摘要：

我国城市化明显滞后于工业化，成为制约国民经济和社会发展新的瓶颈。农民歧视是我国城市化滞后显著的人为因素。加快城市化发展，应当消除对农民的不公平待遇，进行相关制度创新，推进城镇化战略实施。

关键词：

城市化 农民歧视 “三个代表” 制度创新

一、严重滞后的中国城市化

城市化是衡量一个国家或城区经济发达和文明程度的重要标志。所谓城市化，是“乡村人口向城市人口转化，以及人类的生产、生活方式由乡村型向城市型转化的一种普遍的社会现象”。 [1]在迈向新世纪的历史时刻，通过对我国经济和社会发展的回顾反思和前瞻，我们感到一个十分突出的问题是：我国的城市化严重滞后了。

首先，我国的城市化严重滞后于工业化。城市化是工业化的必然结果，它随着工业化和现代化的发展而发展，又进一步促进工业化和现代化。建国以来，特别是改革开放以来，我国的工业化进程明显加快，按照一般规律，我国的城市化应该与工业化同步发展，但事实上并未如此。我国工业化水平已经超过了50%，而城市化水平1998年仅为30.4%，落后于工业化20个百分点。城市化滞后于工业化被认为是我们国家前20年经济发展过程中的一个重大的战略失误。

其次，我国的城市化大大滞后于世界发展水平。据世界银行1998年《世界发展指标》显示，1996年，全世界城市化平均水平已达45.5%，发达国家城市化水平一般都在70%以上，比如美国为76.3%，英国89.30%,法国74.9%,德国86.7%,日本78.3%,俄罗斯76.3%,加拿大76.8%，意大利66.7%。发展中国家的平均水平也在40%以上，一些看似与我国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也大大高于我国，比如巴西为78%，阿根廷88.4%，大洋洲的澳大利亚84.7%，新西兰86.1%,亚洲的韩国82.3%，朝鲜为61.5%，菲律宾54.9%，新加坡100%。同期我国仅为29.9%,相差甚远。

再次，我国的城市化明显滞后于广大农民群众的普遍需要。马斯洛的需要层次理论揭示出，人的需要是不断由低级向高级发展的，当人的低级需要满足之后就必然转向更高层次的需要。农村家庭联产承包制的实施，解决了多年来困扰农民的吃饭问题，这就是使得世代以来压抑在农民心灵深处的“跳农门”的愿望突出外显化了。“跳农门”是广大农民告别祖祖辈辈脸朝黄土背朝天的农耕生活方式，渴望进入城市享受现代都市文明的生动写照。但我国严重滞后的城市化水平远远没有满足广大农民迫切的现实需要，这使得亿万农民向往城市生活的强烈愿望汇成了改革开放以来独具特色的浩浩“民工潮”，仅1992年，全国就有“4600万农民工涌向东南沿海。”[２]

二、制约城市化发展的农民歧视

我国城市化的严重滞后，已经引起了社会各界的高度重视和密切关注。我们在深入研究中发现，各种制约城市化发展的政治、经济、文化、法律等诸多因素，归结到一点，就是我们现在必须予以高度重视的长期以来形成的农民歧视问题。所谓歧视，就是不公平、不公正地对待。本文作者提出的农民歧视概念，指的是我们在思想观念上、在制定政策法律上，对农民群体利益的忽视以及对农民采取的不公开、不平等和不公正的认识与对待。

众所周知，农民一向都是弱势群体。历史和现实都已证明，农民的权利不容易得到维护，农民的利益容易受到伤害。在我们的现实生活中，对农民的歧视常常表现为对农民的种种限制上。这些限制的陈年积淀，似乎使之成了一种习以为常的事情。

一是户口限制。这是我们对农民限制影响最深远的政策之一。在民主国家里，公民普遍享有自由迁徙和自由择业的权利。我国建国后则逐步实行一套严格的城乡分割的户籍管理制度，人为地将全体公民划分为农村户口和城市户口，形成了农村公民和城市公民两种明显相区别的不同公民，使农民必不可免地降为二等公民。据考察，我国特有的城乡分割的二元户籍制度发源于1951年公安部制定的《城市户口管理暂行条例》，1958年1月全国人大颁布《中华人民共和国户口登记条例》最终以法律形式确定下来。这种把农民严格限制在农村的做法，完全漠视了农民的“住城权”，严重地阻碍了我国城市化的发展。据统计，1949年我国城市化率为10.6%，到1999年还只有30.9%,50年间仅增长20百分点。

十一届三中全会以后，广大农村发生了翻天覆地的变化，各种计划经济体制下形成的禁区纷纷得到突破，但关系千家万户的户籍管理制度却一直没有实质性的松动。大量涌入城市的农民工为城市的建设流血流汗，奉献了自己的青春年华，却没有取得应有的城市户口，成为“身处其中、不属其类”的“城市边缘人”。这些民工年初出门打工年终回家过年，形成了我国又一特有的铁路“春运”高峰现象。有的地方有的人在统计城市化水平数字时，主张将这些城市打工族统计在内，以提高城市化比例。对这种仅仅在数字技术上进行处理的做法，我们是不能同意的，为什么在统计数字时就想到了他们呢，为何就不能给他们一个名正言顺的城市户口身份呢。

