不断增加的社会矛盾，成为人们密切关注的一个问题。如何化解社会矛盾和社会冲突，从而实现社会的长治久安，成为中国社会面临的一个严峻挑战。对此，在有关研究乃至社会舆论中，走制度化之路，形成解决社会矛盾和社会冲突的制度化机制，正在逐步形成共识。但问题是，制度化的路应当如何走？不久前清华大学社会学系社会发展研究课题组发布的《以利益表达制度化实现社会的长治久安》长篇研究报告，为解决这个问题提供了一个思路。
该报告认为，面对日益增多的社会矛盾和冲突，现有的维稳思路和工作方式很难有效化解这些矛盾和冲突，甚或会出现与“维稳”相左的结果。该报告提出的基本思路是，要实现真正的社会和谐与稳定，就必须彻底转变思路，形成维护社会稳定的新思维，把利益表达和社会稳定作为同等重要的双重目标，以法治为核心，推进市场经济条件下利益均衡与利益表达的制度化建设，形成社会长治久安的坚实基础。
如何走出被动局面
面对日益增多的社会矛盾和冲突，现有的维稳思路和工作方式不但难以化解这些矛盾和冲突，反而导致“越维越乱”的恶性循环。这也是我们在《以利益表达制度化实现社会的长治久安》的研究报告中提出的一个基本判断。那么，究竟如何走出这种被动局面？报告已经提出了一个相当明确的思路，这个思路可以概括为四个关键词：有限政府、法治渠道、利益表达和多元机制。
首先，要转变政府职能，建立有限政府，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色。应当看到，在市场经济的背景下，利益主体不断分化，在利益主体分化的基础上利益矛盾和冲突的增多是一种正常的现象。问题是政府在这些矛盾和冲突中的位置。政府是应当做好人的，是矛盾和冲突的调解者和仲裁者。但现在往往是政府搅进去了，并成为矛盾的焦点。原因除了政府成为利益主体与民争利之外，更重要的体制性原因是政府职能模糊，要让自己成为一个全能政府。可以说，不能有效转变政府职能，政府就不可能从目前的被动局面中抽身。
第二，强化和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制，使法治成为解决社会矛盾和社会冲突的长效的制度化手段。现在的维稳，经常是以权代法。越是严峻的问题，越是紧迫的问题，以权代法的问题就越是突出，甚至有时是明确用权力禁止法律的介入。在处置矛盾比较集中的计划生育、征地拆迁、国企改制等重大社会问题时，常常在政府内部明确排斥司法的介入。其结果是某些社会矛盾和社会冲突虽然得到权宜性的解决，但却同时导致法治的退步和社会生活的无规则化。
第三，建立市场经济条件下的利益均衡机制，改变目前社会中利益关系严重失衡的局面，并为社会不满情绪的宣泄提供制度化的管道。所谓市场经济条件下的利益均衡机制，最基本的含义就是社会主体平等利益表达权利的制度化，以及在此基础上形成的较为公平的利益博弈。这当中最首要的是利益表达以及追求自己利益的平等权利。
利益格局的失衡源于社会权利的失衡。是什么原因使得中国居民的收入差距在十几年的时间里发生了如此戏剧性的变化？这种变化背后的深层因素是什么？实际上，只要我们认真地追溯一下，就可以发现，根本的问题是不同群体在表达和追求自己利益的能力上所存在的巨大差异。因此可以说，贫富悬殊的背后是不同群体在表达和追求自己利益的能力上失衡的结果。在利益格局严重失衡的背后，往往都无例外地存在这个因素。
建立市场经济条件下的利益均衡机制，关键是我们首先要承认这些机制的合法性，然后把它制度化。我们的报告讲到了六个方面的制度安排，信息获得机制、要求表达机制、施加压力机制、要求凝聚机制、利益协商机制和矛盾解决机制。对于这些机制，关键是我们首先要承认其合法性，然后把它制度化。不承认它的合法性，就不可能对其进行规范，就不可能实现制度化。
