内容摘要：宪法解释是宪法适用的主要方式，经常性的宪法解释可以为宪法实施提供必要的基础与方法。而宪法解释程序则是宪法解释运行的时间与空间规则的集合，制定《宪法解释程序法》有助于规范宪法解释行为与程序，有助于为启动宪法解释、完善我国宪法适用制度提供可能的条件。为此，有必要制定我国的《宪法解释程序法》，以此寻求宪法适用的契机。

关键词： 宪法解释 解释程序 宪法适用

一、制定《宪法解释程序法》的必要性

1、宪法解释功能的基本要求

宪法解释是探求宪法规范客观内涵的一种活动，其目标在于追求解释的合理性、正当性与宪法秩序稳定性价值。由于宪法规范与宪法条文具有模糊性、抽象性、开放性与广泛性等特点，几乎所有的宪法条文都需要通过宪法解释的活动做出客观的说明，达到宪法规范现实化的目的。探求宪法规范内涵的意义在于客观地认识宪法现象，在各种社会问题中寻求宪法的价值，其实质在于：一方面是对宪法问题的发现，另一方面是对宪法问题的判断与决定。通过经常性的宪法解释，可以统一人们对宪法规范的认识，确立与扩大宪法价值体系的共同基础，为宪法运行机制的完善提供合理的基础，使宪法在持续性与变化中满足开放性价值的实现。特别是在像中国这样缺乏宪政传统的国度里，通过宪法解释活动可以以生动、具体、生活化的形式普及宪法理念与知识，使人们在日常生活中能够感受到宪法价值，树立维护宪法价值的信念。对社会主体而言，修宪活动所带来的利益与解释活动所带来的利益是不尽相同的，宪法解释活动更有助于人们在实际利益关系中感受宪法，认识宪法，运用宪法。

具体而言，社会转型时期宪法解释的功能主要在于：宪法解释有助于多元价值的协调与平衡;有助于通过有说服力的宪法解释解决社会生活中可能出现的冲突;有助于通过宪法解释形成社会共同体意识与共识，建立社会的核心价值体系，为形成社会最低限度的价值体系提供条件;有助于在全社会普及宪法知识，推动宪法规范的社会化;有助于合理地确定个人利益与公共利益的界限等。

在社会生活中分析宪法解释功能时我们需要回答什么是宪法的问题，即宪法解释问题最终归结到对宪法本身的价值认识上，在解释活动中我们经常被各种价值关系所困惑，会面临各种不同的价值判断。由于时代的变迁，宪法本身的内容也在变化，于是产生不同的解释内容与方法。不同的社会环境孕育不同风格的宪法，同时产生不同形式的宪法解释制度，宪法价值的普遍性与宪法解释技术的多样性是相统一的，应允许不同的宪法解释规则与技术的存在。一个国家宪政生活中的宪法事实反映了社会政治、经济与文化传统，反映了本国社会结构的基本特点。因此，在宪法解释过程中需要从多样化的视角解释与认识宪法，建立有助于解释本国宪法现象的解释理论与规则。

2、宪法解释是护宪者神圣而不可推卸的使命

1982年宪法先后修改了四次，在一定程度上适应了政治和社会的发展。但并不是所有的问题都必须经过宪法修改才能弥合宪法规范与社会现实之间的缝隙，解释宪法也是一种重要的途径。解释宪法与修改宪法相比，更为灵活，更有利于节约立法成本，更有利于维护宪法的稳定性和权威性。而且，修改宪法很大程度上只是宪法适应社会生活的变化，并没有充分体现出宪法调整、控制社会的效力;而宪法解释则既包含着发展宪法并使其适应社会发展的功能，也包含着实施宪法并使宪法发挥调控社会的功能。

同时，宪法作为国家根本法的性质要求建立起包含宪法解释制度在内的多样化的宪法实施制度，而不是仅仅让宪法被动地适应社会生活的变化。何以维护宪法的权威?只能系于加强宪法的稳定实施，解释宪法，发挥宪法的实际功效。当然，当某些宪法条文或制度无法通过解释宪法获得正当性基础的时候，也需要修改宪法。但即便是修改了宪法，仍然需要宪法解释制度，使修改之后的宪法真正运作起来，而不是形同具文。宪法不仅仅具有确认的功能，更重要的是具有调整的功能。实际上，民众对宪法的信仰来源于宪法的有效实施。