伴随着以市场为取向的改革进一步深入，九十年代中后期国家开始在小城镇进行户籍制度改革试点，这是一个良好的开端，但迈出的步伐还不大，尤其是大中城市的户籍制度仍然是对农民实行关门主义。

二是就业限制。长期以来，城市的就业领域对农民是严格限制的。不管是国家行政机关、事业单位还是国有企业，招工招干的首要条件是你必须具备城镇户口。这一政策，至今未见任何改变。倒是伴随改革开放春潮而蓬勃发展起来的非公有制经济，为转化和吸纳农村剩余劳动力，解决农民就业，提供了比较广阔的空间，作出了历史性的重要贡献。但“离土不离乡”的政策，使农民刚刚萌生的城镇依赖，最终回归为“解甲归田”的结局，终点又回到了起点。

近些年来大中城市又纷纷出台种种限制农民用工的政策措施，使人们进一步看清了对农民的歧视已深深扎根于社会的肌体之中。本来农民受教育的程度相对较低，与城市居民在平等竞争中也会处于劣势。可我们的城市就是怕农民来抢自己的碗饭，人为地设置了一道又一道的壁垒，实行狭隘的城市保护主义。就拿北京来说，“1998年北京市限制使用外地来京务工人员的行业和工种是：金融、保险与邮政行业、各类管理人员、营销员、会计、出纳、调度员、话务员、核价员、商场营业员、出租汽车驾驶员、各类售票员、检票员、保育员、电梯工、电子计算机录人员、民航乘务员、打字员、各类抄表员、检验工、计量工、调试工、描绘图工、库工、汽车驾驶员、星级宾馆（饭店）和旅店的服务员及办公人员。”[3]各大中城市也都有类似的就业限制，有的更为严重。明眼人一看就知道，城市里的好事儿，农民是沾不上边的，剩下给农民的就只有城市人不愿干的脏、累、苦、险下等差事了。与些同时，一些已经在城市里找到一份工作的农民工也不能享受到与城市员工同等的社会地位和福利保障。这种歧视农民的城市保护主义政策不仅与我国社会主义市场经济体制的改革格格不入，而且极大地伤害了广大农民的感情和尊严。

三是土地限制。人们有权选择适合自己生存和发展的地域和职业，这在发达国家是不言而喻的。而我国农民世世代代被人为地束缚在土地上，潜在的创造力受到了极大遏制。中国农民渴望土地，同时土地又成为农民新的拖累。特别是在城市化过程中，大批的农村剩余劳力要求离开土地进入城市，但他们“离土不离乡”，就像风筝一样，飞得再高再远，农村这根“土地”的绳牢牢地系着你，使你飞得不可能太高也不可能太远，最终必须归来。由于土地不能实行必要的有偿转让和合理流动，致使农民工忙碌地穿梭于农村与城市之间，成为典型的“两栖人”。为此，一些地方的农田撂荒现象也就不可避免了。尤其严重的是，随着大量年轻劳力的外出，年老一代的农民被迫肩负起繁重的农业体力劳动，造成了一系列社会问题。可见，我国现行的土地政策，不同程度的束缚和限制了农民，降低了农民进入大中城市的机率。

四是城市发展方针的限制。我国现行的城市发展方针是在七、八十年代计划经济体制下形成的。1978年3月国务院提出“控制大城市规模，多搞小城镇”。1980年10月又提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”1990年4月《中华人民共和国城市化规划法》以法律形式规定：“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市。”这些城市发展方针是在计划经济体制下对城市化进程进行限制的反映。所谓“严格控制”，事实上就是对农民进城的控制，控制农村人口城市化，这使大中城市的人口城市化进程十分缓慢。此外，还有其他一些人为地限制农民的政策，这些都不同程度地妨碍了我国城市化的快速发展。

三、城镇化战略与制度创新

加快城市化进程是实现中华民族伟大复兴的必然选择。江泽民总书记在党的十五大报告中指出，我国社会主义初级阶段就是一种由“农业人口占很大比重，主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数，包括现代化农业和现代化服务业的工业化国家的历史阶段。”这就是说，我国现代化的过程就是由农业人口占绝大多数转变为非农业人口占绝大多数，也就是农村人口的城市化。党的十五届五中全会通过的“十五计划”的《建议》进一步指出“提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力。是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。随着农业生产水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟。”[4]并向全党和全国人民宣布“要不失时机地实施城镇化战略”。 [5]实施城镇化战略是党中央面对新世纪作出的继实施西部大开发战略之后的又一具有深远意义的重大决策。

