中国的政治体制改革，目前应以地方政治体制改革为重点，具体地说，应以县级政治体制改革作为切入点，首先要搞好县级政治体制改革。开展县级政治体制改革（简称县政改革），现在大家已逐渐地有了共识，认为县政改革是一条切实、可行之路。那么，县政改革改什么，怎么改呢？这是需要认真考虑并予以明确的重要问题。笔者认为，县政改革是以县（包括县级市、县级区，以下简称县级）的行政区划建立的政权机构为主要对象的政治体制改革，可以选择试点，在县级范围内进行系统、综合、全面的改革。县政改革，应贯串“四化路线”，从“八个方面”展开，即实行“四化八面”的改革。县政改革的“四化”是：

1．民主化。中共十六大报告和十七大报告先后提出，“民主是社会主义的生命”和“党内民主是党的生命”。政治体制改革的目标是为了推进社会主义民主政治建设，致力于实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。县政改革作为社会主义民主政治建设整体中的一部分，当然始终要贯彻民主化路线。而且，县政改革作为社会主义民主政治建设的基础部分，还要先行一步。在县政改革中，出台的每一个方案、每一项政策、每一条措施，都要有利于公民民主权利的实行，有利于党员的党内民主的开展。

2．精简化。目前，我国地方政权机构设置过多。仅从县级政权来看，其政治、行政系统均有五套领导班子，党委、政府、人大、政协、纪检，与省级和中央上层的设置完全相同。在政权机构设置上，本来不应该犯帕金森上下对口对等的“机构病”，而反过来应该采用“倒金字塔”的结构。虽然上下层级机构是“倒金字塔”的结构，但下层机构加起来，总数还是比上一级多的。例如，一个省管几十个县，一个县的机构再怎么少，几十个县的机构加起来就比管理它们的省级机构多多了。因此，县级政权的机构一定要少，一定要按照机构精简化的路线，精简数量。县级政权要更坚决地实行大部门制，整合相同或带有关联性职能的机构到同一个部门。

3．服务化。进行县政改革，要解放思想，开阔视野，敢想敢破，以全新理念引领改革。全新的改革理念，就是建设为民服务的政权机构包括建设服务型政府在内的理念。通过县政改革改革，要由以经济建设为主向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；由以提供经济性公共产品为主，向以提供社会性公共产品为主转变；由以政府的独揽管理为主，向社会全面参与的公共管理转变。对于县级政权而言，相对于中央和省级政权以宏观管理和政策管理为主，则应该以政策细化和依法执行、提供服务为主。归纳起来，就是包括政务管理、经济发展、市场监管、社会管理、公共服务五大类。这五大类管理事务，涉含政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态建设、党的建设六大建设领域。要全力打造以人为本、廉洁高效、为民服务的政权机构。

4．社会化。要彻底改变“全能党”和“全能政府”的观念和形象，把应该由党和政府负责的公共职能切实履行好，把不该由党和政府管理的事项坚决转移出去，一定要放弃“万能包办、事事都管”的微观管理。原则上除决策以外的管理与服务，只要具备公民组织和行业组织、中介组织承接的客观条件，能放则放，能简则简。要开放公共事务，使全社会参与公共事务治理。贯彻社会化原则，虽然政权机构设立较少，但是社会服务职能却得到了全面的提升和加强，并且大力地促进了社会组织的良性发展。通过社会化的努力，必然会开创出公共事务的社会参与和共治共管的新局面。