3、加强宪法解释是依宪执政的基本要求

在宪法解释问题上，执政党的认识有个逐步发展的过程。早在1954年宪法制定过程中，一些学者曾提出能否赋予全国人大常委会解释宪法的职权，当时直接参与制宪过程的田家英对此做了答复。他认为，宪法与法律不同，宪法是根本法，不应当有关于内容方面的解释。关于宪法的解释问题，一是广义的，如对不懂的地方加以解释，这可由全国人民代表大会常委会委托一个机关来进行，是为了学习和教育。另一种是关于内容的解释，这对宪法来说是不应该的。一般法律是可以解释内容的，但此种解释本身就成为法律。宪法内容的解释，就是修改和补充问题，这已有了规定，所以不必另作规定。(美国宪法是弥补破绽的宪法，但原条文并不多)[1]。当时，我们对宪法解释的基本认识是：对宪法规范的不确定性可以通过宪法修改等方式解决，不必通过宪法解释，宪法内容的解释是不应该的，也是不必要的。基于这种认识，1954年宪法只规定全国人大常委会“解释法律”。

1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议上通过的《中华人民共和国宪法》第18条以列举与概括结合形式规定了全国人民代表大会常务委员会的6项职权，同样没有规定“解释宪法”的职权。

1978年3月5日由第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第25条以列举与概括相结合的形式规定了全国人民代表大会常务委员会职权有13项，其中第三项赋予了“解释宪法和法律，制定法令”的职权。这是新中国宪法首次赋予全国人民代表大会常委会“解释宪法”的职权。

1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议上通过的《中华人民共和国宪法》第67条以列举与概括相结合的方式规定了全国人民代表大会常委会21项职权，其中第一项秉承1978年宪法继续赋予了“解释宪法，监督宪法的实施”的职权，其特点是：同时行使解释宪法与解释法律的职权;1978年宪法中“监督宪法和法律的实施”职权只有全国人民代表大会才具有，而1982年宪法则把“监督宪法的实施”的职权同时赋予全国人民代表大会常委会;在文本的表述上，将“解释宪法”与“监督宪法的实施”规定在同一个条文之中，体现了宪法实施的动态性与宪法解释的实践性，突出了全国人民代表大会常委会作为中国宪法解释主体的地位。

考察1982年宪法实施以来的历史可以发现，中共中央一直都十分关注如何发挥宪法解释的功能问题，在不同的历史环境与背景下，提出发挥宪法解释功能的问题，但学术界对此没有引起足够的重视。

1993年，中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出：“这次修改宪法不是全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”。同时认为，“必要时可以对社会主义市场经济的具体内核做出宪法解释”。1999年，李鹏同志在“修改宪法征求意见座谈会”上亦指出：“修改宪法事关重大，这次修改只对需要修改的并已成熟的部分内容进行修改，可不改和有争议的问题不改。宪法赋予全国人大常委会解释宪法的职权，因此有些问题将来可以通过全国人大常委会关于宪法的解释来解决。”[2]2002年12月4日，胡锦涛同志在首都各界纪念宪法公布施行二十周年大会上的讲话中指出：“全国人大及其常委会……要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为;要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题做出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。” 2004年09月15日，胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年会议上指出，依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。全党同志，全体国家机关工作人员和全国各族人民都要认真学习宪法，遵守宪法，维护宪法，保证宪法在全社会的贯彻实施。 2007年10月15日，胡锦涛同志在党的十七大报告再次强调要“加强宪法和法律实施……维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。

可见，党的领导人在不同时期针对宪法实施，提出了重视宪法解释的问题，“依宪执政”、“依宪治国”开始成为执政党的基本理念。但有关重视宪法解释的主张始终未能上升为国家意志，转化为法律。不仅没有宪法解释的具体实践，也没有进行宪法解释方面的立法，使宪法解释权始终处于“虚置状态”。为了维护宪法的尊严，保障社会主义法制的统一，规范解释宪法的活动，制定《宪法解释程序法》这一部专门法律是非常有必要的。

4、落实宪法规定的全国人大常委会“解释宪法”职权的客观要求。

从宪法文本看，我国宪法第67条对全国人大常委会“解释宪法”职权只做了概括性规定，无法从文本中直接推定如何解释宪法的程序或依据。由于宪法规定的过于概括，一旦开始进行宪法解释就会遇到主体和程序的不确定性问题，即如何进行解释活动缺乏文本的具体依据。因此，有必要通过《宪法解释程序法》把宪法解释工作的各个环节具体化，使宪法解释有法可依，保证宪法解释的规范性与科学性。

