摘 要:现代国家中选举权逐步朝着普选和平等的方向发展。在选举权的扩展中,经历了阶级的、性别的、种族的乃至年龄的扩展。各阶级和群体的自觉斗争是选举权发展的动力。工人阶级取得选举权是普选得以落实的关键。民主力量的积累、左翼的推动和有利的国际局势,也促进了选举权的扩展。历史上对选举权的限制,既是统治阶层的阶级局限,也有社会发展和认识水平的局限。发展中国家必须加快社会发展、完善民主机制,方能使选举权真正落到实处。
关键词:民主;选举权;平等;工人阶级
选举是民主政治正常运行的基础。依照人民主权原则,国家的一切权力属于人民。然而,在现代国家中人民不可能直接进行治理,必须通过选举的方式,委托代理人进行治理。选举作为一种必不可少的选择程序,成为代议制民主制的组成部分,而选举首先涉及选举权。本文试图从选举权发展的进程中,把握选举权发展的规律和动力,总结其中的经验教训。
一、选举权的历史发展
现代民主发轫于资产阶级革命,作为这个民主的基础和重要组成部分的选举权,其源头也在西欧的资产阶级革命之中。英国选举权问题出现得最早,其选举制度源于中世纪英国国会中下院即平民院议员的选举。1295年,英王爱德华一世邀请僧俗贵族、骑士和市民三个等级参加国会。1343年,国会分为上、下两院,作为上院的贵族院议员由拥有土地的贵族担任,无须选举,而作为下院的平民院议员,则由全体自由土地占有者投票选举产生。英国资产阶级革命后,于1689年通过《权利法案》规定下院议员实行自由选举。法国1789年大革命后以及美国1787年颁布独立后的宪法,也开始了自由选举。有选举就涉及选举权问题,即什么人达到什么样的条件才能参加选举。
从有选举至今,选举权经历了历史的发展,这包括从限制性向普选制发展,也包括从权利的不平等向平等发展。
从限制到普选是选举权发展的最重要的方面。所谓普选是指,凡是具有公民权者就有选举权,国家对公民选举权的取得不再另行规定资格限制,不以财产、学识、性别等条件限制选民的资格。限制性选举是指,公民要享有选举权除具有公民资格外,还须具备规定的财产条件、教育条件或性别条件等。财产条件是指,公民必须具有一定的财产才有选举权,不具有规定财产的公民则无选举权。这个财产包括一定数量的土地,或拥有一定数量的资产,或交纳一定数量的赋税等。历史上主要西方国家都有过相关的规定。英国1832年制定的选举法就规定,城市选民资格为收入10磅以上的房主和年付10磅以上房租的房客;农村选民的资格为收入10磅以上的土地持有者和年收入50磅以上的租地经营者。教育条件是指,公民必须受过一定教育才有选举权。美国、澳大利亚和葡萄牙等存在过这种限制。美国有些州的选举法曾规定公民取得选民资格须经过“文化测验”的条文。澳大利亚一个州甚至规定,只有毕业于联邦某个大学的公民,才享有选举权。性别条件即以男性为取得选举权的条件,女性则没有选举权。作为美国立国纲领的《独立宣言》,在宣布人人生而平等时,人人用的是“Men”即男人,而将占人口半数的妇女排斥在外。在第一次世界大战以前,各国妇女享有选举权的很少。
随着限制性条件的逐步突破、降低和取消,选举权在各个方面向前发展。
第一,数量扩展。一些国家最初拥有选举权的公民比例较小,直到20世纪才算得上普及。美国在1787年制宪之后,选举权由各州规定。依照一般的州法律,拥有选举权者仅限白人、男性和有财产的公民,在有的州的全部成年男人中,享有选举权的仅占10%左右。直到南北战争前,美国仅有不到40%的成年男性拥有选举权。法国在拿破仑失败之后,拥有选举权的公民人数只占当时法国男性公民的1/6。英国在这方面更为典型,在英国资产阶级革命后,由于对选民资格做了财产等多方面的严格限制,18世纪之初拥有选举权的人约占成年人数的5%。1832年改革后,20岁以上的居民中只有7%的男子享有选举权。1867年选举改革降低了财产资格的限制,享有选举资格的男子的比例提高到16%。1884年再次降低财产资格,具有选举权的人提高到28%。1918年规定30岁以上的妇女享有选举权,这一比例使享有选举资格的人数提高到78%。到1928年男女平权之后,成年人中享有选举权的人达到90%。
