在高等教育转向内涵发展的道路中，教育内部的问题逐渐上升。其中一个重要的问题，是高校高度行政化的弊端。我国现行的高等学校管理体制是在计划经济体制下形成，至今没有实质性的改变。政府包揽高等教育、直接管理高等学校，形成高度集权、行政化和官本位的管理，影响和降低了教育质量，干扰和损害了学术的活力和创造力。
一、我国高校行政化问题的发展趋势
我国高校的行政化问题，从上个世纪90年代探讨建设现代大学制度起，就进入大众的视野。但是，在社会舆论、“两会”和教育论坛中饱受诟病的这一问题，非但没有好转的迹象，却呈现加速发展的势头。具体表现在以下三方面：
1、强化大学的行政级别
一直以来，我国公立高校的校领导是有行政级别的。本科院校的党委书记与校长为正局（厅）级，专科院校的书记、校长则为副局（厅）级。进入21世纪之后，为加强对高校的管理，位列985高校的大学党委书记和校长，成为中央直接管理的副部级干部，出现了所谓的“副部级大学”。1999年，进入985工程第一期的高校只有9所，而到2007年，“985高校”已经有43所。这意味着，目前我国高校中，已经有近百位副部级高官，上千名正厅级干部。
提高高校领导行政级别，“副部级大学”的出现，不可避免地带来以下弊病。
首先，强化了政府对高校的行政管理。由于高校领导是由上级主管部门选拔、由中央部门任命的，高校领导的选拔权、任命权、考核权、评价权集中在政府手中。因此，在办学过程中，高校领导很难做到不唯上是从，主要按照政府部门的文件、指令办学，造成大学“千校一面”，缺乏特色和个性，很难真正体现学校的历史和文化，以及教师和学生的意志。为了提高自己的行政级别、或者当自己的行政级别提高之后，高校领导都会更会自觉地与上保持一致。
其次，增强了高校领导的官员定位与官员意识。一是将高校领导岗位作为某些干部官升一级的台阶，而这些干部也将此作为个人仕途的一个驿站，常常在高校领导岗位与政府行政管理部门之间频繁更换工作岗位，以此实现更好的仕途发展。中国人民大学“中国大学校长素质研究”课题组2007年对1792所高等院校的校长进行的调查显示，我国大学校长的平均任期为4.1年，课题组对北京大学、清华大学、中国人民大学、浙江大学等8所著名研究型大学的调查发现，这些学校大学校长的平均任期为5.9年；而美国同类大学的校长任期为12.2年。专家分析认为，对一所大学来说，频繁更换校长，容易导致校长在办学过程中不思进取，或出现急躁、冒进的短视行为；也可能因为办学理念得不到继任者的认同，致使工作难以延续。相对较低的平均年龄加上较短的任期，说明我国的大学校长往往在年富力强的黄金时期就离开了岗位。这对大学和高等教育事业的发展，都是一种人力资源上的浪费。[1]
第三，在现有官员体系中选拔高校领导的做法，致使那些有先进办学理念、较强管理能力，但无行政级别者，被排除在候选名单之外；而那些从官僚体系中选拔上来的领导，对办学兴趣不大，更在乎领导岗位所带来的职务变动、级别变化。由政府部门作为解决官员人事安排、依照官员任职条件选拔出来的学校领导，其首要身份是官员，其次才是教育管理者。由中央部委司局级干部身份“空降”到高校担任重点高校党政一把手的情况增多，致使高校行政气氛更加浓郁。对北京大学、清华大学、浙江大学、复旦大学、上海交大等11所985高校党政一把手被任命为现职前所担任的职务进行调查发现，22名党政一把手中，曾在政府部门任职的有11人，占50％，其中，直接从教育部司局长岗位到这些高校任职的就有4名。