5、宪法解释理论发展的客观需要

尽管宪法学界对我国宪政体制下能否启动宪法解释有不同的认识与看法，[3]但对建立宪法解释与宪法修改并重的宪法运行机制问题上取得了一定的共识。经过近几年的宪法解释理论研究，已初步建立了宪法解释的基本范畴、方法论体系，可以为宪法解释的实践提供必要的理论支持。

二、宪法解释程序的类型与特点

宪法解释程序植根于各国的宪法审查制度与司法程序中，不同法域的宪政框架与司法传统决定了宪法解释程序的多样性。总体来看，与宪法审查制度的类型相联系，宪法解释程序大致可以分为抽象型的解释程序与案件型的解释程序。

抽象型宪法解释程序以法国为代表。由于采行不同于欧陆其他国家的宪法委员会制度，法国宪法审查模式主要是一种抽象型审查。如根据法国宪法第61条的规定，各项组织法律在颁布前，议会两院的内部规则在执行之前，均应提交宪法委员会审查。各项法律在颁布之前，应由共和国总统或者两院中任何一院的议长提交宪法委员会审查。这一宪法审查制度决定了，宪法解释并非因宪法案件而启动，由于缺乏具体纠纷的佐证，宪法解释就是一种纯粹的文本推理过程。因此，在法国宪法解释程序的特点主要表现为：其一，书面程序的特点。宪法解释由宪法委员会委员书面进行，这一过程中没有当事人参与，更没有其他国家司法审查中的言辞辩论。尽管宪法审查过程中，“不排除非正式地口头交换意见的可能性，特别是通过电话方式或通过某些公务员听证的方式。但这些方式都无法形成正式的文件，更不能被作为法定方式而援引适用”。[4]其二，宪法解释程序的封闭性。根据《法国宪法委员会机构设置法》第20条的规定，宪法委员会应当作出一个理由充足的决定。该决定应当在政府公报上公开。但是，宪法委员会决定作出的过程是否公开，并没有明确。从实践中来看，宪法委员会无论庭审报告还是程序文件都不得公开。从委员会受理案件到裁决的宣布，这一过程原则上是秘密进行。因此，法国的宪法解释就是在一个封闭的程序中进行，排除了听取社会公众与其他利害关系人意见的可能性。[5]

案件型的宪法解释程序以美、德等国为代表。尽管美德两国的宪法审查制度不同，前者是典型的司法审查，后者是欧陆型的宪法法院制度，但是二者的共同之处在于，将宪法解释置于争议性宪法案件的解决过程之中，宪法解释既是纠纷解决的必要手段，也是纠纷解决的结果。司法性是这类宪法解释程序最为明显的特点。如《德国联邦宪法法院法》第25条规定，如无相反规定，联邦宪法法院应当基于口头答辩决定案件，除非所有当事人明确表示不同意这样做，显然这与法国宪法委员会书面审理的特点不同。一般司法程序的原则，如公开原则、言辞辩论原则、回避原则等，在这些国家的宪法审查程序中均有体现。一些国家的宪法解释程序甚至直接准用普通司法程序。如德国宪法法院法第17条明确规定，除本法规定的程序之外，宪法法院还可以类推适用其他程序法。而美国联邦最高法院的宪法审查程序主要准用《民事诉讼法》(the Civil Procedure Rules)以及《美国最高法院规则》(Rules of the Supreme Court)。[6]

　　法官正是在这种两造对峙的司法程序中，通过案件的审理解释宪法，解释结果也成为案件判决的依据。而且，更为重要的是，宪法解释的正当性，在很大程度上正是源于这套程序的运行。正如有学者指出的那样，合法性和说服力不是由法院或多或少自由选择的程序而充其量是由立法者事先尽可能准确地设定的程序所实现。其适用的规范越开放、越不确定和越宽泛——这特别是在宪法方面是如此，法院就越需要有一个完整的诉讼程序规范，除非法院不应该和不必坚持其裁判是具有拘束效力的。[7]