第四，促进民间组织的发育，形成化解社会矛盾和社会冲突的社会性机制。这个问题的关键是社会自组织能力的问题。现代社会需要的政府、社会、市场的多元治理模式，很重要的一维就是社会的自组织能力。
比利时有一次在选举的过程当中，有一些环节问题解决不了，曾经有几个月没有政府，但社会生活有条不紊，人们该上班的上班，该度假的度假，该旅游的旅游，和有政府时候的生活，看不出太大的差别。这说明什么呢？说明这个社会有一种自组织社会生活的能力。设想一下，我们这个社会有一天没有政府，会乱得一塌糊涂。
一个正常的社会需要这样一种自组织的能力。而更具体的载体，就是社会当中的各种组织的发育，但是我们对社会组织有一种本能的恐惧，老以为有组织的力量是最可怕的力量，所以每一次都要打击这个组织的因素。实际上，没有组织的民众就是一帮乌合之众，需要更多地体现它的建设性力量，需要自己组织起来。
报告摘录一 建立利益均衡机制
建立市场经济条件下的利益均衡机制，是解决社会矛盾和冲突的根本途径。一种有效的利益均衡机制，才可能抑制利益格局日益倾斜的危险趋势，协调不同社会群体之间的利益关系。而要建立这样一个有效的利益均衡机制，会涉及到一系列相互关联、互为条件的制度安排与制度创新。具体而言，如下机制的建立应该进入决策者的视野：
信息获取机制。要求有关方面遵循信息公开的原则，对相关信息主动发布或经申请发布，保证公众的知情权：公众有阅览卷宗、参与听证等权利。只有信息的公开、透明、充分、真实，公众才有可能及时了解事关自身利益的公共事务与公共决策，也才可能在第一时间保护自身的权益。应当说，信息的不公开以及与此相联系的权力暗箱操作，是致使一些利益矛盾和冲突产生并激化的重要原因。
利益凝聚机制。一个社会要能够有效地解决利益矛盾和冲突，必须得有一个利益要求凝聚和提炼的机制。只有经过凝聚和提炼的要求才能接近政府决策的层次，而分散的、散射的要求是很难在决策层面上进行处理的。利益要求的凝聚和提炼，必须以一定的组织形式作为载体。由于不同的社会群体所掌握的资源和表达的能力都存在很大差异，组织起来的集体表达、沟通与协商对于弱势群体就显得尤为必要。经验表明，经过凝聚的利益诉求也更容易通过谈判和仲裁的方式获得解决。
诉求表达机制。公众能够进行有效的利益表达需要在相关制度设置上增加公众参与的环节，如以听证、表意、监督、举报等方式在涉及公众利益的问题上，向公众提供表达的渠道和机会。同时，也要设置相关制度，使得利益各方均可以通过大众媒体等方式充分表达各自的利益诉求。
施加压力机制。当今的社会，不同利益群体已经有了强势和弱势之分，强势群体拥有的资源多，为自己争取利益的手段也多；而弱势群体要有为自己争取利益的能力，必须得有特殊的施加压力的机制。当然对施加压力的机制需要用法律法制加以规范，但如果没有这样的机制，社会中弱势群体的利益就无法得到保障。
利益协商机制。指的是在利益诉求明确表达的基础上，矛盾各方按照法律的渠道和程序进行对话和谈判协商，自主解决其利益矛盾的一种机制。当社会群体在一定规则之下，通过协商谈判公平而又有效地自行解决彼此间的利益纠纷时，社会就初步实现了自我管理、自我调节。这时政府则无需事事介入，这样既减轻了行政负担，也降低了社会成本。在目前情况下迫切需要建立和完善的是劳资双方的协商谈判机制。
