[摘要]中国政府体制改革绝对不是一个单纯的行政改革问题，无论是从中国政府体制改革的筹划上讲，还是从中国政府体制改革的关联结构看，抑或是从中国政府体制改革的举措上分析，当前中国政府体制改革都确确实实地是一个政治问题。就此而言，有必要翻转原来从行政到政治的被动取向，转向从政治到行政的主动改革取向。因为只有解决了制约改革成效的权力来源合法性问题，才能为一切权力运用困难的解决提供最为可靠的基本制度保障，从而为真正进入现代的中国改革提供当下最为急缺的理论支持。

[关键词]政府体制改革；政治体制；政治空间；权力分割制衡；政治博弈

在中国政治学和行政学界存在着一个普遍的误读是，中国政府体制改革是单纯的行政改革问题，其实，中国政府体制改革绝对不是一个单纯的行政改革问题。无论是从中国政府体制改革的筹划上讲，还是从中国政府体制改革的关联结构看，抑或是从中国政府体制改革的举措上分析，当前中国政府体制改革都确确实实地是一个政治问题。将中国政府体制改革坐实在政治体制改革的基点上，我们才足以分析中国政府体制改革的关键问题，并透析其中的政治症结，从而为中国政府体制改革寻找到突破口。并且以政府体制的改革带动政治体制的改革，进而为日益显得滞胀的中国改革开放提供新的动力源，驱使中国改革继续向纵深发展，最终使中国真正进入一个现代化国家的行列。

一、作为政治问题的中国政府体制改革

可以将分析中国政府体制改革的思路，区分为两种：一是将中国政府体制改革作为单纯的行政问题的思路。另一则是将中国政府体制改革作为政治体制改革的问题来处理。前者是一个“治道”优化的问题，后者是一个“政道”安顿的问题。只有将政道问题与治道问题作为理论问题联系起来思考、作为实践问题联系起来处理，才能将政治决策与行政执行的问题关联地处理好，不至于截然割裂政治与行政问题。这正是古德诺政治与行政关系论述真正具有启示的地方。

人们之所以将中国政府体制改革进行单纯行政化的处理，是因为这样做有几个有利的方面。一方面，这种处理回避了在中国目前政治状况中难以处理的政治难题。对于目前中国来讲，难以处理的政治问题既体现为政党意识形态与社会运行状况的直接对峙，又体现为国家权力的合法性重建与社会权利诉求的正面冲突，还体现为国家的伦理资源亏空与社会普遍的怨恨情绪集结相形而在。因此，提供给人们不谈论这些问题前提条件下的理论兴奋点，就是国家与社会各方不谋而合的事情。另一方面，单纯的行政视野中的中国政府体制改革，可以在简单得多的技术范围内来谈论。这是当今中国理论界和官方谈论中国政府体制改革的共同选择。人们总是在诸如决策体制、行政程序、危机管理、政策制定、行政绩效这些问题上阐释中国政府体制存在的、需要改进的问题，而不是将这些问题得以解决的政治体制前提作为深入剖析问题的必须。舍弃政治前提谈论政策弊病，舍弃政治体制阙失讨论行政过程问题，就此成为人们不约而同的方法取向。再一方面，把人们讨论中国政府体制改革的思路约束在单纯行政范围内，可以将人们约束在一个承诺现行政治体制正当化的讨论范围内，不至于因为讨论中国政府体制改革而引导出现行体制内无法消化的政治问题。毋庸太多考虑，人们就会发现，回避政治问题谈论中国政府体制改革是从容谈论中国政府体制改革的潜规则。于是，以维持某种不可挑战的既定规则为条件谈论中国政府体制改革， 就是一个不得不遵循的理论路径。