尽管两类宪法解释程序存在较大差异，但是两者也存在一些共同的特点，主要表现为：

第一，宪法解释程序融于宪法审查过程。宪法解释是宪法适用的重要方式，甚至可以说是主要方式。当然，也不能将宪法解释的概念泛化，认为一切宪法规范的实践都是宪法解释，这其实是将理解与解释混为一体——尽管它也构成了广义上的宪法解释。即使从狭义上来理解宪法解释——即在一个具体的宪法争议中，需要通过明确宪法涵义来确定系争行为或者法律的合宪性——宪法审查过程中也存在大量的宪法解释。从某种程度上而言，宪法审查与宪法解释具有某种同一性，即宪法解释只存在于宪法审查过程中。因此，可以发现，各国的宪法解释程序就是宪法审查程序以及法官规则。

第二，宪法解释程序规范主要散见于各国宪法法院法之中。大部分国家的宪法中并未详细规定宪法解释程序，而主要通过宪法法院法或者一些法官规则予以明确，典型如美国，美国宪法甚至都没有规定宪法解释权的归属，实践中的司法审查主要依据普通法律程序和最高法院规则进行。其他实行宪法法院制度的国家大都有专门的宪法法院法，尽管各国宪法法院法的内容不同，但是从宪法解释的启动、运行到宪法解释决定的作出等内容不同程度地存在于各自宪法法院法之中。

　　第三，宪法解释程序都具有约束宪法解释恣意性的功能，这也是法律程序的一般功能：通过程序限制恣意，通过程序将结果予以正当化。但是，应当承认，宪法解释程序在限制宪法适用者的自由裁量权方面意义的有限性，因为宪法解释者尽管受到程序的约束，但是“不可能完全分离于关于对与错的实体性观念，也不可能完全等同于一场游戏或者辩论赛”，[8]“宪法文本自身留出了太多的想象空间”[9]，决定了宪法解释无论如何都是一种难以约束的过程。

第四，因此，约束宪法解释恣意的方法还有宪法解释规则，宪法解释程序与宪法解释规则并不相同。宪法解释程序是宪法解释行为运行的方式、顺序、时限等规则，而宪法解释规则本质上是宪法解释方法，即宪法解释时需要遵循的考量因素，如文本、结构、历史、目的等。例如，我国台湾地区在《司法院大法官审理案件法》第13条中明确了宪法解释应考量的因素，而这一条是作为整个宪法解释程序的一部分而存在的。大部分国家的宪法解释程序规范中并没有解释规则的内容，宪法解释规则主要是作为一种法律思维而存在。

三、草拟《宪法解释程序法》的总体思路

《宪法解释程序法》是一部关涉宪法实施和监督的法律，它能否得到有效实施，直接关系宪法的命运与未来发展走向。

第一，《宪法解释程序法》是一部基本法律。之所以要立法而不是制定一部内部的议事规则，是因为解释宪法的活动涉及国家的根本法，其解释具有法律效力。更重要的是，解释活动并不是对内发生效力，而是会影响到国家权力的整体运行和公民基本权利的保障。故而，制定法律是妥当的。

第二，《宪法解释程序法》的立法意图在于，既能让宪法解释有可能运作起来，又不会因为宪法解释给国家的法律秩序与社会生活带来不必要的影响。故而试拟稿对于提请解释宪法的条件、审议宪法解释的程序均做了较为严格的限制。

第三，《宪法解释程序法》试拟稿的框架主要是按照解释宪法的过程而设计的。首先是请求解释宪法的提起，然后是宪法解释请求的受理、宪法解释案的审议，最后是宪法解释案的通过。

第四，《宪法解释程序法》主要是一部程序法。草案中着重规定了解释宪法的程序，力图使各种规定具有较强的可操作性。当然，《宪法解释程序法》虽名为程序法，但也不可能不涉及到一些实体的问题，例如，宪法解释的请求权、宪法解释的效力等问题。故而，试拟稿对一些问题没有严格区分程序和实体性因素，这也是宪法和行政法领域立法的普遍现象。

四、宪法解释程序法的主要内容

《宪法解释程序法》试拟稿共分为七章，二十四条。这里简单地作出说明。

第一章 总则

规定宪法解释程序法的立法目的，以及宪法解释应遵循的三大原则，即忠于宪法，保障人权、维护宪法秩序和程序法定原则。具体内容包括：

立法宗旨与依据

为了维护宪法的尊严，保障社会主义法制的统一，规范解释宪法的活动，根据宪法，制定本法。

忠于宪法原则

解释宪法应当遵循宪法的规定和基本原则。

人权与秩序原则

解释宪法应当尊重和保障人权，维护宪法秩序的稳定与和谐。

程序法定原则

解释宪法应当依照本法规定的程序实施。

第二章 宪法解释的主体与事由

重申宪法关于宪法解释主体的规定，并依据宪法的相关规定，具体规定全国人大常务委员会解释宪法的事由。同时，在这一章中还区分了依申请和依职权两种启动宪法解释程序的方式。对于前者，应适用本法后文中规定的较为复杂的程序;对于后者，也就是全国人大常委会自己认为需要解释宪法的，其程序只会有审议和通过两个步骤。

