按：近期，县政改革引发学者热议，其中有中央社会主义学院政治学教研室主任王占阳教授在中国选举与治理网发文《论县政改革的必要性与紧迫性》，有国家行政学院科研部主任、北京大学教授、博导许耀桐在《东南学术》2010年第1期撰文《尽快开展县级政治体制改革》。现本人将旧作《县级政改------基于法治的视角》一文重发，本文大部分内容曾以《“无直接利益冲突”群体性事件对策研究——基于法治的视角》为题刊于《中共福建省委党校学报》2008年第11期上。期待学者们的理性思考能汇聚成一股推动我国政治体制改革的强大力量，期待县政改革能成为我国政治体制改革的突破口，期待能有更多的学者参与到县政改革的讨论中来。

摘 要：本文基于法治的视角，针对贵州瓮安事件、重庆万州事件、安徽池州事件等“无直接利益冲突”群体性事件，提出县级政权应立即启动政改，并认为县级政改应选择以保障公民基本权利为中心的“法治进路”。

关键词：群体性事件 县级政权 政改 法治进路

6·28贵州瓮安事件，是续重庆万州事件和安徽池州事件后，又一起典型的“无直接利益冲突”群体性事件，学者于建嵘将该类事件称为“社会泄愤事件”，该类事件是社会危机加剧的信号。作为学者，不应急于以“稳定压倒一切”的政治思维，给该类事件定性下结论，而应恪守独立的立场，对该类事件进行理性的观察和思考。本文基于法治的视角，针对贵州瓮安事件、重庆万州事件、安徽池州事件等“无直接利益冲突”群体性事件，提出县级政权应立即全面启动政改，并予以分析论证。

一、事件与问题

（一）事件回顾

1、重庆万州事件

2004年10月18日下午，重庆市万州区的搬运工余某途经太白路中段，其肩上的扁担撞了在他后面行走的曾姓妇女。随后两人发生争执，曾某打了余某一记耳光，后来曾某的丈夫胡某也冲上前殴打，并自称是公务员，出了什么事花钱可以摆平。胡某的真实身份是昊盛房地产水果批发市场临时工。事件当即引起群众的公愤，造成数百名群众围观，使交通堵塞。接着发生砸烧警车的行为，造成数千群众聚集围观。随后近万民众向位于高笋塘广场的区政府大楼集结，要求政府出面公平处理民工被打事件。民众先后将五辆警车及消防车掀翻后放火焚烧。万州区政府玻璃大门也被群众扔的石头打碎。群众冲撞区政府办公大楼，抢走电脑、损毁财物。

2、安徽池州事件

2005年6月26日14时30分左右，安徽池州城区翠柏路菜市场门口，一辆挂着苏A牌照的丰田轿车将行人刘某挂伤，双方发生争执，车上司乘人员将刘某殴打致伤，引起部分市民不满并向池州110报警。接警后，九华路派出所立即派人赶赴现场，将刘某送往池州市第一人民医院急诊室就诊，拟将肇事者连人带车带到派出所接受调查。围观的群众认为警察在袒护打手，袒护商人，要求警察把人交出来。18时左右，围观群众近万人，有人开始推砸肇事车辆，将丰田轿车砸得面目全非并掀翻。接着有人开始点燃轿车，并向着火的车辆扔入鞭炮，引起骚动。随后围观者把停放在派出所门前的一辆警车推堵到派出所门口，一边点燃车辆，一边燃放鞭炮，顿时浓烟四起，现场混乱开始升级。接着围观者开始袭击现场武警，6名武警被石块砸伤。赶来灭火的消防车，不但消防栓被抢，车子也被推离现场十余米。19时40分，停放在翠柏路上的一辆宣传车和一辆警车同时被点燃。随后，围观者开始围攻附近的东华东超市，他们破门而入进行哄抢。三个多小时以后，超市被洗劫一空。事后查明，这起事件的参与者与交通肇事双方都没有直接关系，大都是临时参与到事件中来的。因此，当事件发生时，基本上找不到磋商对像，警方也很难控制局面。

3、贵州瓮安事件

２００８年６月２８日下午至２９日凌晨，贵州省瓮安县部分群众因对一名女学生死因鉴定结果不满，聚集到县政府和县公安局，引发大规模人群聚集围堵政府部门和打砸抢烧突发事件，县公安局、县委和县政府大楼等多间房屋被毁，数十台车辆被焚。