第四，强化高校的行政级别，导致高校贪大求全及不平等竞争。近年来，一些“211工程”院校渴求进入“985”高校行列，另一些学校则在努力地“专升本”。他们的动力，除了为学校获得更多的资源外，便是书记、校长官升一级。高校的级别，不但与获得的教育资源紧密挂钩，也使学校的社会声誉、评价由此出现新的等级。上海市教委发布的《2007年非上海生源高校毕业生进沪就业评分办法》，给不同层次学校毕业生给予不同评分，明确教育部重点建设高校、在沪“211工程”高校、中国科学院在沪各研究所评分15分，其它“211工程”高校、中央直属研究生培养单位、上海各高校及研究生培养单位评分12分，其他高校及研究生培养单位评分8分。[2]层次最高的985高校毕业生与一般高校毕业生的评分相差7分。
强化高校的行政级别，不可避免地助长大学的功利主义。教育部副部长赵沁平在2007年９月的一次演讲中，就批评了一些大学功利主义抬头，导致急功近利和学术浮躁。他认为，大学的官本位倾向影响了学术的发展，这个问题不解决，大学作为时代和社会灯塔的作用就会逐步失去色彩。
2、大学成为“一级政府”
我国大学不仅存在学校领导行政级别提高，官员意识浓郁的问题，而且，从学校管理机构设置，以及承担的具体功能看，正朝着“一级政府”方向发展。
从学校管理机构设置看，位列副部级、正厅级党政一把手之后，高校还有职数甚多的校领导班子，以及与政府行政管理部门对口的庞大的管理机构。例如，北京大学有1名党委书记、1名常务副书记、3名副书记、13名党委常委；1名校长，3名常务副校长，4名副校长，有管理机构19个，每个机构除正职外，还有几名副职。清华大学有1名党委书记，1名常务副书记，3名副书记，党委下属机构11个；1名校长，1名常务副校长，7名副校长，行政下属机构26个。[3]总体看来，“985”高校的党政领导班子一般有领导13～15名，党政机构30个左右，机关工作人员四五百名，其中处级干部100多名。同样，学校的院系，也存在着党政领导多、管理机构多、管理人员多的情况。由此被称为“校级干部一走廊、处级干部一礼堂、科级干部一操场”。
从承担的具体功能看，高校承担了大量政府职能而非教育功能。例如，2007年8月,计生委、教育部和公安部联合出台了《关于高等学校在校学生计划生育问题的意见》，要求各高校应设立具有独立职能的计划生育办公室，负责教职员工、流动人口和在校学生的计划生育管理和服务工作。[4]在国外大学中无法寻觅的管理机构，高校中的退管办、信访办等等，也都在政府文件要求之下一一对口设立的。
作为“一级政府”的高校，必然出现以下问题。
一是偏离大学的办学目标。大学不是单纯地办学，而是在办政府。行政思维办校，将导致高校追求近期业绩，注重外延发展，忽视内涵建设。具体表现在，目前高校大多以校园占地规模、标志性建筑、学生（尤其是研究生）规模、学科覆盖面、院士数、博士点数、经费数、论文数、专利数，作为评价学校“实力”的重要指标，并把这些指标分压到相关部门、院系。而为了达到以上的办学目标，学校不惜贷款圈地盖楼、建豪华校门，盲目扩大学校规模。我国高校中拥有5000亩校园的大学已不止10所，而我国高校的贷款总额亿已超过2000亿。不尊重学术规律，“计划学术”、“量化学术”盛行，通过给教师下达高指标让教师成为为“指标”而拼命的“学术民工”，造成学术泡沫和学术垃圾。统计资料显示，自1997年到2007年6月30日的十年零四个月中，在各个领域的前145个国家中，中国的论文总数排第6位，论文引用数排第13位，单篇论文的平均引用数排第117位；[5]有些高校通过不正常的送礼请客等“公关”手段评奖、评院士、评学位点；不爱惜学校声誉，拿着学校的“学术资源”、“学位资源”去与高官、老板、明星“共享”等等。
二是行政开支巨大。高校庞大的行政人员队伍，单从基本薪酬上看，以每位行政工作人员年平均工资3万元计（2003年,高校教师年平均工资超过2.33万元），就将花费1000多万（高校行政人员的工资总额实际上远远高过这一数据）。除此之外，每个行政管理部门每年还将开支大量的行政事业经费，产生大量的接待费用。
3、高校行政权力独大