第二,阶级扩展。选举权的数量扩展,从阶级角度而言实际上是从上层阶级向普通民众扩展。在选举权的限制中,当然没有明文的阶级限制,但财产的条件事实上起着阶级限定的作用。英国早期选举权实际上仅限定于贵族阶层。1832年的第一次选举改革,增加了城市代表名额,降低了选民财产资格的限制,使中产阶级有了选举权;1867年的第二次改革,使城市工人有了选举权;1884年的第三次改革,统一了全国城市与农村的选民资格标准,使农村工人有了选举权。
第三,性别扩展。19世纪之前,资本主义国家的妇女基本都不享有选举权。1866年英国妇女第一次提出妇女享有选举权,1869年美国妇女提出妇女参政的口号,世界上妇女最早获得选举权的国家是新西兰(1893)和芬兰(1906)。第一次世界大战前后,挪威(1913)、丹麦(1915)、苏联(1917)、美国(1920)等国的妇女相继获得选举权。英国在1918年规定,女性享有选举权,但当时男性2l岁就有选举权,而女性限大学毕业或能够毕业的年满30岁的妇女,本人或丈夫拥有每年价值5镑以上产业,直到1928年男女平等法才解决了这个问题。法国虽早在1848年就已确定一人一票的选举原则,但实际直到1944年女性才正式享有与男性相同的选举权。
第四,种族扩展。这发生在一些国内存在重大种族差别的国家。美国早期各州的选举权实际上限于白色人种,作为原住民的印第安人以及后来的黑人被排斥在外。1857年在一件宪法诉讼案中,联邦最高法院的判决书仍宣称:美国宪法中的公民一词并不包括黑奴在内,他们不能享有与白人平等的权力。美国南北战争之后的1870年联邦宪法修正案规定:任何人不得因种族、肤色而拒绝或剥夺公民的选举权。但南部各州为了限制黑人选举,纷纷修改州宪法,规定选民必须交纳人头税和通过文化测验,凡不纳人头税,不能朗读和解释宪法条文者,不准进行选民登记,这样就从事实上剥夺了黑人的选举权。直到20世纪40年代,南部各州成年黑人只有5%登记为选民,而美国的印第安人,直到1948年才在法律上获得了选举权。
第五,年龄扩展。行使选举权是选民参与国家政治生活的一种重要方式,选民必须具备一定的判断和行为能力,而年龄资格是判断选民是否具备此种能力的重要标准之一。各国在有关选举的法规中都明确规定,公民达到一定的年龄才可成为选民行使投票权,选举权的年龄规定总体上有下降的趋势。法国历史上规定年龄最高的是1811年的30岁,1974年降到18岁。英国1918年选举法规定为21岁,1969年降到18岁。目前,大部分国家把选民年龄资格都定为18-21岁。如美国、德国等规定选民年龄资格为18岁;日本为20岁;意大利、比利时为21岁;古巴的选举权年龄最低,无论男女年满16周岁即有选举权;目前英国正考虑将选民的年龄下限降低至16岁。
从不平等到平等是选举权发展的另一个重要方面。平等选举权原则指的是,每个选民所投选票具有同等的价值,所谓不平等是指每个选民所拥有的投票数不相等,或投票数虽相等但其效力不相等。选举权的不平等也以各种形式长期存在着:
其一,投票数不平等。在英国选举史上曾长期存在着一种复数投票制度。这一制度规定,那些拥有固定资产的选举人可以在其住地选区投票外,还可以在其产业所在地或其营业所选区再次投票。依此规定,某些选民在一次选举中可以投票数十次。另外,牛津、剑桥等大学的毕业生可以分别在其住所选区和大学选区投票。
其二,投票效力不平等。英国曾经存在一种等级投票制度,即选举人按照纳税多少排列顺序,分为三个等级,每个级别的纳税额总数是全部选民纳税总额的1/3,从而使三个级别的选民人数不相等。纳税较多的选民所组成的级别人数较少,而纳税较少的选民级别人数较多。每个选民各投一票,每一级各选出相同数量的代表。在这种情况下,每个选民选票的实际价值是不同的,纳税较多的选民的选票价值要高出很多。英国早期下议院议员,不是在人口比例的基础上选出的,而是每一自治城市,不论人口多少、面积大小,都有两个席位。工业革命以后,这种不平等情况更加突出,那些仅有少数居民的衰败城镇,在下院还拥有两个席位。1831年,像曼彻斯特、伯明翰这样一些新兴的大工业城市,连一个议员也没有;相反,在只有7名登记选民的老萨拉姆,连投票站的房子都找不到,却拥有两个席位。邓尼奇是北海的一个边缘小镇,只有一个选民,却也拥有一个议席,这就造成不同地区的选民选票的价值很不一样。