（二）问题提出

针对上述“无直接利益冲突”群体性事件，学者于建嵘在《中国的社会泄愤事件与管治困境》一文中分析指出：在该类事件最需要关注的就是事件的参与者，他们与诱发事件并“无直接利益关系”，主要是一种“泄愤性冲突”，该类事件具有以下特点：1、这些事件主要是因偶然事件引起，一般都没有个人上访、行政诉讼等过程，突发性极强，从意外事件升级到一定规模的冲突过程非常短；2、没有明确的组织者，找不到磋商对像，绝大多数参与者与最初引发的事件并没有直接利益关系，主要是路见不平或借题发挥，表达对社会不公的不满、以发泄为主；3、在事件发生和发展过程当中，信息的传播有新的特点，其中，短信和网络传播的各种信息，对事件发生和发展起到非常重要的作用；4、有打、砸、抢、烧等违法犯罪的行为，不仅给国家、集体和个人造成财产方面的损失，而且会产生较大的社会影响。[1]

中国社会科学院法学研究所副研究员范亚峰曾在《治理群体性事件需要宪政新思维》一文中指出：根据公安部门披露的数据，群体性事件数量从一九九四年的一万多起上升到二00四年的七万四千多起，增加了六倍多，参与人数从一九九四年的七十三万人次上升到二00四年的三百七十六万人次，增加了四倍多。群体性事件往往事发突然，演变迅速。一旦事发，规模迅速扩大，在数小时至数日内引起数千人甚至上万人参与，行为激烈，多重矛盾交织，处置难度大。稍有不慎，就可能会激化矛盾，扩大事态。[2]

2004年2月20日北京大学志愿服务与福利研究中心主任丁元竹教授公布《2010年：中国的三种可能前景--对98名政府和非政府专家的调查与咨询》，其在该报告中反映：对于在中国在2010年前是否会发生影响这个时期经济社会发展进程的重大危机，有77位专家作了回答，其中51位认为会发生重大危机，26位认为不会，分别占66.23%和33.77%，说明大部分专家认为中国2010年前是我国经济社会发展风险较大的时期，或者说是危机多发期。同时指出：国内治理危机使人们较为关注的危机因素，尤其值得注意的是，部分官员的贪污腐化、欺压百姓、违法乱纪，不严格执行党和政府的政策，将激化现已存在的社会的矛盾，引发进一步的社会危机，换句话说，治理危机可能会成大规模经济或社会危机的导火索。[3]

鉴于群体性事件日益增加特别是“无直接利益冲突”群体性事件增加，官民冲突日趋激烈，政府治理危机凸现，中央政府应以瓮安事件为契机，在立即全面启动县级政改，否则爆发大规模的社会危机绝非不可能。近期深圳市政府网站推出《深圳市近期改革纲要》征求意见稿，包括政治、经济和社会文化诸领域提出19条改革内容，前八条均指向国家权力机构的体制改革，释放出在新一轮思想解放大背景下政改可从地方先行的信号。[4]

二、县级政改的必要性和可行性分析

（一）立即全面启动县级政改，可避免大规模的社会危机爆发。

目前中国存在日益严重的社会危机，这是不争的事实。中央政府如何认识危机以及如何处理危机，已成为中国解决社会危机的关键。中央政府若不能有效处理危机，则改革将缺乏足够的空间；改革如缺乏足够的空间，则会引起剧烈的社会震荡，而社会的剧烈震荡往往多以非理性精神为主导，以较惨烈的方式进行，伴有大量报复性、破坏性的行为。届时，无论执政党，还是整个社会，都将付出巨大的代价。[5]“无直接利益冲突”群体性事件频发，是社会危机加剧的信号，为避免大规模的社会危机爆发，中央政府应立即全面启动政治体制改革，特别是县级政改。

（二）中国县域现状决定了县级政改的必要性和紧迫性。

据行政区划网统计，截至2006年12月31日，中国共有2,860个县级行政区划单位，其中包括1463个县、369个县级市、117个自治县、49个旗和3个自治旗，此外还有2个县级特区、1个县级林区和县级以上城市中的856个市辖区。[6]由于县级政权是中国社会矛盾的集中区和多发区，就上述县域的人口和地域规模而言，若中央政府在县级政权全面启动政改，政改便在全国铺开，这将结束我国政治体制在较长时间内无重大突破的局面，赢得民心，化解矛盾，缓和危机，为社会进一步转型创造条件。