现代大学作为一个功能日益综合和复杂的学术机构，需要平衡学术权力与行政权力，实行学术本位的管理；然而，目前的现实是政治权力和行政权力独大。高校中教育问题、学术问题的决策，各项资源的配置，基本上通过党委常委会、书记办公会、校长办公会进行；学校常设的学术委员会、学位委员会、职称职务评聘委员会，很少在教育与学术决策中发挥作用，这些“学术机构”的人员构成，往往由行政领导兼任或指派，他们的活动也是应党委常委会、书记办公会、校长办公会“要求”而进行的，不过是行政活动的延续和修饰。
由于所有事务均通过行政进行决策，加之行政决策中一把手又起决定性作用，在办学过程中教授和学生的权利严重缺失，既无法参与评议，更无法参与决策。因此，近年来高校内部的民主管理风气日趋淡漠，教授与院长、学校领导的冲突加剧，招生腐败、学术腐败、财务腐败等教育腐败问题日益严重，高校的公信力持续下降。
（1）教授与行政领导的矛盾增多
继2004年年底陈丹青请辞清华大学教授、2005年贺卫方罢招研究生之后，2007年，多起高校教授与行政领导的矛盾与纠纷，将大学行政化问题，更频繁地推到公众的视野。
3月12日，张鸣在博客上发表《也许，我将被迫离开人民大学》一文，自述“自去年5月以来，我跟学院的领导，确切地说就是中国人民大学国际关系学院院长李景治先生，发生了一点在他看来是非常严重的冲突”。此事引起社会的广泛关注。短短几天内点击率接近7万，留言超千条，吸引了众多网民的关注。
张鸣因为“冒犯”院长被撤去系主任引起的争议尚未结束，2007年4月，有“魔芋大王”美誉、曾受到过温家宝总理接见的著名教授何家庆，因为无法忍受大学行政化给自己的学术研究造成的羁绊，向安徽大学提出了提前退休的申请。
一个多月之后，另一桩著名教授与行政领导的矛盾，又呈现出来。2007年6月，北京大学光华管理学院原教授邹恒甫在博客上贴出给教育部部长的公开信，称光华管理学院开除他的教授职务,是“院长残酷对待手下教授”，张维迎院长则以“清者自清，浊者自浊”来回应。8月6日，北大人事部在其官方网站发布通知，不再聘任邹恒甫博士为北大教师。
此类教授与院长的冲突故事，也给所有在校的教授们上课。在许多教师无奈地选择屈从行政体制的同时，也使许多学者对行政权力的渴求更为旺盛，从而导致高校行政化问题更加严重。
（2）教育腐败问题频发
在学校招生中，虽然整体上高校没有招生自主权，但行政领导在120％投档、加分政策、特长生招生、2％机动指标等方面仍拥有一定的权利。在这被认为是招生“潜规则”的运作空间里，由于行政干预的存在，致使社会对高校能否公正公平地进行自主招生一直有着强烈怀疑。在人才引进与职称评聘中，行政力量过分干涉，导致聘用、晋升无法按照学术标准实施，一些有真才实学的人才被行政力量通过貌似合法的程序排斥在外，而与领导关系亲密的人却往往得势。
在学校学术研究与教育教学中，行政力量有着资源配置权，导致权力寻租问题普遍存在，在课题申请、论文发表、专利申请中，学术道德、学术诚信问题频发，高校科研经费的管理也存在严重的漏洞。据山东省公布的2006年度审计报告，对10所高校265个课题项目经费使用情况的审计发现，直接用于课题研究的费用开支仅占40.5％，而管理费用、人员经费等开支占近六成。例如，用山东省自然科学基金安排的《基于信息系统的工作流管理应用平台研究》项目，实收资金为10万元，至审计日已开支9.88万元，其中实验材料费开支仅占5.6％，而招待费、管理费、劳务费、办公用品、电话费等开支占到94.4％。有些高校还在科研经费中报销应由个人承担的家庭电话费、交通费、学费、私家车保险费和维修费等。此外，高校普遍存在科研项目“结题不结账”的情况，造成大量科研经费长期闲置。此次调查涉及的265个项目中，至审计时账面余额727.47万元，平均闲置率达到34.4％。[6]