这种选举权的不平等逐步得到校正。针对地域不平等问题,1832年英国重新分配议席,增加了城市代表名额。尽管如此,英国在二战以前各个选区的人口与议员数的比例相差还是很大。后来丘吉尔政府为了确保各选区享有平等代表权,定期复查选区,根据人口或其他情况的变化,对议席分配做出必要的调整。由于选区的划分不可能做到完全均等,选举的票值总还存在着差别。一些国家在实践上将这种票值的差别控制于适度的范围之内,最高不超过2倍。针对此出现了运用选举划分影响选举的所谓“选举地理学”,1962年美国联邦最高法院在审理选区划分舞弊案件中宣布不按人口比例划分选区是违反宪法的。1964年联邦最高法院裁定在众议员选区划分上,要“使一个人在众议员选举中所投的票与另一个人所投的票有同等价值”[1](p·103)。英国复票制的存在使有产者享有更多的政治特权,造成了选民之间的不平等,1948年英国最终废除营业处所、伦敦市和大学选区的复票制度,实行了“一人一票、一票一值”的原则(One man,One vote,One value)。
大体上在二战之后,西方国家都建立了普遍、平等的选举制。日本是民主发展相对滞后的发达国家,其宪法对选举权的规定是这个发展的缩影。1889年《大日本帝国宪法》中规定,众议院是由依选举法产生的议员组成,按照选举法,年满25岁、交纳直接国税15日元的男子才有选举权。而今日本在宪法第44条规定:两议院的议员及其选举人的资格,由法律规定;但不得由于种族、信仰、性别、社会身份、门第、教育、财产或者收入不同而加以差别对待。当今世界选举权已发展到比较成熟的阶段,妨碍普选权的一些关键问题都得到解决,如阶级、种族、性别问题,即使在中东的君主制国家,由于文化和制度的原因,女性参政受到严格的限制,但在21世纪之初,这种情况也出现了松动,包括沙特、科威特等都在尝试给予妇女选举权。
当然,即使是当代,选举权的发展还是存在一些问题的。比如,至今仍有一些国家实行程度不等的变相的财产资格限制,如法国、比利时规定,无偿还能力的破产者没有选举权,巴西、葡萄牙等规定不识字的人没有选举权等。美国有一些州规定,乞丐流浪汉和受济贫院抚养的人无选举权。美国哥伦比亚大学教授曼宁·马拉伯(ManningMarable)列出数字指出:近400万美国人,即成年人的2%,因为犯罪而暂时或永久地失去了选举权;在那些剥夺了前罪犯的选举权的州,有40%的黑人男性将永久失去选举权[2]。除此之外,发达国家的外籍人选举权问题也日趋突出,德国有外籍人600多万,占德国人口的8%,他们事实上在德国工作和生活,但没有相应的选举权和平等权。
二、选举权的发展动力
选举权作为一种政治权利,总是政治较量的结果,近代以来主要政治力量分别是封建贵族、资产阶级和工人阶级。选举权的发展历程,与这几个主要阶级的力量对比变化和斗争密切关联。关于新兴资产阶级争取选举权的斗争。英国在1688年之后确立了资本主义体制,但当时参加选举的主要是一些社会上层贵族。随着工业革命的蓬勃开展,到19世纪初英国阶级结构发生了变化,阶级力量对比出现了新情况,那就是贵族地主阶级衰落,资产阶级特别是工业资产阶级日益壮大,这些新兴的资产阶级强烈要求参与政治,使本阶级对工业化进程中增长的社会资源拥有更大的支配权和更多的分配份额。在此背景下,1832年代表资产阶级利益的辉格党在人民要求普选权的声浪中提出了第一个选举制度改革法。这次改革重新分配议会议员的席位,56个衰败城镇或人口少于2000人的小城市的议员议席被取消,归并到邻近的郡区;另有30个人口在2000~4000人的市镇减少一个议席,而将空出来的143个议席分配给人口众多的新兴工业城市和工业发达的郡。议席的调整和选举财产限制的降低,标志着资产阶级在选举权扩展中取得了决定性的胜利,资产阶级也名副其实地成为社会中的统治阶级。