（三）在县级政权全面启动政治体制改革，中央政府有较强的主动性和可控性，可消除因政改带来混乱的顾虑。

这里可以参照一下我国台湾地区自下而上的民主转型的成功经验。1950～60年代的台湾政治在中央层面上，是一个党政军高度一体化的封闭系统，而地方层面上则有相当的政治开放性。1949年7月，台湾省政府成立“台湾省地方自治研究会”，拟定地方自治方案。地方自治的最基层单位村（里）民大会，由村（里）全体公民组成，事实上，早在1946年，台湾就实现了“村官”（村里长）的村民直选。1950年，台湾实现乡镇、县市两级民意代表和行政官员的公民直选，1954年又实现省议员的公民直选。[7]中央政府为稳步推进县级政改计，1至3年内在东南沿海地区进行试点，5年内在全国全面推开。

三、法治视角下的县级政改

法治作为一种法律学说和法律实践，是经过漫长的历史积累逐渐形成的。它来自于特定的法律思想与社会实践的频繁的，积极的互动。从历史实践看，法治的形成得益于现实中存在的某种权力平衡、得益于统治者无力集中起绝对的权力，及因此而出现多元的权力结构。1215年的英国《大宪章》运动在人类法治史上具有里程碑的意义。法治是以基本人权为前提及确立相应的制度保障。法治社会的预设是对掌权者的不信任。美国开国元勋杰斐逊曾说：“在权力问题上，不要再奢谈对人的信任，而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。”[8]因此法治不能简单理解为依法治官或依法治民，而应是对掌权者制约，最终树立起法律在国家的最高权威。面对社会危机，各级政府既应具有权威，又应受到法律约束，唯有如此才不会在解决危机的过程中走向集权。比较人类社会克服危机实现秩序的制度设计来看,法治是迄今为止的最佳制度选择,诚如美国著名法学家庞德所言“通过法律的社会控制”。

当前，中央政府政改的基本思路是围绕“民主进路”展开，一是强调执政党内部的民主化，另一是强调政府层面，以基层民主为着力点。然而推进“民主进路”的政改，执政党的担忧较多，一是其执政地位问题，二是社会控制问题，因此，“民主进路”的政改推进起来仍然存在较大难度。为此，笔者认为：鉴于我国公民基本权利遭受严重侵害而引发社会危机的现实，以保障公民基本权利为中心的“法治进路”不失为一种较好的选择。中央政府若在县级政权推行“法治进路”政改，既可以在宪法和法律的范围内实现对地方政府的控制，又可促使县级政权严格依照宪法和法律治理社会。学者姚中秋在《一个法治为中心的政改方案》中指出：“所谓法治中心的政改方案，就是优先围绕法治这一目标重新设计政府的架构。其核心是由目前相对强大的中央政府建立一套不受地方控制、而相对完整的中央法院系统。它可以不受地方政府之牵制，将正义送给每个民众门口，让民众在全国任何地方都能够平等地享有现有宪法及法律所赋予的自由与权利，一旦民众的这种自由和权利遭到侵害、尤其是遭到地方政府侵害，民众可以在中央法院系统寻求及时而有效的司法体系。重要的是，这样的司法活动本身就具有重大政治后果：它可以有效地约束地方政府权力，保持中央政府对地方的控制，并且最终真正地把各级政府的活动置于法律之下。”[9]当前，中央政府应以保障宪法和法律赋予公民的司法救济权、言论自由权、结社自由权、选举自由权为中心，在县级政权全面启动政治体制改革，具体建议如下：