关于解释事由主要包括：

(一)宪法的规定需要进一步明确具体含义的;

(二)宪法实施中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的;

(三)法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的。

第三章 宪法解释请求的提起：

规定提请解释的主体、提请解释的条件、提请解释的方式和宪法解释请求书等内容。提请解释的主体是生活在宪法下的任何人，但是为了减轻全国人大常委会的负担，防止宪法问题的“大众化”现象，应将在不同情形下的各种主体有所区分，赋予其不同的请求效果。第一是预防性解释的情形，也就是国家在立法时，对宪法规定有疑义的，请求解释，全国人大常委会应当受理。第二是抽象审查性解释，即虽然并没有个案的发生，但国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团发现法律、法规等与宪法相抵触而提出请求的，应当受理。其他主体提出的，只能作为一种建议，全国人大常委会可以受理也可以不受理。第三是具体审查性解释，即人民法院在审理案件过程中发现法律、法规等与宪法相抵触的，应中止案件的审理，请求全国人大常委会解释，全国人大常委会应当受理。第四是个人请求的情形。原则上个人不得直接请求解释宪法，但在公民个人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害，穷尽所有的法律途径仍得不到救济时，可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。这种程序的安排类似于有些国家实行的宪法诉愿制度。

第四章 宪法解释请求的受理

规定接受解释请求的工作机构和决定解释宪法的相关主体与程序。这里区分了接收请求书、受理请求书、决定解释三种情形。由全国人大法工委负责接收请求书，对其进行形式要件的审查;由全国人大法律委员会进行实质审查，就是否需要解释宪法提出意见。最后由委员长会议决定是否要向全国人大常委会提请解释宪法。

具体接收机构：

宪法解释的请求由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会接收。收到解释请求后，法制工作委员会应予以登记、送达回执，并对申请人是否具有提请资格、宪法解释请求书是否符合要求作出初步审查。

法制工作委员会应于10日内将符合要求的宪法解释请求书转交法律委员会;对于不符合要求的，法制工作委员会作出不予受理的决定并书面说明理由。

请求的处理程序：

全国人民代表大会法律委员会接受解释宪法的请求后，应在60日内就是否需要解释宪法提出意见。需要延长时日的，经委员长会议批准，可延迟30日。

法律委员会认为没有必要解释宪法的，应予驳回，并将驳回理由书面告知提请解释的请求人。

决定解释程序：

全国人民代表大会法律委员会审查后认为确有必要解释宪法的，应当提出书面意见，提交全国人民代表大会常务委员会委员长会议讨论决定。委员长会议认为需要解释宪法的，应启动解释程序。

委员长会议作出解释或不解释宪法的决定后，法律委员会应书面告知提请解释的请求人。

第五章 宪法解释案的起草与审议

规定如何起草宪法解释案以及如何对解释案进行审议。其中，为了增强宪法解释的科学性，规定了宪法解释咨询委员会，其具体的组成、任免程序等可以在详细论证之后再作规定。具体程序包括：

宪法解释咨询委员会

全国人民代表大会常务委员会设立宪法解释咨询委员会;

解释案的起草

经全国人民代表大会常务委员会委员长会议讨论决定需要解释的，由全国人民代表大会常务委员会法律委员会(应为“全国人民代表大会法律委员会”)征询宪法解释咨询委员会的意见，拟订宪法解释案。

解释案的初步审议

宪法解释案由全国人民代表大会常务委员会法律委员会(全国人民代表大会法律委员会)初步审议后，提交全国人民代表大会常务委员会，由委员长会议决定列入常务委员会会议审议议程。

解释案的提出

宪法解释案应在全国人民代表大会常务委员会全体会议召开之前的五日内印送常务委员会全体委员。

宪法解释案应由全国人民代表大会常务委员会以会议的形式进行审议。全国人民代表大会法律委员会根据常务委员会会议的审议意见对宪法解释案修正后，可付诸表决。

审议中仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。因各方面对解释宪法的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，终止审议该宪法解释案。

