（原题：周天勇进言修改土地法）

（周天勇 ，1958年生，经济学博士，教授，中共中央党校研究室副主任，北京科技大学博士生导师。1980年从青海省民和县考入东北财经大学(原辽宁财经学院)基本建设经济系，1992年获东北财经大学经济学博士学位，1994年调入中共中央党校执教和从事研究至今。

社会兼职有：中国城市发展研究会副理事长兼城市研究所所长，国家行政学院、北京科技大学、东北财政大学、中国社会科学院研究生院等教授，国家发改委价格咨询专家。

主要研究领域为社会主义经济理论、宏观经济、经济发展和增长、劳动经济、中小企业、金融风险、城市化、国企改革、农业经济等。出版专著10多部，发表论文400多篇。 ）

○不能与民争利，实现从立法上维护群众利益。

土地体制几乎涉及到中国经济和社会的各个方面，从目前的土地产权、交易、管理等体制来看，从资源配置的效率上讲，阻碍了农业规模经营的推进，城镇中的土地分配也并不十分优化；从与土地有关的收益分配看，低补偿和农村房地没有资产性收益，导致农民的利益受损，而土地供应量不足、垄断性供应土地、政府房地产财政和对房产投机及其多套房持有不征税等造成的高房价，也侵蚀了城镇居民的利益；从二元结构转型来看，高房价和农民没有在城镇中低成本居住的选择，实际上是中国农民不能在城镇中永久性转移的最大的障碍。因而，无论从哪个方面看，土地体制需要尽快改革了，否则会问题越积越多，越积越难。

土地体制改革和立法的目的是什么

土地体制改革和立法后的体制和法律需要达到什么样的效果，应当达到这样一些目的：

一是应当将土地体制看作社会主义市场经济体系的一部分，虽然土地有其特殊性，但是，从基础性的体制来看，还要以市场经济的原则配置土地资源，而不能变成主要以行政的方式配置土地资源。

二是要形成能促进二元结构转型的、有利于城市化和农业现代化的土地体制。而体制和立法的结果，不能变成妨碍农村剩余劳动力向城镇转移，阻碍土地流转，使农业不能规模经营。

三是要提高土地资源配置的效率，合理分配土地资源，并节约使用土地资源。例如，使土地资源在城镇中的分配，有利于我们产业结构的优化，保护我们的耕地，并且，防止漫不经心地耕种土地。如果土地资源仍然还是大量地配置到工业中，起不到促进服务业发展的作用，如果农业的生产率很低，耕地被撂荒，如果耕地没有得到保护，改革和立法还是不成功的。

四是要将房价降低下来，使大多数城镇居民，包括农村转移到城镇的劳动力和人口，能买得起住房，使农村过剩劳动力和人口能向城镇永久性转移，并使城镇居民安居乐业。如果土地体制改革和立法后，80%以上的想买房的城镇居民，绝大多数进城的农民，买不起住房，改革和立法实际也是失败的。

五是使全国性的土地，包括农村和城镇土地科学和合理地规划，并且各城市、交通、水利等等规划，应当与国土规划相协调，并严格按照规划分配土地，而且调整规划也要科学和民主。如果改革和立法后，解决不了目前一任长官，一任规划，规划在各部门不相协调，那么，改革和立法也是不成功的。

六是土地体制改革和立法，应当贯彻执政为民，以民为本，以百姓的生计为上，以百姓的利益为重，政府不与民争利，特别是不与农民争利的原则。如果这次改革，并以立法的形式确定下来，其内容总体上还是一部与民争利的法律，那么，从立法维护人民群众利益的方面看是不成功的。

关键是明确土地的产权和延长土地使用年期

从中国目前的土地的产权看，虽然有国有和集体所有形式，但是仍然存在着产权不明晰的问题。从改革的操作性和立法角度看，土地私有化和将集体土地国有化的操作可行性都不大，还是应当顺着调整所有权和使用权关系的思路去改革和立法较为务实。

从农村集体土地来看，主要应当在改革和立法方面落实党的十七届三中全会使用权在时间上长久不变的精神。也就是说，农村和城郊集体土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用权永久归农户所有。并且，这种使用权，除了国家在公共利益时征用外，在符合规划土地用途的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售。