（一）确保公民司法救济权，严禁同级党政部门直接干预个案，实现司法独立，保障社会底限正义。

当前，在各级法院人、财、物都掌握在同级党委和政府手里的情况下，法院难以独立司法，不可能抵御来自同级党政部门的直接干预。对此，浙江三门县法院院长陈崇冠在谈行政诉讼异地管辖意义时说：“法院人、财、物都掌握在地方政府手里，县长叫法院院长去一下，院长一路小跑就去了，这种情况哪里敢判县政府败诉？”[10]地方政府通过掌握或影响国家审判权以所谓“合法”的名义在侵犯民众的合法权益的情况屡见不鲜。法院是社会公平正义的最后一道防线，法院若无法主持正义，社会便无正义可言。公民若对法院失去信心，对法律不再信仰，将直接动摇了执政党和国家的权威。权利遭受严重侵害而无法得到司法救济的公民人数累积到一定程度时，公民就会以某种方式将心中的怨恨发泄出来，社会必然出现危机。贵州省委书记石宗源在在贵阳召开瓮安“6·28”事件阶段性处置情况汇报会上说：“群众的一些合法利益诉求没有得到根本解决。近年来，瓮安县经济社会得到较快发展，但在移民搬迁后期扶持、违章建筑拆除、矿权纠纷处理、国企改革改制中，出现了各种矛盾，沉积的有影响的重点信访案件就有２０多起，各种矛盾纠纷没有得到及时化解。大量积案和积怨的存在，是导致党群干群警民关系紧张，甚至出现了仇官、仇警、仇富心理的重要原因，使部分群众对党委政府的信心不足、信任不够，家属包括一部分当地民众对警方公布的李树芬死亡原因表示怀疑，以至于事态恶化，发展到不可收拾。”[11]因此，确保公民司法救济权是县级政改的第一步，也是推进“法治进路”政改的关键。我国正在进行司法制度改革，县级政改可与司法制度改革相结合，在县级政权建立以法院司法制衡为基础的权力架构，具体方案是：1、法院人、财、物脱离地方党委和政府管理，由中央政府直接管理；2、中共中央和国务院联合发文明确禁止各级党政部门直接干预个案，取消各级政法委员会协调个案的职权。

（二）确保公民言论自由权，打破传媒由政府垄断经营的局面，逐步实现新闻自由。

在现代市场经济的条件下，各级党政部门不可能用强权去压制社会矛盾解决社会危机，更不可能通过阶级斗争的方式来消除危机，唯有通过法治化的博弈机制，在公开、公正、公平的环境中所进行有序的博弈解决矛盾消除危机。确立和保障公民言论自由权是构建权利与权力法治化博弈机制的基本前提。公民言论自由权最重要体现为新闻自由。中央党校教授周天勇在《中国政治体制改革研究报告总论》中指出：“新闻自由是一种必然的发展趋向。但在经济社会转型的过程中，我们到底需要一个发挥什么样功能的新闻体系，是一个需要慎重对待的重大问题。笔者认为，在一个市场经济尚未发育成熟、文化和民主素质还与发达国家水平有一定差距的国家里，片面地强调新闻自由，可能会形成舆论上的混乱，不利于政治上集中控制的态势下稳定地完成社会和经济体制的两个转型。因此，党对新闻的领导和控制，是社会和经济体制稳定转型的需要，是适当集中政治体制的一个重要组成部分。需要研究的是，怎样做到“管”而又不违背新闻媒体的自身发展规律。”[12]如何协调新闻控制与新闻自由的矛盾呢？笔者认为目前较为现实的选择是在县级政改中尝试突破，具体方案为：1、打破传媒由政府垄断经营的局面，在县域范围内允许民间资本介入传媒；2、私人传媒在其登记的县域范围内拥有充分的新闻自由。推进该项政改方案，一方面有利于公民的行使言论自由权，舒缓积怨，另一方面也有利于中央政府及时了解各地情况，督促地方政府走向善治。

（三）确保公民结社自由权，在一定范围内结束权利管制，实现法治化管理。

国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”按照前述规定，成立社会团体，首先要经过上级业务主管部门的批准和同意，这便是国家对公民结社权予以管制的典型体现。而在一个公民结社权受到严格管制的社会，民间社会必然没有力量，民间社会无法抵御公权力的非法侵害。因此，在县级政改方案中，国家通过修改《社会团体登记管理条例》，在一定范围内解除公民结社权利管制，实现县域范围内公民结社自由，具体包括：取消业务主管部门的批准这一计划经济时代的产物，实行社会团体登记备案制度，只要符合一定人数、具备一定活动条件的社团均可经登记备案成立。在县域范围内确保公民结社自由权，农民就可以建立独立的农会，工会也可真正成为维护工人权益的组织。唯有如此，社会底层工人和农民的利益表达才可能组织化，民间与政府的博弈也才会趋于理性化，从而实现社会正义。