调解与仲裁机制。这个机制实质上就是一种矛盾终止的机制。在矛盾双方无法达成妥协的情况下，第三方的调解或仲裁就是一个不可缺少的程序。而能够担任最后仲裁者角色的，就是政府和司法机构。在这样的制度安排下，政府尽管不必直接包办一切，但可以对整个协商谈判体制起规范作用，既是谈判平台的提供者，也是谈判规则的制定者，更是谈判结果的保障者。
这六个方面的机制在建立市场经济条件下的利益均衡机制中相互配合，层层递进，缺一不可。就现实而言，特别应当强调其中的利益凝聚机制和施加压力机制。建立利益凝聚机制，关键在于形成利益诉求凝聚和表达的组织形式。有效的社会组织不仅可以减少矛盾的出现，而且有助于促进矛盾的解决。吉林通钢发生的群体性事件，就是缺乏利益凝聚机制的群体性表达失去控制后，造成了流血事件。如果当时存在工人自组织的可以真正代表工人与企业和政府谈判的工会，事态也许会以和平方式解决，流血事件也就更有可能避免。
一种行之有效的施加压力机制，应当包括集会、游行、请愿和罢工等方式。现代社会劳工运动的历史表明，市场经济条件下常见的劳资矛盾中，劳方往往在社会资本和政治资本方面处于显著劣势，罢工是其最后但也是最为有效的施加压力的方式，通常可以迫使资方回到谈判桌前。现代劳工运动还证明，只要充分明晰了罢工的程序和规则，将其转变成常规政治的一个组成部分，即便是大规模的罢工、示威也不会对社会的基础秩序造成整体性冲击，反而有利于及时释放和消解掉那些可能导致社会动荡的紧张。
报告摘录二 容纳冲突解决矛盾
社会矛盾处置工作中制度化建设的目标主要有两个，一是增强体制容纳矛盾和冲突的能力，二是提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力。这两个目标相辅相成，缺一不可。
社会管理得好与不好的区别不在于社会当中有没有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾和冲突。各地目前实行的“一把手负责”、“一票否决”等做法，是建立在一个完全错误的假定之上，以为没有矛盾、天下太平才是好地方、才是好制度。实际上好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突和用制度化的方式解决冲突。因此首先要让我们的体制坚强起来，能够容纳矛盾、容纳冲突。经历30多年的改革开放，我们取得了举世瞩目的经济成就，综合国力大大增强，政府执政能力亦不断提升，面对任何社会都会存在的矛盾冲突，我们应该也能够自信而从容地应对。
增强体制对社会矛盾和社会冲突的容纳能力，首先要求政府在维稳工作中用动态的稳定观来替代静态的稳定观，转变过去那种“把一切矛盾消灭在萌芽状态”的工作思路。应该意识到我国已经进入利益博弈时代，出现了利益主体的多元化和利益诉求的分化，利益冲突也已成为人们日常生活的组成部分。这些冲突中有相当部分其实是正常的利益博弈。而当我们将这些利益博弈消灭在萌芽状态的时候，正常的利益博弈中断了，能够及早暴露社会问题的机制被消灭了，结果是矛盾的进一步激化。试想，如果农民工在被拖欠工资时有和资方的正常博弈，有表达利益要求的制度化途径，如果农民工的抗议不是被消灭在萌芽状态，何至于出现“跳楼讨薪”、“持刀讨薪”的冲突事件？又何至于要一国的总理出面为农民工讨薪？
利益矛盾和利益冲突的存在本是社会发展过程中的正常现象，一个正常健全的体制要有容纳、归置这类现象的渠道和方式，这就是制度化规则和规范的建立。有了这种规则和规范，社会矛盾和社会冲突就犹如水渠中的水流一样，尽管有时候看上去汹涌激荡，但是可以知道它流向哪里，流到什么地方就能恢复平静。而我们现在就是缺少这样的渠，水来了，不知道有多大，也不知道会往什么地方流，于是就只能严防死守、顾此失彼。这样的渠就是制度化的规则、规范和程序。