在学校资金运作与财务管理中，由于缺乏透明的财务体系，行政领导行使财权缺乏监督，导致大学的财务问题也十分突出。2006年岁末，天津大学前校长单平的全国人大代表资格被终止。原因是他违反天津大学和教育部、财政部有关规定，未经集体讨论、未报有关部门批准，将天津大学总计1亿元资金委托深圳时代投资发展有限公司进行股权投资运作。[7]继天津大学“校长违规”后，2007年2月，南开大学又曝出巨额资金被违规使用案。该校的校办企业允公集团出现重大资金漏洞情况，涉及资金4亿元，其中1.1亿资金被原总裁杨育麟贪污、挪用，另外3亿元债务为管理失误所致。杨育麟因严重违纪，被南开大学党委予以开除党籍处分[8]。原武汉科技大学党委书记吴国民犯受贿罪，被判处有期徒刑10年，并处没收其个人财产10万元。法院审理查明，在2001年至2006年上半年，吴国民多次非法收受他人财物共计70余万元。[9]
据北京市海淀区法院统计，近三年来，海淀法院受理的涉及高校教职工职务犯罪案件呈现迅速增长的趋势：2004年至2006年间，共受理此类犯罪20件28人。其中，2004年1件1人，2005年4件6人，2006年15件21人，案件平均增长率为287.5%。涉及教职工职务犯罪的高校高达14所，占海淀高校总数1/4。在该20个案件的28人中，后勤服务、财务会计、行政管理等人员占近90%。前两年均未出现教学科研人员职务犯罪的案件，2006年却有4名教学科研人员犯案，其中博士生导师、教授1 名，副教授1名，研究员2名。[10]
二、克服高校行政化问题的困境
对于高校的行政化弊端，虽然揭露得已经很多，却并没得到有效的遏止和解决。在当前的现实中破解这一问题，面临着以下困境。
1、“教授治校”的困境
有人认为，解决大学行政化问题应该靠教授自身的觉醒。比如，在邹恒甫事件中，有人就对其期望行政领导出面解决问题的方式表示质疑，认为这不是按学术自治的方式解决问题，只能加重行政化。然而，了解当前大学状况的人，不难从中发现令人难堪的悖论——如果教授们真的能够通过教授会申诉且解决问题，也就不会借助行政渠道了。大学行政化的最大问题在于，很多教授已经“自我行政化”。在对现有的学术管理机构不抱希望的情况下，个别教授对于自己获得的不公正待遇，宁可采取发公开信、发MAIL的方式。这固然会使问题暴露，引起重视；但因为冲击了大学的行政管理，往往会被认为有损校园和谐，也鲜有教授出来管这等闲事。即使有教授联名写信，其后果往往是最后信转到行政部门手中，成了死结。可见，把改变大学行政化问题的希望寄托在教授身上，显然为难了今天的教授们。
2、“教育家办学”的希望渺茫
也有人认为，解决大学行政化问题，应该靠“教育家办学”，大学的办学者应当有思想，主动进行校内管理改革。2007年4月，厦门大学文学院聘用仅有专科学历的谢泳为教授，让一些人士看到自下而上推动改革的某些可能，被认为具有制度创新的积极意义。
如果从唤起个体参与改革的责任意识看，这无疑有着重要作用；但从当下高等教育的整体办学环境，就不难看到这只不过是灵光闪现，无法形成燎原之势。原因在于高校基本没有自主办学权。此外，要求高校办学者自行改革，实质上是要求既得利益者自己手术，其间的难度不难想象。责怪大学教授不奋起追求自身的权利，期望大学办学者有教育家的胸怀，显然高估了个人的力量，低估了行政化对个体的深刻影响，对于解决当前的高校行政化问题，难以起到实质性作用。
3、教育体制改革行动迟缓
2007年3月，《新京报》推出“如何根治大学管理过度行政化倾向”的调查。调查显示，35.29%的接受调查者认为要改变大学校长的任命机制，强化大学自治；26.85%的接受调查者认为要排除科研项目申报中的行政因素，尊重学术独立；25.32%的接受调查者认为要强调学术自由，营造尊重学术的氛围；还有9.72%的接受调查者认为要大力发展私立大学，以竞争促改革。由此可见，对于大学自治、学术自治，已是社会的基本共识。但是，推进大学实现自主办学、学术自治的具体行动却十分迟缓。