（四）确保公民选举自由权，贯彻人民主权原则，通过全面竞争性选举确定县级政权公权力掌握者。

党管干部是执政党的一项重要原则，但长期以来，由于我国干部选拔机制问题，片面强调党管干部，形成各级党政干部由党的组织部门来决定的潜规则。各级党政干部为自己仕途着想，只对上负责，不对辖区内的百姓负责，长期以往，百姓对各级党政干部缺乏信任，容易引发官民冲突。依据民主法治原则，确保公民选举自由权是督促公权力掌握者对选民负责的关键。因此，如何处理好党管干部和公民选举自由权的关系至关重要。中央政府为了增强民主的可控性，可以县级政改为试点，以确保公民选举自由权为目标，以全面引入竞争性选举为手段，进行制度创新。中央党校教授周天勇在《中国政治体制改革研究报告总论》中认为：“对县市与百姓生计相关的领导的任命，不能完全由纵向的组织考核、任命，而要加大人大、普通群众的民意，党的组织部门推荐、候选人述职竞争、公示、人大选举、民意调查等结合起来。特别是县一级主要领导，可加大权力给自于人民群众的制度设计。”[13]《深圳市近期改革纲要》（征求意见稿）中对基层民主选举也做出了安排，主要包括：1、在区政府换届中试行区长差额选举，扩大副区长选举的差额数量，候选人在一定范围内进行公开演讲、答辩，由同级人大差额选举出区长、副区长，为以后条件成熟时进行市长差额选举积累经验；2、全面推行基层居委会直接选举，扩大基层群众自治范围；3适应社会转型的新形势，研究确定政府管理与公民自治的边界，充分发挥社区自治组织和其他民间组织在社会治理中的积极作用；4、在区级人大换届或代表补选中，开展部分区人大代表的直接竞选，增强民意基础。政府设立专项资金，支持设立人大代表工作站，及时反映基层群众的诉求，畅通民意反映渠道。推动人大代表进社区活动，更好地发挥人大代表的作用；5、扩大公民的政治参与，完善民主选举规程，切实保障人大代表的选举权。[14]

正如北京邮电大学教师许志永博士所言：“每一个县都是瓮安”，[15]6·28贵州瓮安事件再一次敲响政改的警钟，中央政府切勿在“稳定压倒一切”的政治思维下再一次失去全面启动政治体制改革的机会，历史经验证明，越早把握机会就越能赢得主动，面对日益加剧的社会危机，我们还有什么可犹豫的呢？

　　参考文献：

　　[1]于建嵘：《中国社会泄愤事件与管制困境》，中央编译局《当代世界与社会主义》2008年第1期。

　　[2]范亚峰：《治理群体性事件需要宪政新思维》，

　　http://www.gongfa.com/fanyfzhiliquntixingshijian.htm

　　[3]丁元竹：《2010年：中国的三种可能前景--对98名政府和非政府专家的调查与咨询》http://www.gongfa.com/2010zhongguo.htm

　　[4]周琼符燕艳：《深圳释放政改信号》，《财经》杂志总第214期。

　　[5]王利平：《社会危机与政党转型---基于法治的视角》，《中共福建省委党校学报》2007年10期。

　　[6]行政区划网：《2006全国行政区划统计表》，http://www.xzqh.org/yange/2006.htm#tj

　　[7]张博树：《台湾民主转型与政治现代化对大陆宪政改革的启示》，http://www.gongfa.com/zhangbshtaiwanjingyan.htm

　　[8][美]杰斐逊著：《杰斐逊选集》下，刘祚昌、邓红风译，北京三联书店，1993。

　　[9]姚中秋：《一个法治中心的政改方案》，《改革内参》2007第4期（2月1日出版）。

　　[10]孙国栋主编：《律师文摘》，北京大学出版社2008年第一辑。

　　[11]新华网：《贵州官场整风追究瓮安事件“深层次原因》，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=130709

　　[12]周天勇王长江王安岭主编：《攻坚：十七大后的中国政治体制改革研究报告》，新疆生产建设兵团出版社2008年版。

　　[13]周天勇王长江王安岭主编：《攻坚：十七大后的中国政治体制改革研究报告》，新疆生产建设兵团出版社2008年版。

　　[14]深圳市体制改革办公室：《深圳市近期改革纲要》（征求意见稿）