现不佳。即便分散的原子也不易重新组合，更何况是独立人格的地方政府或行政部门。为提升应急反应能力，北京市公安、工商、海关等部门联合签署妇匕京市五部门行政资源整合机制框架协议书》，推进信息共享和扩大交流。国家层面要制定法律规范和因势利导，明确不合作的惩戒措施，引导地方政府和行政部门牢记权力来源和服务对象，抛却部门利益和地方纷争，精诚协作以服务更多民众。

(四)经济文化沟通不畅

地方政府以发展经济为要务，却忽视了跨区域沟通。各地在工业生产、文化产业、休闲旅游、物流运输等方面有广阔的合作空间，这也意味着资源垄断、权限重叠和多头管理，不能幻想“看不见的手”解决区域壁垒。分析市场经济的本质，“所谓的市场经济，在严格意义上讲并不真正是一个经济，而是大量相互作用的单个经济的组合”【4】。单纯以营利为目的的单个经济都难以整合，何况是掌握资源的地方政府和行政部门。把整体拆分成部分易，将部门利益重组难;地方政府划分势力范围，国内的贸易摩擦时常超过国际纷争，广州到北京的物流费用反倒超过从广州运往美国的费用，国内经济纠纷不容忽视。内需市场若继续区域垄断，外贸转内销的目标将渐行渐远，高层坐视不管迟早会有麻烦。这就要求营造法律环境，设立由国家宏观引导的协调机构。

从跨部门协同来讲，地方上的实践多是一站式服务中心，更高层面的尝试则戛然而止，这是懒人政治的恶果。要厘清地方政府、中央行政部门之间关系，回归部门跨级别配合的属性。当前“受益范围与行政管辖范围相统一”的观点，有固化区域本位而开倒车之嫌，与古德诺描述的“各自为政的政治体制”无异。倡导行政区域与服务范畴重合，可能导致地方政府或中央部门故步自封，引发各扫门前雪的泛滥。跨域合作的应用远未充分发挥，朱德米分析跨部门合作在太湖治理的应用，孙迎春梳理国外政府跨部门合作并予以借鉴，延伸至全国范围内的经济核算、房产信息、信用等级联网等，都要有总体统筹和互信互赖，打破部门利益藩篱和推进整体合作。笔者并不奢求面面俱到，而是先分析中央机关合作的可能性，后循序渐进推动政府间跨区域跨部门协同。

二、加强中央行政部门间协作的诉求

中央行政部门是国务院系统的冠以国名、国家或中国的具有行政管理权的政府机构，具体指国务院组成部门、有行政管理职能的直属机构、直属事业单位和部委管理的国家局。其评判标准是能否独立承担行政责任，国务院组成部门、部分直属机构(参事室和国管局除外)和直属事业单位(地震局、气象局、保监会、证监会和银监会)获得法律授权，毋庸置疑是中央行政部门;国务院办事机构、议事协调机构、部分直属机构和直属事业单位没有行政管理职能，故排除在外。由于部门藩篱、职能差异、本位主义等问题，中央行政部门间的合作并不简单。“集团越大，它提供的集体物品的数量就会越低于最优数量”，这凸显出组织日益臃肿时的无效率。

因此，要探查中央行政部门间合作的可能，形成共同目标，促成多方合作。

(一)公共利益的需要

公权力来源于民众权利的让渡。中央行政部门作为国务院的分支机构，应立足本体顾全大局，但有的部门“只见树木不见森林”，将部门利益置于整体利益之上。从学界来说，公共管理研究重视大部制改革，但再大的部门也有职能边界，从部门本体角度分析则成为必要;法学界从行政机关权限冲突分析部门边界，但法律语言难以精确到限定操作层面的行政争议，“不论一国的行政机关组织法如何完善，行政机关间权限争议仍然是难以避免的”[q。法律环境完善等外因协调固然重要，主动协调更为关键。要从公共利益出发，预测行政改革的方向，明确界定部门间的职责，约束强势部门的扩张性，鼓励行政部门间主动协调，以哪个更专业而非谁级别高评判话语权，满足群众对行政机关协同服务的期待。

(二)优势资源的互补

行政部门在专业领域各有所长，在所司掌的范围内有独特的优势。举例来说，农业部在种植业、渔业等方面的作用不可替代，商务部擅长跨国贸易、产业安全预警等。任何部门都难以独自支撑全局，而要与其他部门合作才能完成任务，例如水环境保护要环保部、水利部、交通部、农业部及地方政府等多方配合。但当前往往是某一行政主管部门独自统筹或牵头负责一摊事务，自身事务很少容许他人插手，也较少援引外部力量执行政策。如中国工商系统拟建国家经济户籍库，《工商行政管理信息化发展“十二五”规划》通篇只见“系统内跨地区、跨部门”合作，与外界的协同和资源整合则不见踪影。实则企业信用建设、食品安全监督、商品流通监管等方面的问题绝非单一部门所能解决，需要商务部、食品药品监督管理总局、交通部等协同合作。要从国家层面建构部门间合作机制，发挥各自优势，促成信息共享，实现机构整合，达到资源优化配置。