县政改革应从以下“八个方面”展开。这“八面改革”是：

1．党的改革。中国共产党是执政党，是县政改革的领导力量和指挥中心。县政改革要坚持党的领导，但党首先要带头改革，进行制度的改革创新，县级党组织只有通过自身改革，取得成效，才能更好地居于县政改革领导力量和指挥中心的地位，并有力地发挥其领导指挥的作用。县级党组织的改革包括：一是建立健全县党代会常任制和党代表任期制，县党代会是议事机构，县党代会每年至少开一次，对发展与改革进行谋划、审定；二是县党代会产生三个委员会，县委员会、县常务委员会、县纪律检查委员会，三个委员会的地位是平行的关系，不是领导与被领导的关系，它们共同向县党代会负责，它们之间如果发生工作上的矛盾和问题也由县党代会协调解决；三是在县党代会休会期间三个委员会进行日常工作，县委员会负政策审议职责，县常委会负政策制定与执行职责，县纪检会负监督职责；四是三个委员会之间形成相互制约相互协调的关系：县委员会对县常委会的重大决策进行讨论、审议与批准，县常委会向县委员会和县纪检会定期作执行情况的工作报告，县纪检会对县委员会和县常委会实行监督；五是无论是党代会代表还是三个委员会的人数，都应少而精。

2．政府改革。要按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，切实转变县级政府职能。按照“对内放宽，对外开放，对下放权”的方针，全方位优化政府职能结构，科学配置对内、对外、对下的行政管理职能。将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织，充分发挥市场配置资源的基础性作用。要整合优化政府组织结构，政府机构能与党组织合署办公的部门，就坚决合署办公，如：监察局、预防腐败局与纪律检查委员会合署办公；县政府办公室与党委办公室署办公；人事局（编办）与组织部合署办公；文体广电新闻出版局与宣传部合署办公；司法局与政法委员会合署办公；民政局与统战部、民族宗教事务局、外事侨务局、侨联、工会、共青团、 妇联、残联等部门合署办公，可组成一个新的社会工作局。通过以上政府机构改革，使党政机构总数减少至15个左右。

3．人大改革。加强党对人大的领导，县党委和纪委委员、县委常委、书记、副书记应成为人大代表，由县党委书记出任人大主任。县级人民代表大会代表实行普选，县党代会代表也可以参加人大代表选举，并要争取进入人大。县人大代表数量也要精简，实行人大代表专职化，实行县人代会的公民旁听制度。人大拥有立法权和审议权，人大对同级党委的人事推荐和重大事项决策，拥有决定权，可以作出否决。

4．政协改革。县政协作为县各民主党派的组织活动和政治协商的机构，可以作为县人大组织中的一个机构。由县政协委员组成的政协团组，是县人大团组中的一部分，积极参加人大工作。

5．选举改革。与县级政权有关的党代表、党委委员、党委书记、副书记，由党内全体党员直接选举产生；县党委书记、副书记选举出来后，县党委书记可以从县党委委员中提名常委，进行党委常委班子组阁；县人大代表（委员）由全县公民直接选举产生；由县人大代表（委员）选举人大常务委员，并以人大常务委员中的中共党员为候选人，选举产生政府县长、副县长；县长、副县长选举出来后，县长可以提名县政府领导班子和各部门负责人，但要经过县人大会议审查、批准通过。

6．监督改革。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实行监督权与决策权、执行权的相对分离。将监督权交予纪检委、预防腐败局，强化人大监督和社会监督，实行监督外部化和独立化的原则。监督权和监督的实行，直接向党代会和人代会负责。

7．思想观念改革。县政改革，需要思想观念改革先行。中国的封建社会长达二千多年，遗留下很多思想观念的垃圾糟粕，其中之一就是国人只有臣民意识和子民意识，而不知公民权利为何物。要着力于培养公民意识，树立民主法治自由平等公平正义的新观念。党政宣传部门应做好宣传教育工作，使民主法治自由平等公平正义的新观念深入人心。

8．公共生活改革。实行县域范围内的党务公开、政务公开和社会事务公开。实行县域范围内的言论开放和有效的舆论监督。只要在县域范围内不否定党的领导和国家的基本政治制度，不涉及机密，不诲淫诲盗和鼓吹暴力凶杀，就是允许的言论。尤其是在县域范围之内批评领导者和施政的失误以及进行改革献言献策的言论，要予以尊重、保护。

作者为国家行政学院科研部主任、教授

原载《同舟共进》2010年第11期，标题为《县政改革的“四化八面”》