第六章 宪法解释的通过与效力

规定解释案的表决和公布程序，以及宪法解释在法律体系中的效力与地位。为了保证宪法解释的权威、提高宪法解释的合理性，试拟稿严格规定了通过的程序，要求全体委员的三分之二以上的多数才能通过。宪法解释公布后，相关的法律、法规等应及时做出适当的调整。

具体程序包括：

宪法解释的通过

宪法解释案由全国人民代表大会常务委员会全体委员的三分之二以上的多数通过。

宪法解释的公布

宪法解释应包括解释的编号、解释的主文、解释的理由、解释的时间等内容。

宪法解释由全国人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。在常务委员会公报上刊登的文本为标准文本。

宪法解释的效力

全国人民代表大会常务委员会对宪法的解释具有法律效力。

宪法解释公布后，相关的法律、法规等应及时作出适当的调整。

第七章 附则 规定生效时间。

五、启动宪法解释程序需要解决的主要问题

自1982年宪法颁布实施以来，对推动改革开放进程发挥了重要作用，但在实践中也面临着许多新问题、新课题。其中不可忽视的问题之一是对宪法解释制度的功能没有给予必要的关注，在实践中没有进行过严格意义上的宪法解释，[10]更没有可以遵循的宪法解释程序。面对宪法规范与社会现实的矛盾，过去我们主要依赖于(或习惯于)修宪权的运用，未能在灵活的宪法解释制度中寻求解决问题的可行的方案。“重修改轻解释”现象的存在从一个侧面反映了我们宪法思维方式的封闭性与教条性，同时也反映了“重现实需求轻规范价值”的宪法思维模式。

笔者认为，启动宪法解释程序需要解决的主要问题是：第一，转变观念，把宪法解释纳入宪法运行总体过程之中。长期以来，一些学者把宪法解释简单地等同于宪法注释学，对宪法注释学的不正确认识在客观上带来了对宪法解释功能的怀疑。第二，在宪法运行过程中认真对待宪法文本的价值，以文本为基础建立解释宪法文本的技术与规则。第三，宪法规范生活化的进程缓慢，社会生活中宪法未能发挥充分的作用，由此造成社会生活对宪法规范需求的有限性，缺乏启动宪法解释机制的动力来源。第四，宪法解释机关应积极履行宪法赋予的宪法解释权，尽快摆脱宪法解释权的虚置状态。从各国宪政发展的基本经验看，当宪法规范与社会现实之间发生冲突时首先需要通过宪法解释的方法解决冲突，在穷尽宪法解释程序不能解决现实冲突时才能考虑宪法修改等其他方式。在宪政运行过程中制宪权、宪法解释权与宪法修改权是相互不能随意逾越的不同阶段的权力形态，具有各自不同的功能与要求。在这种意义上，宪法解释权功能的发挥程度不仅关系到制宪精神的实现，而且直接影响整个宪法运行的效果。

为了积极、稳妥地开展宪法解释活动，笔者认为可以采用“总体协调，分阶段演进”的路径，在现实发展需求与宪法文本价值之间寻求合理平衡，根据实际需求与可能选择启动宪法解释程序的“契机”，目前来看，启动宪法解释程序，较为稳妥与可能的路径是：

其一，全国人大常委会法工委“法规备案审查室”要积极履行审查法规的职责，可选择一些公众关注、具有一定“安全度”的个案进行审查，为宪法解释程序的启动积累经验与基础。

其二，根据法律发展的经验，适当引入“法律的合宪性解释”或“宪法一致性法律解释”等概念，通过立法和法律解释活动，在不违背宪法条文的前提下，对宪法条文的含义进行适合于社会发展需求的解释，以法律解释推动宪法解释的发展。我们可以总结《预算法》和《香港特别行政区基本法》的一些经验[11]，并进行理论研究。《中华人民共和国预算法》对宪法规定的预算条款进行的解释具有一定的价值。[12]香港特别行政区基本法是全国人大根据宪法制定的基本法律之一，但鉴于香港特别行政区基本法的特殊性，全国人大在通过香港基本法的同时，还以大会决定的方式对香港基本法的合宪性进行了特别的宣告。这一决定是第七届全国人民代表大会第三次会议于1990年4月4日通过的，全称是《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>的决定》，全文是：