(三)系统功能的整合

行政生态系统的优化和公共服务水平的提高，取决于行政部门功能整合的增强。国家资源分散在各部委、各区域中，彼此独立分离的机构垄断和割裂资源，原本利益相关的机构无序竞争。“任何一个组织的绩效不良或任意两个组织之间的关系破裂，都会危害到网络的整体绩效”同。有行政部门囿于部门利益止步不前，原本统一的行政职能分割得七零八碎，各部门内耗严重;强势部门不断争取资源，而对与己无关的公共事务则弃之不顾，产生了1+1<2的后果。要系统整合不同部门的资源，促进系统内部人员良性互动，树立部门间的共同目标，完善各部门的不同参与路径。要建构公务人员退出机制，设定标准加速人员更新，促进行政人员的沟通协调。这就要评判部门服务优劣、优化行政部门结构、提升系统总体功能、实现环境有效循环。

(四)政策网络的建构

孤立封闭的系统难以应对外界变化，开放多元的行政系统才能提供优质的公共服务。政策网络单靠政府一方力量独木难支，要吸纳公私部门、NGO等组织乃至个人的参与。政府体系内部不能依靠行政命令维系，而要尊重彼此利益，发挥专业特色，形成整体合力。从政府系统发展来讲，“重大的行政改革必须认真思考改变部门间的工作关系，同时又不对各自的组织认同产生实质性的影响”。推演至中央行政部门间关系，可互派信息观察人员、持续增 强彼此感知、随时随地资讯互动，实现全方位互信互赖，形成可满足预订服务的公共云服务系统。在水资源管理和水质监测中，环保部、水利部及地方 政府和相关人员应协同配合，可利用现代技术和信息互通促进合作，在关键点布置信息共享的微智能 监测网，联合评估水质变化对生态环境、人体健康等造成的影响，一有紧急情况就能随时感知和迅速 预警，事态不严重时迅速消弭危机，问题棘手时则及时上报和避免事态恶化。

行政部门间协同有着广阔的前景。进一步突破还要政府有足够诚意，促成国家与社会、政府与政党之间协调，在宪法法律方面预留解决部门冲突的空间。德国基本法第65条规定“联邦各部部长之间产生意见分歧的，由联邦政府予以裁决”，承认争议并提出解决方略。我国预防性立法则略显不足，陷入行政职能越分越细，部门间却越来越难协调的困境。反贪污腐败的主体有政党系统的中纪委、司法系统的检察院、行政系统的监察部等，但由于职责整合不力、协调匮乏，成效并不显著;行政系统的金融机构有证监会、银监会、保监会，管理机构过多反倒彼此掣肘。当前民众要求行政部门协同配合的呼声越来越高。建构中央行政部门间的伙伴关系，可从国家层面提升合作层次，打破行政层级束缚，增加交流覆盖面，在互信互赖中逐步合作，推动国家总体均衡发展。

三、建构中央行政部门间的伙伴关系

我国有一应俱全的国务院议事协调机构，却“无法突破传统的一事一协调、一时的协调的限制”【9】，代价不菲却收效甚微。公民同处国内，却由于系统不兼容等原因而待遇迥异，再也不应出现南京调至深圳的老工程师难以领到退休金的窘境，亦不应有两地政策冲突导致准生证难办的悖论，这显现出宏观调控的败笔和行政协调的不力。要建构公平正义的环境，建构共同语境的对话体系和信息兼容平台，推动部门间协同合作，提供整齐划一的同质性和均等化服务。

(一)秉持公平正义

行政部门有共通的行政管理权，也有独有的职责权限。中央行政部门的类型有国务院组成部门、直属机构等，影响国家决策的话语权大相径庭;部门的职责权限有轻有重，机构设置和人员配备各自不同;人阁部门之间也有差异，有强势部委和清水衙门之分。观察地方政府“跑部钱进”即可一目了然，其跑的对象往往是有审批权和分配权的部委。必须承认部门的天然差异，英美等国也有核心部门和边缘部门，但日常活动中要有基本的公平，平衡各方利益、促成部门间平等合作。部委管理的国家局与部委有领导关系，国家局类似于部内独立机构，除了行政立法之外，在政策制定与执行方面有较大的自主权;疑义是国家信访局归口国务院办公厅管理，但办公厅明显不在部委之列。为推进公平正义，应保障各方参与权，“不因部门小而轻视，勿为大衙门而折腰”【10】，部际联席会议应以专业论英雄，摒弃唯级别论的陋习。为避免行政系统内徇私舞弊，可允许司法介入行政部门间争议，使冲突解决回归公平本身。