关于工人阶级争取选举权的斗争。“工业革命创造了一个大工业资本家的阶级,但是也创造了一个人数远远超过前者的工业工人的阶级。随着工业革命逐步波及各个工业部门,这个阶级在人数上不断增加;随着人数的增加,它的力量也增强了。”[3](p·29)。工人阶级在争取普选权的斗争中,最初与资产阶级站在一起,随着工人阶级的壮大,在资产阶级已经获得选举权的情况下,工人阶级开始作为独立的政治力量开展争取选举权的斗争。当英国1832年的法案剥夺工人选举权的时候,他们开始了持续10年之久的宪章运动。宪章派为争取政治民主,即通过其六项纲领:男性普选权、秘密投票、取消财产限制、年度议会、议员支薪以及选区平等,来扩大公民权和公民的自由权利。当恩格斯于1842年来到曼彻斯特时,几百万工人正在组织集体签名,要求英国议会批准通过这个宪章的实施,让每个工人都有选举权。恩格斯也积极加入他们的斗争行列,与他们一道争取工人的平等权利。通过长期斗争,英国第二次选举改革后工人终于有了选举权。
工人阶级取得选举权在选举权发展历程中具有关键性意义。在工人阶级取得选举权之前,社会中拥有选举权的只是少数人,在工人阶级取得选举权之后,社会中多数人拥有了选举权。这是一个转折点,是从精英选举制走向普选的分水岭。工人阶级争取选举权的一个关键是取消财产权限制,财产限制是限制下层选民权利的根本性规定,其他的限制条件都与财产资格规定联系在一起。比如,受教育往往是有产者才可以享有的,一些穷人因缺乏经济条件而没有受教育机会。财产限制的取消,也使得其他社会下层都开始获得选举权,工人阶级作为社会的下层阶级,在获得选举权之后,对其他弱势群体争取选举权提供了强有力的政治支持。
社会中弱势阶层和群体也是通过长期艰苦的斗争才获得选举权的,如同托马斯·佩特森在《美国民主》中所言:具有更强社会力量的群体极少会把政治上的平等权利主动赐予弱势群体。整个美国历史表明,不做斗争,弱势群体就不会得到法律上的平等地位,比如黑人、女性、印第安人、西班牙裔人、亚洲人、残疾人、老年人、同性恋者[4]。美国黑人、妇女、印第安人为了获得法律上的选举权分别先后争取了94年、144年和172年之久。
妇女占成年人口的一半,没有妇女的选举权就没有所谓的普选,妇女为争取包括选举权在内的政治权利进行了长期艰苦的斗争。美国妇女在1848年纽约州举行的女权大会上就通过了一项议案,要求联邦政府给予妇女平等权利,但未能实现。1868年,她们根据宪法第14条修正案再次要求给予妇女平等权利,又遭到拒绝。直到1910年,美国妇女只在4个州享有选举权。一战之后,在妇女的进一步觉悟和工人运动高涨的推动下,美国国会于1920年通过了宪法第19条修正案,妇女才获得了选举权。当今沙特等君主制国家也考虑给予妇女选举权,这受到当代世界潮流的推动,也与妇女自身成长有关。随着沙特妇女就业率的不断攀升,妇女要求获得权力的呼声越来越高,有统计数字显示,沙特目前10%的私人企业老板是女性。
美国黑人为了争取各种政治权利,进行过各种形式的长期抗争。美国黑人虽然因1866年的民权法案和1870年的宪法修正案获得与白人平等的权利,但在实际生活中种族歧视依然长期存在。美国黑人争取平等民主权利的斗争持续不断,至20世纪五六十年代更是达到新的高潮,这包括暴力的与非暴力的、合乎当时法律的与不合乎当时法律的、有组织的与无组织的、言论的与行动的、积极抗争的与消极抗议的,其中著名的是马丁·路德·金领导的民权运动,进行大规模的非暴力不合作运动。正是在这种斗争之下,美国国会从1957年到1968年先后通过5项立法,保障黑人的选举权,禁止在就业、住房等方面对黑人的限制,从而比较全面地落实了黑人的选举权等政治权利。
选举权的年龄降低,也与青年人的抗争有联系。英国1969年修改选举法,规定年满18岁的公民都有选举权;法国1974年将选民的年龄资格由原来的2l岁降为18岁;美国1971年联邦选举法将选民年龄的下限从21岁降到18岁。这些修改与20世纪60年代席卷西方的学生抗议运动具有某种直接的或间接的联系。这些国家将选举年龄从21周岁降到18周岁,对于大学生而言也就意味着在校期间就拥有选举权,而不是等到毕业之后。从选举权的历程可以看出,每个阶级、阶层、集团和群体要争取选举权,需要自身有一定的力量、一定的觉悟,并进行必要的斗争。从这个意义上,选举权的扩展是社会中各阶级和群体自觉斗争的结果。