许多住宅用地，因种种原因，其出让到期后让住户再交一次出让金，实际上根本操作不了。不如改为永远使用，可以继承，以交房产税来解决土地使用者对国家的义务。

应当改革目前土地50-70年出让期、一次收取50-70年出让金的体制。一是应当延长使用年期，比如城镇住宅用地可以延长到300年，企业用地可以延长到200年；改革一次性交出让金为交纳房产税(住宅、写字楼、商业大厦、宾馆等)、土地使用税(工厂占地等)和两项合征(别墅等)；自然人和法人退出土地使用时，自己剩余的土地使用年期不再交给政府有关部门，而是直接在土地市场上交易；政府除了自己拥有的土地初次出让时按照市价收取年期土地出让收入外，对自然人、法人手中的使用年期内的房产和土地若要交易，则收取交易增值税，对使用中的房产和土地收取房产税和土地使用税。

这样的好处是：1、土地市场上形成了多个出让者，改变目前土地供应的政府垄断出让格局，有利于将土地价格稳定下来。2、政府从土地上的收入不再是一次性将几十年的收入收上来，在一年中花掉，形成吃子孙饭的不可持续的财政；而是形成每年都有的、可持续的有关土地和房产的财政收入。3、将一些沙漠、荒山、滩涂等延长使用年期，有利于社会投资者投资开发的积极性，改善我国的生态环境，提高土地的利用率。

从经济学的制度设计上看，延长国有土地的使用年期，并允许手中的土地使用年期可以交易、抵押、入股、出租、出售等等，可以建设一个土地产权较为明晰的所有制度和竞争较为充分的土地供给市场结构。这可能涉及到有关部门的利益的权力，我认为，改革和立法应当以大局为重。

明晰产权的重要方式是，从契约制度上讲，要对农民的承包地、宅基地，包括农村公用的村庄土地，以及城市和城镇中自然人和法人使用的住宅、土地，都要有政府部门登记和发放统一的长期使用权证书。一是统一层次，如由县市级人民政府(考虑行政体制改革为三级政府的趋势)发放；二是证出一门，将林地、住宅、承包耕地等等方面的长期使用权证，统一由国土资源部门登记认定和颁发。改变现在的林地、土地、住产产权登记方面林业、农业、建设和国土等多部门和县、地、副省级政府多层次登记的混乱局面。特别需要指出的是，产权登记的一层次和一部门，是形成房地产集中统一市场的基础。

怎样处理好政府管理与市场调节的关系

从目前的立法基础和相关法律的配套来看，一步到位，立一部民法性的《土地法》的条件我认为还不成熟，还是立《土地管理法》为宜。但是，需要指出的是，不能将要修改的《土地管理法》纯粹立为方便土地行政管理的法律。否则，就失去了修改《土地管理法》的意义。而其中最重要的，除了上面讨论的对土地相关者权益的认定和保护外，就是如何处理土地资源配置方面政府管理与市场调节的关系。

从政府对土地的行政管理看，我认为主要应体现在这样一些方面：1、大的国土规划，比如全国草原、森林、农业、独立工矿、城镇城市及城市圈等等功能区的规划，国土、村庄和土地整治战略和规划；2、应当与国土规划相协调的部门和行业土地利用规划，如林业、交通、水利、农业、海洋等等土地利用规划；3、城市和乡村建设规划，包括城市和乡村功能区的划分，建筑容积率的控制，城市道路、生态、工业、生活、商业、教育等等功能区的划分；4、对功能区规划内的土地实行用途管制，比如城市规划内用于生态绿地的土地不能用来建设住宅，对于住宅的层数和高度也要进行控制；5、制定土地管理的实施细则，并加以实施；6、研究制定土地资源的利用战略、体制、政策，对土地管理的重大事项提交人大进行决策，并对决策加以执行；7、对土地纠纷的仲裁等进行研究和提出意见；等等。

从我们推进城市化的进程来看，立法的一个重要功能，是使农民进入城市工作时，能够有自己的住地安居下来。然而，农民进入城市，其开始时收入低，只能居住在“城中村”和城郊租屋中，立法要对这些能使农民低成本居住的方式给以宽容；而且，为了降低农民居住的成本，立法应当在城市特定的地域，允许开辟一些平民区。立法上不要急于在未来还有6亿人口向城市转移的发展阶段中，片面地强调绝大多数城市建设的现代化和国际化，这实际上是不可能的。

由于社会需求、价格、成本、利润等等方面的变化，企业的进出、人口的流动、土地资源每天都会发生无数次的重新配置。对这种大量的土地资源的重新配置，如果国土资源部门都要管起来，实际上也是不现实的。对此，在规划和用途管制的前提下，其价格、交易方式等等应当交由市场去调节。政府要做的事是，改革目前的行政垄断性的市场，让集体建设用地也进入市场，形成竞争性的土地供应市场。政府的职责是打击土地市场的囤积、垄断和利用垄断及不正当手段抬高地价；而不是像目前一样，体制和制度上实际鼓励和促进垄断性的抬高地价。