(二)发展独立机构

独立机构比普通行政机关相对超脱，在秉持公平正义方面发挥了独特的作用。美国、韩国、法国设有独立规制委员会(独立机关、第四部门)，以克服政治影响、外界干扰，公平执行政策。美国州际商业委员会、联邦储备委员会等“单独决定政策，不对总统负责，独立地位受到最高法院的支持”[11]汉弗莱案件判例排除了行政首脑影响，从法律意义上赋权独立地位;韩国中央选举委员会“委员构成、任期、弹劾”等由宪法114条、选举管理委员会法等予以限定，较好地确保了中立性和公正性。我国应大力拓展独立机构的发展空间，实现行政系统的创新，或可探索建立公平交易和选举委员会，消除双轨制和资源垄断，指导基层组织选举和维护社会综合治理。要充分发挥协调机构的作用，促进巾央行政部门的合作积极性，让跨部门协同合作无后顾之忧。

(三)破除部门本位

任何国家的中央政府都无法将所有行政事务纳入囊中，而必须通过职能划分和设立分支机构处理公务。行政部门一旦设立就或多或少地陷入部门主义，也不可避免地与其他机构职能交叉，如法国“教育部、卫生部、农业部等都介入教育问题”[13]，难免会涉入部门纷争中。各部门合理适度的本体利益应在容许范围，超出限度则不被容忍，可通过订立行政协议约束各方行为，行政部门间签署备忘录促进合作。在行政职责未明确之时，总要有行政机构牺牲部分部门利益成就公共利益，这就要合理补偿和予以激励。当前海洋环保权限在环保部和国土部海洋局之间有争议，应建构跨部门协同机制促进沟通合作，通过轮值主席的方式增强彼此信任感和促进合作。未来，中央行政部门间要平等协商、凝聚共识、优势互补，要建立定期协商机制，实时动态评估，预测发展前景，建构良好的伙伴关系。

(四)打破层级限制

中国政府间及有级别的单位之间沟通讲究对等原则，导致去行政化难以推行。中央行政部门的级别并不一致，如正部级的文化部和副部级的国家林业局，跨部门合作并非易事。再则，不仅巾央行政部门之间职能有交叉，中央行政部门与无隶属关系的垂直机构或派驻机构乃至地方部门之间业务也有重叠，其关系处理日益棘手。如交通部与海关总署垂直管理的深圳海关、商务部与审计署驻济南特派员办事处、环保部与水利部黄河水利委员会之间的关系协调，实际上已经引发争议。强求全部回归对等接触，农业部与林业局难以直接对话，掺杂地方利益就更加无解，这是跨区域环境污染难以协调的主因。从政策执行来讲，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场……建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”，若想确保执行就要破除国土部门对土地划拨出让的垄断，促成建设部、农业部、国土部、工信部、商务部乃至工商总局、统计局等行政部门的多元配合，实现有效监管和有序流转。“信息的流畅天生就存在问题。当信息自下而上经过整个官僚机构的时候就可能被遗漏或省略”[14】。国务院组成部门有国务院常务会议的交流平台，协商沟通较为便利;中央行政部门最终都隶属国务院，关系协调也相对简单。要打破级别鸿沟，主动促进中央行政部门、地方政府及地方部门的合作，实现信息在各级政府间的畅通，通过圆桌会议等方式保障平等沟通交流。

四、小结

行政系统关系协调涉及国家命运，改革过程中要关心民众福祉。当前国家通过各种途径下放审批权，减少中央行政部门垄断权力的机会，但下放的权力可能被基层政府或地方部门重新垄断，“下层单位在获得授权后可以自由行使权力，最基层的群体仍然得不到关注”。这就要援引司法组织和民间力量监督，铲除滋生腐败的土壤，将权力关进制度的笼子里，为政府间伙伴关系奠定基础。不限于中央行政部门间合作，扩展至多个地方政府、行政部门间的跨部门跨区域协同，要突破行政级别，超脱地解决问题，落实到具体操作和实践中，还要进行政策移植和案例推广，否则只能是头痛医头、脚痛医脚。因此，要形成多方平等交流、信息及时共享、资源有序配置的政策网络，中央行政部门、地方政府之间实现超越条块、打破层级的多元互动，促成全方位顺畅沟通、信息互动、尊重信任、精诚合作。

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