在选举权的发展中,也表现出一些规律性现象:
一是惯性积累。19世纪法国学者托克维尔就在《论美国的民主》一书中写到:“当一个国家开始规定选举资格的时候,就可以预见总有一天要全部取消已做的规定;只是到来的时间有早有晚而已。这是支配社会的发展的不变规律之一。选举权的范围越扩大,人们越想把它扩大,因为在每得到一次新的让步之后,民主的力量便有增加,而民主的要求又随其力量的增加而增加。没有选举资格的人奋起争取选举资格,其争取的劲头与有选举资格的人的多寡成正比。最后,例外终于成了常规,即接连让步,直到实行普选为止。”[5](p·61)从这个角度看,选举权的扩展如同滚雪球一样,每一次扩大都意味着随之而来的进一步扩大,并且总的扩展速度是不断加快的。
二是左翼政治力量的推进。右翼政治力量一般代表社会上层,是选举权的既得利益者,一般不热心甚至阻碍选举权的扩展;左翼政治力量与社会下层联系密切。选举权的重大发展往往是左翼主政或者左翼力量强大时期,当然,这个左翼在不同时期表现的形式和程度不一样。英国历史上,辉格党相对于托利党是左翼,工党相对于保守党是左翼,辉格党和工党对选举权的发展持比较积极的态度,英国是从工党开始执政才最终确立了普选权。在美国,民主党相对于共和党是左翼,民主党对民权也更加关注,黑人平等权利的最终解决也在民主党主政时期。左右翼在对待选民财产和年龄上的态度很能说明问题。在财产限制上,法国1789年资产阶级大革命后,在右翼大资产阶级掌握政权的形势下,宪法确认将公民分为积极公民和消极公民,规定只有缴纳土地税和人头税的人,即积极公民才拥有选举权。1792年,左翼的雅各宾派取得政权,取消了以上的限制性条件,通过普选产生了议会,并将普选权原则写入了1793年宪法。但是,1794年热月政变后,普选制随着1793年宪法一同被取消,恢复了财产资格限制和两级选举制。1814年封建波旁王朝复辟后,规定每年交纳300法郎直接税者才享有选举权。在年龄限制上,保守派倾向于将选民年龄限制提高,因为一般年龄较大的人,保守主义思想愈浓,对保守派愈有利;激进派则倾向于将选民年龄限制降低,其理由正好与保守派相反。以法国为例,1791年的宪法规定选民年龄为25岁,1793年则降为21岁,1811年又升为30岁,1830年又降为25岁,1848年又进一步降为21岁。这当中,选民年龄限制的提高与降低,正好伴随着保守派与激进派政府的更迭。当代英国工党政府希望有更多的年轻人参与政治,肩负起社会责任,主张将选民年龄从18岁降低到16岁。支持提案的人认为,既然十几岁的人能够纳税、参军而且可以在父母同意的前提下结婚,那么他们就应该拥有选举权,而反对者则认为,十几岁的人在政治上还不成熟,开明和保守两种心态昭然若揭。
三是社会形势发展的推动。一战和二战的结束,对选举权有很大的推动。在两次世界大战期间,为了进行战争伴随着广泛的社会动员,为那些处于弱势和被动的群体提供了参与社会工作的机会,这就增强了他们的力量,提高了他们的觉悟。比如,妇女在战争期间走出家庭,承担各种社会工作,在战争结束之后,原来对下层的种种限制就显得不合时宜了。因此,在世界大战结束之后,总是伴随着民主改革的潮流,也成为选举权发展的黄金时期。
三、选举权发展的启示
选举权在长达几个世纪的发展中,留下很多经验教训,其中争议最多或者说备受非议的是选举权的限制问题。如前所述,限制选举权首要的原因当然是社会上层为了维护自身的利益,而对社会下层和弱势群体采取的行动。“资产阶级在夺取政权之时,他依靠了一个比较大的选民群体。而一旦获得政权以后,他就在普选面前筑起大坝,关上闸门:只是到了后来,‘被关在城门外’的工人阶级才逐步加入选民群体。”[6](p·10)马克思主义对这种限制选举权的阶级属性也做过严厉的批判。的确,在马克思那个时代,还没有哪一个资本主义国家实行普选,有选举权的人都是能纳得起一定税赋的有产者,其民主的资产阶级性质无可辩驳。然而,要全面认识选举权的限制问题,还要分析其他的复杂原因。