在改革后集体土地可以进入建设市场，或者承包经营地放开进行交易时，则需要防止出现集中出售而供给垄断抬高地价的局面发生。就像股票交易所一样，进入交易的土地一定要多家，许多土地可以随时随地交易，这样才能形成竞争性的土地供给市场。

市场经济的一个重要规则是同物同价，集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。一是非公益性用地，不再经政府征用，集体用地直接进入市场，由用地商到土地交易所寻找，其交易中的级差地租，由政府通过税收的办法加以调节。二是政府公益性用地，对集体土地，也要按照市价进行收购，价格太高的，可以用税收的办法加以收回。

有关社会安全的思路要拓宽

提交讨论的土地修改法草案中，将耕地保护和耕地的占补平衡作为较为严格的条款加以制定。从我们13亿人口，未来可能峰值达到15亿多人口的大国来看，保有一定数量的耕地，保证粮食的安全，是非常重要的事情。

但是，需要看到的是，人口要向城市流动，城市周围往往非耕地土地不多而稀缺；许多城市坐落在平原地带，这些地带耕地连片，而就近占补平衡无法实现；片面的占补平衡，可能导致围湖围河造田，开垦草原和林地，有损于生态环境。另外一方面，虽然城市化是节约土地的一种过程，然而，由于农民工不能永久向城市转移，农村的一些村落不能萎缩被整理出耕地来，在城市中他们还需要居住和工作的土地，可能需要更多的居住用地。因此，耕地怎样在数量上得到保护，土地到底怎样进行占补平衡，需要慎重考虑。

城市化到底需要多少土地，特别是城市中需要多少居住用地，农村什么时候萎缩到什么程度，能整理出来多少土地，如果大部分农民在城市中买不起住房，农村的土地能不能被整理出来？这些需要认真地进行预测和分析。

从农业社会向城市社会转型，实际意味着土地资源的一次重新分配。如果偏重于耕地的保护，而对城市化用地，特别是住宅用地限制过度，其后果是城市中80%的需要住房的居民购买不起住宅；绝大多数进入城市的农民不能在城市中安家，中老年回乡，导致人口为谋生计的剧烈流动，农村人口老龄化程度将在不久的将来大大高于城市。这会形成一系列比粮食不安全更加麻烦和严重的社会问题。

因此，在改革和立法上，我们要在传统的粮食安全和非传统的房价、人口流动、人口老龄化、贫富差距等社会安全之间谋求平衡。绝对地只顾一方面，可能造成无法挽回的社会后果。因此在法律的有关条款中，不仅要有保护耕地的条款，也要加上国务院及国土、建设等政府部门保证土地供应、维护房价稳定、保证80%的中国城市居民能购买得起和拥有自己住宅的义务和责任。

改革开放30年以来，农村减少了6000多万人口，但是村庄用地增加了2亿亩；而城市转移和增加了4.2亿人口，城市建设用地却只增加了5000万亩。从节约用地大的格局来看，包括用地分配调整产业结构，发展第三产业，立法应当限制的是农村村庄用地扩大，放宽城市住宅用地(第三产业发展与人口在城市中的居住集聚是重合的)的供给，鼓励相对少的城市居住用地转移更多的农村人口；应当限制城镇居民到农村，特别是去购买今后要被整理为耕地的农民宅地，鼓励城镇、城郊中用集体土地建设有利于集中人口，置换农村庭院式住宅的多层甚至高层住宅；应当限制的是占地过多、容纳人口相对较少的别墅建设，鼓励容积率适当的多层和高层住宅建设；鼓励够用、舒适的一套房居住模式，限制城乡或者不同区域两栖居住、多套居住、别墅居住和超大面积居住。在立法方面更多地规定用房产税、土地使用税和累进税收的办法进行调节。

土地改革和立法与财政体制改革要同步

改革和立法如果不涉及土地政府财政收入，不改变目前在土地和房产方面的税费收入方式，那么，改革将是不成功的，立法也是不完全和片面的。

由于中央政府将正规税收的大部分集中，地方政府收入的很大部分靠收费、罚款和卖地。一是地方政府土地出让将几十年的土地租金一次性收上来，在一年中花掉，是不可持续的；二是一个城市规划面积总是有限的，但这种体制促使地方政府开发区热、房地产热、扩大城市热，总有意将地价和房价抬起来，多获得出让收入。