因此，我们不得不从政治主导行政的视角重新审视中国政府体制改革问题。作为政治问题的中国政府体制改革，不仅需要我们在政治的视角观察政府问题，还需要我们在政治的结构要素上具体分析中国政府体制改革问题。从政治的角度观察中国政府体制问题，意味着我们必须从政治体如何提供行政体以存在理由和运行机制的角度分析行政体制的问题；从政治的结构要素上分析中国政府体制改革问题，意味着我们必须清楚中国政府体制改革的诸政治要素对于行政体制改革的具体作用与实际影响。

二、意识形态问题

中国政府体制改革的最大、最难以逾越的政治问题是意识形态的问题。一个与现代市场经济相伴随的政府体制，必定是一个民主政治体制。但是，中国的政党—国家意识形态与市场经济和民主政治处于一种显在的紧张关系状态。出现这样的情形，是因为中国处在一个革命意识形态与建设意识形态的交错关系结构之中。

作为革命意识形态，马克思主义对于中国革命的引导作用已经被历史所证明，这是无须辩论的问题。自上个世纪初期发源于西方的各种意识形态进入中国以来，马克思主义终于战胜其他意识形态成为主导中国的主流意识形态，这中间具有历史的合理性。马克思主义既解释世界、更改造世界的理论结构，在各种关于现代性的理论建构中是最震撼人心，也最具有政治煽动力的宏大叙事。它在中国革命的艰难进程中获得与中国社会实际相契合的广阔空间，完全是那一段中国历史所注定的。[1]

1978年启动的中国改革开放进程，呈现出逐渐与革命意识形态疏离的趋势。从这种疏离的理论与实践状态来看，曾经为中国革命提供理论支持的革命意识形态与现实中的中国现代化进程需要的建设意识形态之间的距离，不是越来越小，而是越来越大。这种逐渐增大的距离显现出两种意识形态的复杂交错关系和正面冲突状态。一方面，政党—国家意识形态的理论结构试图在原来的状态上自我维持。但这种经常以“坚持马克思主义”为名的维护革命意识形态的努力，都走向了极端保守的马克思主义原教旨主义一端，甚至经常构成执政的中国共产党自身的政治障碍。邓小平一再地强调重在反左就是对于这种意识形态努力的反击。[2] ( P203)作为执政党的中国共产党逐渐发现，革命的意识形态逻辑与执政的意识形态逻辑具有难以协调的对峙性。论证其一致，使得执政党无法更为有效地聚集改革的思想资源；论证其对立，又无法为其执政的合法性提供依据。近30年来中国意识形态的左右摇摆，显现出国家意识形态的资源短缺。最终，不得不在国家核心价值的名义下探讨超越于革命意识形态的国家价值理念。另一方面，国家的政治实践与行政举措则力求在回避意识形态问题的前提条件下展开，但革命意识形态的回流始终与改革开放相伴随。因此，革命意识形态与改革开放的纠缠，逐渐凸显为要么质疑改革开放的正当性并向左倾传统回归，要么为改革开放正当性辩护而申述宪政民主主张的对立性思想局面。在1983年的反对精神污染事件中，人们就遭遇了意识形态对于改革思维的打击。1986—1989年前后反对资产阶级自由化的运动， 2004—2006年关于改革开放的第三次重大争论，也都显现出日益加强的革命意识形态对于建设意识形态的扼制力量。同时，由于革命意识形态与改革开放举措失误的对应性呈现，甚至使人们感觉跛脚的改革开放不如革命意识形态维持的军事化统治来得合理。20世纪90年代后期到21世纪初期的失败了的产权改革，就更是在郎咸平那样的以执政党意识形态攻击执政党改革举措的批评声中草草收场，使得中国政府再也无法维持此前刻意回避意识形态问题而“摸着石头过河”的改革模式。执政党首脑和中央政府领导不得不出来澄清改革意识形态立场，鲜明地体现出不谈意识形态重建而致力改革开放的困窘处境。