能否积极稳妥地实施城镇化战略，这取决于我们面对新情况、新问题能否勇敢地进行适应生产力发展需要的制度创新，而制度创新，又根本地取决于我们能否解放思想，消除长期以来形成的对农民的歧视。加入WTO后，我国将依照国际惯例对国外企业和人员实行国民待遇。那么我们就必须首先对国内的农民实行“国民待遇，这是顺理成章。我们知道，我国农民为国家的工业化和城市建设作出了巨大的历史性贡献。现在建国50多年了，工业化已经有了相当地发展，如果我们再不废止对农民的种种歧视制度，显然是说不过去的。

正因如此，江泽民总书记在今年年初视察南方的重要讲话中提出了“三个代表”的重要思想，他说：“只要我们党始终成为中国先进社会生产力的发展要求，中国先进文化的前进方向，中国最广大人民的根本利益的忠实代表，我们党就能永远立于不败之地，永远得到全国各族人民的衷心拥护并带领人民不断前进。”“三个代表是我们党的立党之本，执政之基，力量之源。”中国有13亿人口，79%是农民，这九亿农民是不是中国最广大的人民群众？这九亿农民强烈要求过上城市的美好生活是不是中国最广大人民的根本利益？我们认为答案是肯定的，勿庸置疑的。不少人在学习“三个代表”重要思想时，把它仅仅理解为是对我们党几十来年的经验总结，这显然违背了总书记“三个代表”的愿意，降低了“三个代表”的时代价值和指导意义。“三个代表”重要思想的出发点和落脚点不只是为了总结经验，而是为了开创未来，它要求我们必须以“三个代表”为总尺度，改正我们的工作，完善我们的制度，制定我们的政策。

在实施城镇化战略中，应该按江总书记“三个代表”的要求，彻底消除对农民的种种歧视，全面梳理已经不适应社会主义市场经济发展的规章制度和法律政策，不断进行适应社会主义市场经济体制需要的制度创新。

具体说，我们建议：一是制定新的《中华人民共和国户口登记法》，取消沿用近半个世纪的户籍管理制度，代之以国际上通行的户籍登记制度，使全体公民在户口身份上一律平等。

二是依据新的《户口登记法》，制定全国统一的公平合理的就业政策。不管是国家机关录用公务员，还企事业单位招聘人员，统一实行公开、公平、公正的录用制度，使全体在就业机会面前一律平等，坚决打破城市就业的保护主义。

三是对土地实地有偿转让。在坚持家庭联产承包责任制总体30年不变的基础上，根据城市化发展的客观需要，不断完善承包责任制，对进入城市就业取得城市身份的农民的土地，实行有偿转让，使农村土地逐步向种田能手集中，不断扩大土地经营规模，提高土地利用效率。

四是重新审视和制定城市化发展方针及城市发展道路。党的十五届五中全会明确提出了“实施城镇化战略”的重大决策，围绕这个总战略，新的城市发展方针应该是实施城镇化战略，坚持大中小城市并重协调发展。一方面对城市规模重新界定。我国现行的城市划分口径是：2—10万人口为城镇，10-20万人口为小城市，20-50万人口为中等城市，50-100万人口为城市，100万人口以上为特大城市。现在看来，这种划分标准实在太低了。对于拥有十多亿人口的泱泱大国来说，50-100万就称为大城市是很不够的，而对这百把万人口的城市“严格控制规模”显然是很不适应了。我们认为，应该将1000万人口以上的城市称为超级城市，500-1000万人口为特大城市，100-500万人口为大城市，50-100万人口为中等城市，20-50万人口为小城市，2-20万人口为小城镇。另一方面应走大中小城市并重协调发展之路。只强调积极发展小城镇，把农民限制在小城镇里，既是不公平的，也是不科学的。像我们这样一个人口大国，拥有几个1000万左右的超级城市并不为怪，形成一批特大城市和大中城市也是完全必要和可能的。根据国家统计局公布的统计数字，我国除北京、上海等少数几个城市之外，绝大部分省会城市的非农业人口不是很多，而是很少，还远远没有达到控制人口规模的程度。对于我们这样的一个城市人口规模还很小的发展中国家来说，重要的是要在量的扩张基础上实现质的飞跃。未来5-10年内大部分省会城市以及东部沿海发达城市各增加一、二百万人口是没有问题的。一般省会城市非农业人口应当具有300-500万的规模，一般地级市的人口应当具有50-100万的规模，一般县城应当具有10-20万的规模，一般中心镇应当具有3-5万人口的规模。这样在消除对农民歧视的基础上，通过一系列符合生产力发展要求的制度创新，我们就完全可能在2010年左右使我国的城市化达到50%左右的中等发达国家水平。

参考文献：

[1]杨春志、顾文选：城市化是人类文明发展的必然.城市发展研究，2000.(1)

[2]茹晴：农民的根本出路在农外.中国经济时报，2000-11-22

[3]刘伟德：推进我国人口城市化进程的若干建议.城市规划，2000，(11)

[4][5]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议.人民日报，2000-10-19.

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