显然，目前的与地方政府有关的这种拍卖出让方式，应当彻底改革了，并且最好利用这次立法，将其彻底纠正。首先，所有的土地，不论集体还是国有，不论政府收购后储备的还是破产转产要进行出让的，在转让时，可以直接由自然人和法人提交交易所经常性挂牌，用地商可以到交易所随时找地选地，交易可以随时进行。从而消除政府卖地的垄断性供地格局。

土地体制改革和立法的一些条款，不能迁就于目前的地方政府财政体制，而是要通过改革和立法改变目前这种不合理的卖地财政格局。立法的一些条款的结果，应当一是逼迫地方政府改革目前从土地拍卖上获得财政收入的方式，土地交易收取增值税，房产收取房产税，对一些土地使用权多的工厂和别墅等，收取土地使用税；二是逼迫地方政府清理目前在房地产上的各种税费，废除收费，简化税收，稳定收入渠道，并使政府在土地和房产方面的税收具有可持续性。

农民土地保障与推进城市化、农业现代化的关系

在传统农业社会中，土地和家庭，是最基本的生活保障方式。而在向现代社会的迈进过程中，这种保障方式和能力逐步地被农村生活的商品化和市场化所瓦解和削弱，逐步地被非农业就业和现代的社会保障所替代。如果传统农业不向现代农业转变，传统的保障方式不向现代的保障方式转变，经济发展是不可能的，农业的规模化和现代化也是不可能的。为什么我们的城市化在同样的发展阶段上滞后15%左右，为什么我们的第三产业滞后30%左右，无不与我们避免小农经营解体作为农民保障，而牺牲规模经营和妨碍农业现代化有关。因此，土地制度的设计和立法，是顺应经济和社会发展规律的趋势，还是与经济和社会发展规律所逆向，需要认真地进行思考。

一家承包经营几亩，并且分散多处的耕地，与现代农业的规模经营是格格不入的。将十多亿亩耕地作为农民生活保障，肯定影响农业的生产效率。特别小规模且分散多处的农户经营，无法抵御农业生产资料的不断上涨，一些技术进步无法实现。因此，从立法角度看，要促进耕地的流转和集中，实现农业的规模经营，降低分摊成本，提高农业生产率，使农业逐步有抵御生产资料涨价的能力，在政府支持、调节和理顺农业产品价格的前提下，获得其应有的收益。耕地集中和规模经营是发展现代农业的基础。因此，在立法上着重要克服耕地流转集中的障碍，而不是对耕地流转集中形成诸多的限制设置。

农民的生活，首先，应当放松管制、减轻税负、清理收费，在城市中大力发展个体、微型和中小企业，以及第三产业，去吸收他们就业，并且也鼓励他们在小城镇、城郊和城市中创业，使他们有创业和工作的收入；其次，完善农村的低保和救济制度，特别是经济萧条时期，政府要加大对农村失业人口的培训和救助；再次，逐步建立起农村的养老保障体系，考虑到过去对农业采取的价格剪刀差的工业化积累，通过压低价格在耕地变城市用地的城市化积累的历史，政府各级财政对农村养老体系的建设要给予支持。

特别需要说明的是，一些地方政府实施的农民土地换社保，并大范围将城郊农民变市民的办法，实际上是对农民的一种剥夺。地方政府社保换土地，实际上不可能解决农民的就业；社保缴费是一个长期的支出过程，一个时点上土地征用倒卖得到的收入，缴纳一个人很长时间的社保，特别是养老费，是不可持续的；并且，地方政府往往在得到土地高价倒卖后，收入实际上已经用于别的支出项目，将这部分农民的社保缴费负担留给了后来的财政。从会计学的原则看，只有处在不断经营过程中有不断有收益的土地，才可以带来农民不断的社保缴费能力。这是一个简单，但是容易被忽视的道理。

一些城市将郊区的农民全部城市居民化，看重的是低成本获得土地。为什么地方政府不将远在深山中的农民市民化，不用他们的土地换社保呢？这种用一纸文件，就剥夺农民的集体土地的做法应当叫停。因此，这次立法，应当禁止一些地方推行的土地换社保和城郊农民市民化而将其土地国有化的做法再发生。

土地体制的改革和立法，要本着执政为民、以人为本的精神，要符合经济社会发展的规律和趋势，要顺应社会主义市场经济体制的完善，要考虑土地资源配置的特殊性，要顾及土地制度的历史延续性和改革的可操作性，让各方利益相关者参加讨论和发表意见，让专家学者进行研究，要对各种方案和法律草案进行实施成效和后果的预估，使土地体制的改革和立法为科学发展和建设和谐社会而服务。

原载《经济参考报》2009年8月4日