提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力，首先需要将矛盾加以正确地分类。目前的维稳模式经常把不同类型的社会矛盾和社会冲突混为一谈，人们一般所说的不稳定因素，实际上包含了小规模常规性的社会抗议、局部性的社会抗议和全社会规模的社会抗议等几种相当不同的社会矛盾或社会冲突类型。
它们对社会稳定的影响或导致社会动荡的可能性是非常不同的，而在目前对中国社会稳定和社会危机所进行的分析中，有关部门却很少注意到这些不同，甚至也未明确说明社会动荡的确切含义。这就往往容易将小规模的、正常的社会冲突，特别是利益冲突加总、放大为不稳定因素，致使将不稳定因素估计过重，防卫过当，甚至自己吓唬自己。只有准确地区分和理解不同类型的矛盾冲突，才能对症下药，有的放矢，有效地化解矛盾，治理冲突。
提高解决社会矛盾和冲突的能力，要以法治建设为中心，特别是强调基础制度和基础秩序的建设与落实。例如，宪法赋予公民的权利和表达的自由，特别是群体性的利益表达需要给予切实的保证。人们的利益诉求和对社会不公正问题的不满若没有制度化的渠道、以规范化方式释放出来，就只能以不受控制、难以预期的方式爆发出来。显而易见，规范化、受控制的表达方式给社会稳定造成的冲击和影响，远远小于不规范不受控制的方式。要承认这些利益表达方式和矛盾冲突方式的合法性，才可能通过法律法规进一步对其进行规范，确认其程序、规则和边界，使之成为其变化可以预期，其影响可以控制的体制化过程。再如，对严重威胁社会稳定的腐败现象，如果缺少有据可查、有凭可证的基础秩序的管束，就会呈现为不可治理的状态；仅仅靠“二奶造反”、“小偷行窃”、“内部互掐”等偶然因素，贪污腐败无从监督、难以曝光更无法杜绝。唯有依靠基础秩序的建设和作为制度创新的关键环节的体制改革，才能使社会进入可治理状态。
“井喷效应”及其风险。当向社会各个阶层开放各种合法方式进行正当的利益表达，尤其是可以利用规范化的群体性利益表达的方式时，可以预见，我国社会将会遭遇一个社会矛盾和冲突的“井喷期”。这也是考虑制度化建设思路时人们不免担心的一个问题。这无疑是一个现实的问题，对此须谨慎对待、妥善处置，既不能掉以轻心，也不必草木皆兵。
首先，“井喷”现象并非是机制转轨所造成的，利益均衡机制只是提供了一个渠道，让以前那些被掩盖起来的社会矛盾以规范化的方式表现出来，并藉此得到可能有效解决的机会。由于矛盾无从解决、利益无法维护、公正无法实现而造成的怨气和不满，积累到一定程度，就会变成具有强大破坏潜能的力量，迟早都要找到释放和发泄的渠道。
释放不满和怨气有两种方式，一种是通过规范化的渠道、以受控制的方式释放出来；一种是没有规范化的渠道，以无法预期的方式爆发出来。两者利弊显而易见。各类矛盾长期积累、不满和怨愤不能以适当的方式得到释放，拖延越久，风险越大，治理的社会成本也就越高。市场经济体制下的利益均衡机制，可以有效地作为社会矛盾和冲突的解压阀，并实现从运动式治理社会矛盾到制度化治理社会矛盾的转变过程，进而建立起真正维护社会稳定的长效机制。
为了尽量平稳地渡过社会矛盾的“井喷期”，可以考虑采取合理的、从实际出发的过渡性措施。比如，面对不同时期的社会矛盾和冲突，采用不同的解决方式和处置手段：老问题老办法，新问题新办法；老问题采用集中处置的方式加以解决，而新问题则采用制度化的方式加以解决。