首先,对选举权的限制与选举权的理论认识有关:一是选举权是权利还是义务问题。西方激进一派的政治理论,如卢梭的学说认为:选举权是公民当然享有的,与生俱来而且不可转让的权利,它属于公民的自然权利,不得任意地被限制与剥夺。国家主权属于全体人民,人民为表达他们的公共意志,都有权参与主权的行使;参加选举就是表达意见的一种方式,因此人民应当享有选举权。但是,西方也有理论认为:选举权是国家依据法律赋予公民的一种社会义务;国家基于公共利益的目的授予公民选举的资格,要求选民以国家的名义必须行使选举权。根据这种学说,选举权不是固有的,而是赋予的。国家可以基于社会利益而规定选民行使职务的相当资格,对选举做出必要的限制[7]。对权利和义务看法的差别,也关涉投票的方式。主张实行强制投票制者认为,公民的投票行为是履行社会职务,公民有投票的义务,公民无故不尽投票的义务,则国家可以进行制裁。历史上的比利时、墨西哥和现今的拉美等国家均实行强制投票制。主张实行自由投票制者认为,选举是公民权利的一种,既然是权利,则既可行使,也可放弃。
二是选举权是不是特殊权利问题。欧美国家在资产阶级革命酝酿时期或革命胜利后,许多思想家和政治家认为,选举权作为参政权,是与其他共享的公民权相区别的。或者说,一般的公民权利并不包括选举权,如在美国的权利法案中就根本未涉及选举权。一般公民权是指保护公民不受政府侵害的言论自由、不受歧视的宗教信仰自由以及法律面前人人平等的权利。这些权利应不问公民在种族、财产、受教育程度的差异而一律享有。但参政权被认为是一种特殊的权利,它要求持有这种权利的人具备某些条件,使其有能力去运用它。这些条件就构成对选举权或者说对政治参与的限制。他们认为政治参与上的限制,并不影响公民在普通权利上的平等,在激进的法国革命后,也做出了“积极公民”和“消极公民”的区别,只有前者才有选举权。
其次,对选举权的限制还有政治操作的考虑:一是公民素质。民主制度初始阶段,普通民众对政治知之甚少,一些人因担心公民的素质低下而提出附加条件。选民资格的扩大化,必然会带来选民整体素质的下降。约翰·密尔理论上主张普选,并支持妇女参政,但他在《代议制政府》中却论证了为何必须对选举权附加受教育程度和纳税条件,教育条件指至少会做普通的算术运算。密尔认为,只有这样,个人才具备明智地追求他们自己的利益以及和他们最密切地结合在一起的人们的利益所必要的最普遍、最根本的条件。至于附加纳税条件,密尔认为不交税的人,通过他们的投票处置他人的财产,就有可能造成浪费而不会想到节省。
二是潜在危险。一些人担心在条件不具备的时候贸然扩大参政范围是危险的。密尔更担心民主总是把全体国民降低到智力和意向都堪称平庸的大众水准,用无名的集体暴政去贬抑杰出人物形形色色的个性,磨平他们的棱角[8](p·69)。所以,他既主张实行公开的选举,又主张限制选举权,让纳税多的和受过教育的人有多于一张的选票。选举权的扩大可能导致原有的作为统治精英的社会上层分子逐渐由多数转化为少数,这就意味着政治格局的改变。英国的选举改革的确造成了政治权力的转移。更有人觉得在选举权的扩大中,因下层民众人数众多而出现剥夺财产所有者的阶级立法的危险,因无知而被掌权者操纵成为暴政工具的危险,受权力角逐者蛊惑和利用而成为宗派工具的危险,等等。甚至具有平民主义倾向的托马斯·杰斐逊在致拉法耶特的信中说,在还没有准备好的人民那里,自由仍然会变成多数人、少数人或一个人治下的暴政[9]。