从现实体认上看，马克思主义及其延伸形态与中国当代经济社会发展的正面冲突呈现为两种状态：一是原教旨主义的马克思主义与新左派的马克思主义严厉批评中国共产党执政的政府长期以来的改革，这极为典型地反映了政党—国家意识形态与中国政府改革处于悖反处境的尴尬局面。另一方面，后革命情形中马克思主义的重新建构处于一种缺失状态，这使得马克思主义执政党缺乏足够的理论支持。这是一种社会主义国家普遍的国家意识形态理论贫乏症。究竟如何有效地建立支持社会主义建设的马克思主义，是一切声称马克思主义者的理论家所必须完成而又尚未完成的工作。机会主义与功利主义的“理论”建构，绝对不能承担支持执政的马克思主义政党的政府行为，因为它们既不能为其提供正当化的理由，也不能为其提供连续性的政策进路。这是中国的改革之所以迈进在实用主义的轨道而疏离、贬低理论的不得已的进路。

三、国家权力的分割制衡

中国的国家权力体系本身也难以支持改革开放的政治需要。一方面，党政不分的国家体系本身就是一个扭曲的国家权力结构。另一方面，国家权力体系的软化就更是注定了这一权力结构运行的乏力处境。从表面上看，一个未能有效分割的国家权力体系似乎是足够强大的体系，但是，这样的国家权力体系在运行中必然遭遇分权不清、职责混乱的权力软化问题。从国家结构上分析，中国政府必须服从行政化的政党意志，因此主导国家日常权力结构运行的行政权事实上仅仅是第二层次的权力，它在权力的运用方面沦落为行政化的政党的执行权力。从国家三种权力分化不清晰的角度观察，立法、行政与司法的职责被同一于“为人民服务”的抽象原则，而为人民服务的抽象原则必然将具体的公民服务需求隐匿起来，实际上就此注定为人民服务是一种不可能实现的道德姿态。因此国家对于公民的意义难以显现出来。

从现代国家运行的历史过程来观察，分权制衡体系是国家权力得以有效控制并有效运作的前提。因此，限制国家权力就成为国家近代转型时期的最为重大的主题。当约翰·洛克与孟德斯鸠等思想家设计出三权分立制衡的政体，使得国家的权力再也不能够垄断性地占有权力资源，而分化为三种既更为专门、也更为精细的权力形态，并使得立法秉承民主的原则、行政遵照效率的准则、司法谨守公平的信条，国家权力受到成功制约的现实才降临人类社会。

在近30年的改革开放进程中，分权制衡长期被视为资产阶级自由化思潮受到绝对排斥，直到执政者自己终于发现不受控制的权力已经不符合执政者自身的长期利益的时候，分权制衡的政治理念才正式进入中国高层掌权者的视野，它的不可替代的政治价值也才获得承认。但是分权制衡的政治理念的正当性被认可，并不意味着分权制衡的政治结构我们就轻而易举地建立了起来。在今天中国的国家权力结构中，处于国家权力体系中的立法权软化早已引起人们的关注。国家立法权之所以软化，一方面与党化立法有密切关系，另一方面则与国家立法权力的机构组成、运行过程与效用评价紧密相关。中国的国家立法机关，事实上还不是独立的权力机构，它的机构设置具有明显的政治依附性。人大对于国家机构人员的任用权也往往是形式性的，因此它无法限制国家机构权力的运作。人大自身的领导成员不少是退居二线的前行政官员，他们的政治处境、为官心态和下降的行政能力都不足以保证人大权力之作为国家权力的权威性。[3] 人大长期被人们视为“橡皮图章”就形象地显示出这个软化了的国家权力之不足以为中国政府体制提供可靠法律保障的状态。