“第七届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，包括附件一：《香港特别行政区行政长官的产生办法》，附件二：《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，附件三：《在香港特别行政区实施的全国性法律》，以及香港特别行政区区旗和区徽图案。《中华人民共和国宪法》第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》自1997年7月1日起实施。”(着重号为本文作者所加)

在“关于《全国人民代表大会关于中华人民共和国香港特别行政区基本法的决定(草案)》的说明”中，全国人大进一步指出，这一决定的作出是“为了进一步明确香港特别行政区基本法的法律地位”。

对于法律的合宪性，一般是在该法律中宣告“根据宪法，制定本法”。而全国人大却用一种新的方式对香港基本法的合宪性作出了格外的声明。这一决定最初是为了说明：虽然香港基本法规定香港特别行政区保持原来的资本主义制度，但香港基本法并不与社会主义性质的中华人民共和国宪法相违背。这一决定同时也说明，对于香港基本法的任何理解都必须以中华人民共和国宪法为背景，香港特别行政区的基本法是合宪的，对香港基本法的解释也必须是合宪的，香港基本法的运行必须是在宪法框架下的。虽然本质上讲，合宪的法律解释是进行法律解释的一项原则，但与宪法解释有着密切的关系。

其三，在具备一定条件的前提下，全国人大常委会作为专门的宪法解释机关，可以选择与公众利益密切相关或者针对批准《公民权利与政治权利国际公约》时涉及的部分宪法条文进行主动解释，使宪法解释成为宪法实施的重要途径，为建立有效的宪法运行机制奠定良好的基础。

　　*韩大元： 中国人民大学法学院教授。2007年中国人民大学宪政与行政法治研究中心承担了司法部《宪法解释程序研究》课题，《宪法解释程序法》(专家建议稿)是本课题研究的内容之一，由王贵松博士起草，课题组成员具体讨论确定。本课题组的主要成员有：山东大学法学院范进学教授、中国人民大学法学院张翔副教授、中南财经政法大学法学院胡弘弘副教授、中国人民大学法学院王贵松博士、中国人民大学法学院博士后郑磊博士等。

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　　[1] 田家英在“宪法草案座谈会上的解答报告”。中共浙江省委宣传部1954年6月8日。宣宣(54)字第一一二号。

　　[2] 《人民日报》1999年2月2日。

　　[3] 国内研究大多围绕宪法解释主体这一问题展开研究，试图通过论证其他主体的宪法解释权，特别是法院的解释权，从而为中国宪法解释的启动提供条件。如王磊，“试论我国的宪法解释机构”，收录于韩大元《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版。范进学：《宪法解释主体》，《中国法学》2004年第6期。周伟：《我国宪法解释机关研究》，《公法研究》2005年01期，等等。

　　[4] 胡建淼主编：《世界宪法法院制度研究》，浙江大学出版社2007年版，第625页。

　　[5] 2008年法国宪法修改中虽然规定了个人的违宪审查权，但没有改变法国宪法委员会的基本体制与功能。

　　[6] Judicial Review Handbook(third edition)，Michael Fordham，Hart Publishing，2002，P.34.

　　[7] (【德】克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦宪法法院——地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第65页。

　　[8] 米尔伊安·R·达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第152页。

　　[9] 【美】劳伦斯·H.却伯 迈克尔·C.多尔夫：《解读宪法》，陈林林、储智勇译，上海三联书店2007年版，第21页。

　　[10] 由于对宪法解释的认识不同，我国是否有宪法解释的实践一直存有争论。有人否认我国有宪法解释的实践，也有学者认为我国已经有若干次实质意义上的宪法解释活动，并列举了若干全国人大的决定，认为其属于宪法解释性质。见胡锦光、王丛虎：《论我国宪法解释的实践》，《法商研究》2000年第2期。

　　[11]香港基本法实施以来，全国人大常委会对基本法进行过三次解释，分别是1999年6月22日关于居港权的解释，2004年4月6日关于基本法附件的解释，2005年4月27日关于补选行政长官任期的解释。这三次解释，引起了关注与争议。但是，从宪法解释的角度而言，三次解释方法日渐成熟，为启动我国的宪法解释积累了不少有益经验。

　　[12] 另外，《立法法》第88条第1款把宪法第62条第11款“改变或撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”解释为“全国人民代表大会有权改变或撤销它的常务委员会制定的不适当的法律”。把“不适当的决定”解释为“不适当的法律”，进一步明确了撤销的对象，同时给宪法解释和法律解释带来了值得探讨的新课题。