限制选举权,毫无疑问抑制了民主的快速发展,但在民主操作上,也留下了一些需要思考的问题:第一,选举权的限制总体上还是临时的。在英美、北欧等国家,民主是原生的并逐步建立起来的,他们普选制的确立大体上都经历了严格限制选举权、逐步放宽选举权、形式上确立普选权三个发展阶段。虽然限制的有关措施持续时间很长,但从历史发展的总体上看还是具有临时性的。由于资产阶级宣扬“人人平等”的原则,因此选举权的限制只能是策略性的和临时的,也是必定要取消的。第二,选举权的限制开辟了民主发展的渐进道路。在原生型民主国家中,选举权发展存在着激进与渐进的区别。如果说英国是渐进的代表,法国则是激进的典型。法国在大革命胜利后确立了普选制原则,然而其后政治上革命与复辟的交替,使得这个原则也没有落实。1789年法国大革命最早宣布实行不受财产、种族、性别和教育程度限制的普选权,但随着资产阶级同封建势力的长期反复斗争,公民的选举权也跟着发生反复无常的变化。具有讽刺意味的是,法国1848年革命迅速取得胜利并建立了第二共和国,然而在年轻的共和国实行普选后,占选民大多数的农民投了路易·波拿巴的票。而波拿巴当选后,在很短的时间里就把大权完全抓到自己手中,实行了军事独裁,建立了法兰西第二帝国,激进的民主理想被这种残酷的民主实践所摧毁。英国走的是渐进的道路。从西方近代以来的历史看,英国在光荣革命后拥有选举权的人不到人口的5%,与真正的民主相去甚远。英国通过一系列政治改革,逐步扩大选举权,并且在这个过程中,积累和完善了民主政治的规则。英国在扩大选举权的过程中,无论是赞成还是反对的派别,都有某种民主的共识,议会制度的改革尽管有争议和斗争却几乎没有什么反复,社会十分平稳地过渡到了现代的普选制。这些事实并不是说明渐进的就比激进的好,但的确表明民主发展的具体路径值得斟酌。
现今世界除了极少数国家之外,都在名义上实行了普选。大多数发展中国家公民的选举权都没有经历如同老牌西方国家那样从限制到普选的漫长发展,这当然是值得庆幸的,是发展中国家在民主发展上的后发优势。然而,正是没有经历过这种逐渐的发展,加上这些国家经济文化等方面的相对落后,这些国家的普选也存在着诸多需要改进和完善的问题。一是历史经验的积累问题。发展中国家由于没有选举权逐渐发展的历史积累,因而在相应的机制上不健全,民主文化的发育也不成熟,比如对选举权的重视问题。西方国家由于选举权的限制,每个阶层获得选举权都经过程度不同的斗争,对于这种来之不易的选举权,公民就有了更多的自觉性。相反,一些发展中国家的选举权似乎得来容易,所以也难以体会其中的深刻含义,这就容易出现不尊重选举权,或者使得选举形式化的现象。二是社会经济发展的制约。
马克思指出,“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”[10](p·15),选举权的发展也跳不出这种制约。当今发展中国家经济文化相对落后,因而选举权受到客观的限制。比如印度,经济比较落后,失业率居高不下,近一半人口是文盲,三分之一人口生活在绝对贫困线以下,许多偏远农村至今仍没有电和自来水。最近几次选举来看,选民的投票率都不超过55%,也就是说,近一半选民根本就不去行使自己神圣的选举权。又如中国,新中国一成立就实现了普选,但与此同时,中国对城乡之间规定了选举权的差别。1953年的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》规定了城乡人民代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人民代表大会代表时,农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍,在选举省、县人民代表时,这个差别分别是5倍和4倍。1995年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定,从县一级到全国人大一级的代表名额,按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。中国的这种规定,是考虑到政权的性质以及城乡人口比例,这实际上反映了社会发展对选举权的制约。当然,随着中国现代化的推进,这种不平等将会逐步缩小并最终消除。党的十七大报告明确提出,“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。中国有关方面正在着手从法律上落实这个精神,城乡居民选举权的平等在不远的将来即将实现。
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