同时，中国国家权力体系中行政权力的虚大一直是国家权力体系的软肋。从表面看上去，这个行政权是最为巨大的权力体系，全能政府的定位也为行政权的独大提供了基本理念支持。但是，行政权力其实缺乏可靠的权力支撑，因为在某种意义上，中国的行政权力既缺乏分权制衡基础上的相对独立的行政权领域，也缺乏明确划分三种权力界限的行政权运行程序，更缺乏鉴定行政绩效的中立机构和评价指标。表面上全能的政府其实在运行中常常处于无能的状态。至于司法权，在中国国家权力体系中则带有明显的依附性。在中国司法权既不能限定立法权，也不能制约行政权，它只能在一般的刑事和民事司法纠纷上面发挥极为有限的作用。在三种权力缺乏有效分化的情况下，国家权力体系三者之间制衡机制的缺席就是顺理成章的事情了。

四、政党制度

中国政府体制改革的受限，还不仅是三种规范的现代国家权力形态的分割制衡问题，而且是一个国家体制自身的问题。中国的权力体系与成熟的民族—国家的权力体系不同，中国的国家形态不是可以在现代政治—行政学规范视角看待的民族—国家， 而是其转变形态政党—国家。政党—国家之不同于民族—国家的最大特点就是它受一个政党全方位的支配。

中国现代的政党定位不同于发达国家。发达国家是在国家健康运行的前提条件下建立政党组织并展开党际竞争的，因此，按照规范的政党定义，政党就是政府和社会的中介组织，政党是为了赢得治理国家的权力而组织起来的代表机构和表达工具。[4]

但是在中国，政党的性质与此有重大的、结构性的差异。立党建国、以党治国、党政一体是理解中国政党制度的三个关键点。由于中国从帝国形态的传统国家演变为民族—国家的现代国家形态非常晚近，因此，在西方发达国家完成自身的国家建构任务之后的东向挥进过程中，落后的古典中国仅仅只有极少数人认识到国家形态正在经历结构性变化。他们因此而组织起来，先于现代国家成立了政党组织。这样的政党组织仅仅是为了建立国家，而不是在一个现存的国家内部争夺治理权力。孙中山的立党建国思想就是这样形成的。建立政党之后，政党的唯一宗旨就是建立其与政党理念一致的国家。因此，当这个国家建立起来之后，国家也就势所必然地成为政党的国家，而不是民族的国家。主宰中国20世纪上半叶命运的中国国民党是这样看待政党功能的，主宰中国20世纪下半叶命运的中国共产党同样是这样看待政党使命的。这就逐渐促成了中国执政党的全能政党性质。

全能政党具有它的独特结构。一方面，在意识形态上具有独占性。另一方面，全能政党具有天然的行政化倾向。再一方面，政党生态就此处于非现代的状况之中。政党对于国家的全面渗透和强力介入，既表现为国家基本法律对政党权力的超越性规定，也表现为政党对于行政决策的全面替代，还表现为政党对于国家资源的全面控制，对于国家精神生活的全面支配。但这造成政府体制空间的逼仄，并从根本上限定了政府改革。

中国共产党至今还定位于特点鲜明的革命党，它的性质注定它不能接受西方式执政党的政党定位，也相应注定了它不可能落定在派出政党代表执行性地行使政府权力的位置上面，因为这对于一个全能政党是具有瓦解效应的。革命党是全能党，它必须掌控一切国家资源，而西方执政党是功能党，它仅仅在争夺到政府权力资源后才能影响或制约国家命运，它必须与其他政党甚至社会组织分享国家权力。只有执政党的而不是革命党的政党定位成为中国共产党的政党定位之后，中国政党制度才具有支持中国政府体制改革的功能。换言之，中国共产党自身的有效改革决定了中国政府体制改革的前途与命运。[5]中国共产党自身的改革已经开始启动，从基层党代会代表的直接选举，到基层党委书记的竞争性选举，再到对政党理念的结构性转变的探讨，在显示出一个转变中的政党对于转变中的政府具有的顺应关系。

五、政府权限

落实到中国政府体制改革的直接载体——中国各级政府来看，中国政府体制改革其实也并没有多大的政治空间。政府作为行政权的实际操控者，其自身的权力来源问题、权力分割问题、权力的无缝隙运转问题等等，都还没有得到解决。这就注定了中国政府体制改革问题得不到强有力的推进。