2007年是西南联大建校七十周年。曾经合组西南联合大学的3所名校——北京大学、清华大学、南开大学，将通过校长圆桌会议的方式，定期会商学校发展情况，携手致力于建设世界一流大学。[11]三位校长表示，三校要在教学科研、师资队伍、学科建设等方面，发挥各自优势，优化合作。可是，他们能像北大老校长蔡元培先生那般明确主张“教育事业当完全交与教育家，保有独立的资格”吗？能像当年那样“始终坚持学术自由的传统，学术上自由争鸣之风相当活跃”，有那般作为吗？
另一件事，让人有说不出的无奈。在中国人民大学建校70周年庆典上，学校宣布建立由80名董事组成的校董会。有人期待通过这一尝试，引入国外大学的董事会治理制度。然而，学校明确表示“和国外学校董事会不同，该董事会不是学校的行政常设机构，其行为不影响人民大学原有的办学机制和性质”[12]。这是因为按照我国的《高等教育法》，董事会无法成为一个法律认可的常设决策机构。公办高校成立董事会并不是为了革新管理体制，只是为了获取更多的办学资源。这种对国外办学经验的借鉴，对高校自主办学与民主管理几无任何促进作用。
三、解决高校行政化问题的改革思路
在贯彻落实科学发展观的背景下，加快转变政府职能，依法执政，深化行政管理体制改革已经成为现实的重要任务，国家已经确定切实转变政府职能，建设责任政府、服务政府、法治政府的改革目标。推进高等学校的管理体制改革，关键是要打破学校与政府的隶属关系，恢复高等学校的办学自主权。克服高校行政化、官本位的弊端。这是提高高校的学术水平和创新能力、培养优秀人才的基础性制度。
早在2000年7月，中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，就提出改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇。根据国务院事业单位改革的文件精神，应当逐步取消各级高等学校的行政级别，革除高校的“官场化”弊端，使高等学校能够按照教育规律办学。2006年，《教育部关于全面推进依法行政工作的实施意见》提出解决当前制约教育改革与发展的体制性、制度性问题，以及对教育的宏观管理、有限管理、法治管理、绩效管理等目标。因而，当前高等学校管理体制的改革已经具备相应的政策环境，需要提到重要的议事日程，按照依法行政的原则，切实加以推进。在现行体制下，也有诸多具有可行性的改革方案。
1、恢复高校的自治性
高等学校办学自主权的真正落实，首先需要政府转变职能，改变对高等学校的直接管理，打破高校与政府的行政隶属关系，建立法治框架中的高校和政府的委托代理关系。需要制定有关立法，确定国立大学体制改革的思路、目标。从取消高等学校的行政级别开始，通过建立大学拨款委员会、实行校长遴选制度等现代大学制度建设，使部属高校成为首先落实自主权、自主办学的高等学校。
建议可首先取消部分研究型大学的“副部级”，恢复原先的局级。根据事业单位改革的进程，待大学职级制建立之后，取消各类高校的行政级别。
2、实行大学校长遴选制度和校长职业化
大学校长遴选制度是现代大学制度的组成部分。在现有法律框架下，仍可以改革按党政干部选拔方式产生大学校长的传统模式，倡导教育家办学。应该强化遴选程序，建立大学校长遴选制度。建立由人大代表、政府部门官员、社会贤达、知名校友、学校教授等共同组成的遴选委员会，制定校长标准，面向社会公开征选，确定人选后由理事会或报教育部任命。这一过程必须有更大程度的社会参与，不能由政府主管部门闭门操办。只有这样，才能减少校长任命的随意性，增强校长的民意基础和权威性，使校长办学更关注教育规律与学术规律。
高等学校的校长是全职职务，必须集中精力、全力以赴。大学校长的职业化，有利于造就一批真正的教育家。校长自上任之日起应退出教学和学术研究工作，这不仅是为了保证高等学校的正常运行，也是为了避免行政权力对学术的干扰和影响，是世界各国大学管理的通例。
3、精减高校领导人数和管理机构