通常，老问题是指那些涉及面广、历史复杂的遗留问题，可以考虑借鉴“落实政策”的经验尽量给予一次性解决；新出现的社会矛盾和冲突则应该严格依照制度化的方式来解决。其次，为了避免出现较大的社会震荡，可以考虑采用渐进式的方式，自上而下地进行利益均衡配套机制的建设，特别是利益表达和施加压力机制的建设。在解决当前问题过程中，逐步进行制度化建设；同时通过各种方式倡导和培育通过合法合理的沟通来化解利益矛盾和冲突的协商意识。可以选择社会影响较大、波及面较小的社会矛盾类型，在条件比较成熟的地区进行制度化解决的试点，给基层官员、矛盾各方以及全社会一个学习和适应的时期。
“连锁反应”及其风险。在逐步建设制度化的矛盾治理模式过程中，人们很自然地会产生一种担心和疑虑，即制度化的矛盾治理模式是否会产生影响社会稳定大局的种种负面效应。这些对负面效应的担心主要包括：对“连锁反应”的担心，即政府一旦在某个案例上“开口子”，是否会引发大量同类或相似的案件的涌现，从而让政府陷入社会矛盾漩涡之中，无法招架；对“远水不解近渴”的担心，即与运动式治理模式相比，制度化治理模式在处理社会矛盾和冲突时规模小、速度慢、效率低，难以在短时间内迅速解决大批社会矛盾，从而一举扭转社会不稳定的局面；“组织恐慌”，即担心推动利益凝聚的社会组织大量出现后，有着共同利益诉求的民众可能组织起来，政府却无法“分而治之”，分辨出“不明真相”的群众和“别有用心”的“一小撮”。
上述担心同样是“不稳定幻象”的表现。针对可能出现的“连锁反应”，可以考虑如下措施，即通过“渐进式”方式推进制度化建设，一个阶段集中应对一种类型的矛盾，分类治之，尽量减少可能同时引发的矛盾数量和范围，使之始终处于可以控制的状态之下。在一个问题上或者一个局部出现“连锁反应”并不可怕，处置得当，就不会引发全局性震荡。
“远水不解近渴”的担忧。“远水不解近渴”也是一种普遍的担心，尤其是在各种维稳指标的压力之下。对此，可以考虑一种老的运动式方式与新的制度化机制妥善衔接的方式，特别是将以往“应急式”处理中积累的制度性因素转变为制度建设。
我们可以预期，在机制转轨的时期，可能会有一个相当长的时间是两种机制并存的。在这个过程中，应当以渐进的方式，实现新的机制对旧的机制的替代。更重要的是需要意识到，那些从快从重、“一刀切”、“一阵风”的矛盾治理方式往往是治标不治本的，许多矛盾并没有得到真正的解决，而是被掩盖了起来，转化为长期积累的不满和怨气。
制度化的矛盾治理机制虽然看起来效率较低，没有立竿见影的结果，但其着眼于利益关系的根本性调整，这些矛盾一旦得到解决，就真正实现了案结事了、息访罢诉。制度化的矛盾化解方式不是声势浩大的“扬汤止沸”，而是稳妥有序的“釜底抽薪”，开始的时候见效也许比较慢，但从长远来看，其在维护社会稳定、促进社会公正方面更有作用也更有效。
“组织风险”。社会组织的正常发育在我们社会中一直是一道未迈过去的坎，社会组织总是被当作可能带来不稳定的假想敌。其实在法律框架内活动的社会组织本身就是社会建设和社会稳定的促进力量。
具体来看，社会组织的作用在于：首先，通过组织内部的沟通和自我约束，形成主流的理性意见、孤立个别的激进观点，可大大增强群体行为的可预期性，亦可成为解决群体矛盾的“助推器”。其次，通过社会组织间的合作协商，利用集体谈判的方式自行解决群体之间的矛盾，实际上构成了防止群体矛盾向社会冲突转化的“防火墙”。再次，即便仍需政府介入，也为政府的调处工作提供了“着力点”，基层干部不必再面对散沙式的诉求，不仅大量节约工作成本，还可充分利用制度化的调处模式，妥善化解群体矛盾。可以说，向社会组织开放合法性空间是和谐社会建设的重要内容。
（*原载于《经济观察报》）