高等学校可参照省级领导干部配置“一正二副”的经验，精简领导班子人数。从实际情况出发，目前可以控制在6～7人的规模，副校长的职数可大幅压缩（由于副校长太多，导致校长干处长的活，处长干科长的活）。同时，可借鉴地方党委改革的经验，在具备条件的学校，尝试党委书记和校长兼职，党委副书记与副校长兼职。这样不仅可以有效地精简干部，有助于克服党委书记与校长的矛盾、掣肘；也可以改变目前党委书记的任命中，不关注被任命者的教育管理经历的情况。
高校应进一步合并和精简机构，包括校部管理机构以及院系管理机构。高校机构设置的原则，不应与上级教育行政管理部门或者政府其他部门的机构一一对应，而应该依据学校办学的需要科学设置岗位。促进行政机关转变职能，从行政控制转而为教师和学者服务。
4、建立大学理事会进行战略决策
为避免权力过于集中在个人的弊端，在减少领导干部人数的同时，需要改变高校的治理结构，成立学校理事会，对学校战略发展进行决策。学校理事会的组成人员，可以包括人大立法机构的人员、政府官员、学校领导、学校教授代表、知名校友等。
5、实行学术本位的管理
高等学校作为教学和学术研究机构，是典型的“第三部门”，应当实行不同于政府和企业、符合自身属性的特定的组织管理。其核心是改变高度行政化的管理模式，平衡学术权力与行政权力，实行以学者的自我管理、民主管理为特征的学术本位的管理，
在高校的日常管理中，要发挥学术机构的管理与决策作用。通过实行高校职员制度，逐步取消管理部门的行政级别。学校的各项利益分配（津贴、奖励、福利、住房、职称评审等）应向第一线教师、研究人员倾斜，管理干部、行政人员不应获取特殊利益。学校向院系下放权力，学院实行教授委员会制度和院长（系主任）负责制。取消学院（系）的行政级别。实行基层学术组织的民主管理。
推行以上改革方案，无疑意味着利益格局的重大调整，尤其将影响现行学校行政管理干部的既得利益，必然阻力重重。然而，贯彻落实科学发展观，从办好让人民满意的教育出发，从研究型大学如何培养高质量的创造型人才和创造性成果，在国家创新体系中扮演重要作用，参与国际竞争的大局出发，改革势在必行。如果没有这样的体制改革作保证，中国大学既存的诸多弊端，很难从根本上消除，建设世界一流大学的目标也很难实现。对教育改革的迟钝和延误，将对中国社会现代化的产生不利的长远影响。
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[1]牛维麟詹宏毅：《我国大学校长平均年龄52岁平均任期4.1年》，2007年8月17日，《中国教育报》。
[2] 《市教委发布2007年非上海生源高校毕业生进沪就业评分办法》，2007年7月9日上海市人民政府网站。
[3] 资料来源：北京大学、清华大学网站
[4]《三部委出台关于高校在校生计划生育问题意见》，2007年8月3日中国新闻网。
[5] 教育部科技发展中心：《1997-2007年中国论文在世界的总排名》，2007年9月28日中国教育和科研计算机网。
[6] 王娅妮：《山东审计发现:高校科研经费仅4成直接用于课题》， 新华网，2007年07月29日。
[7]张志方、钟杰：《市十四届人大常委会举行第三十三次会议》，2006年11月22日第1版《天津日报》。
[8]《南开大学4亿元资金被违规使用疑犯潜逃》，《第一财经日报》，2007年2月5日。
[9]《武汉科技大学原党委书记被判10年》，《新京报》，2007年10月18日。
[10]覃波：《北京海淀高校职务犯罪三年平均增长287.5%》，《财经》杂志网络版，2007年12月14日。
[11]张国、李新玲：《北大清华南开启动“校长圆桌会议”》，2007年9月14日第3版《中国青年报》。
[12]周逸梅：《中国人民大学设立董事会 筹资不影响办学性质》，2007年11月1日第A04版《京华时报》。