现代行政权的安顿基点，构成为政府体制改革的起点。长期以来，我们简单地将政府作为“人民的政府”看待，这一定位，也许从道德的视角看待问题并没有什么错误，但是从政府实际掌控权力的角度看待政府，问题就出现了。

中国各级政府机构，本质上与其他现代国家的各级政府没有任何区别，但人们对于政府部门的特性认识上，还普遍徘徊在政府本质上的公共性境地中，普遍认同政府机构与公共行政人员的道德化定位。这是一个扭曲了的现代政治认知，那就是卢梭关于现代国家本质上应当是公民发自内心加以爱护的政治共同体，而不是自由人的联合体。在这种政府理念中，人们自然放松了对于政府自利的警惕性，放松了对于公共行政人员的监督。其实，政治理性告诉人们，政府部门以及公共行政人员并不是完全没有私利、一心为着公共利益的超然存在。组织的存在逻辑与职业人员的生存逻辑，共同将它们推进到一个必须为自己的存在理由寻找支持的地步，因此，建立在清楚认识政府部门与公共行政人员自私的基点之上的政府体制安排与公共行政人员从业规则，对于它们履行分工责任才具有保障。我们在对今天的中国政府的观察中，会逐渐认同后者的政治规定。发生在中国各级政府的自利行为，已经足以警示人们对政府的自私自利怀抱高度的警惕性。以往人们单纯可爱地认为，地方政府在“山高皇帝远”的情况下容易陷入自私自利的境地，滑向公权私用谋取私利的危险地步。从铁本案件我们印证了这一看法，也从民意调查中民众普遍信任中央政府而不信任地方政府的结果上强化了这一看法。但中央政府是不是就是可靠的呢？ 事实证明并非如此。近期国家审计署对于中央政府的主要部门，包括对国家发改委、国资委、财政部、外交部、教育部等等部门的审计，发现均存在严重违反预算的行为。这种行为的存在表明中央政府部门也都在为自身的部门利益进行规则外操作。“套取财政资金、挪用财政资金、转移资金、国有资产流失、违规收费、超标准收费建设办公楼等，是这些部门单位在预算执行和其他财政收支中存在的共性问题。[6]由此可见，必须以限定政府行政权为前提来设计政府体制，才足以从根本上保证各级公权公用。而这恰恰是一个政治问题，绝对不是一个单纯的行政改革问题。

同时，中国政府体制改革的政府间关系筹划也已经成为关键的问题。中央与地方政府之间的关系，地方政府与地方政府之间的关系，并不是一个简单的行政权限的技术划分问题，而是一个建构国家的行政权合理地划分的政治问题。这里的问题包含两个相互联系的方面。一方面是中央政府与地方政府的权力结构划分，另一方面是中央与地方政府组织机构之间的关系。就前一方面讲，中央政府与地方政府权限的划分是一个政体选择的问题。一个地域广袤、发展极为不平衡的大国，究竟是采取单一制还是联邦制，这是一个政治选择而不是一个行政分权问题。对于长期实行单一制的中国来说，当然对于中央政府居高临下地控制地方政府的行政套路非常熟络，但是这种控制仅仅与简单的农业社会为条件。在复杂的工业社会，发达的社会分工与合作体系本身就是政府行政权力难以驾御的对象，而且地方差异不是一个毋庸考虑的简单控制问题而是一个复杂的差别性政策决策问题。

对于今天的中国政府体制改革而言，还有一个严重的政治问题需要在筹划政府体制改革中加以克制，那就是国家利益部门化、部门利益掠夺化、利益掠夺公开化造成的政府权威流失。这不是一个单纯的道德号召和党性教育就可以解决的问题，而是深层政治问题在部门和个人利益问题上的投射。在政府部门掠夺性地争取自身利益的情况下，人们内心对政府的信任感降低，政府就丧失了获得社会支持和信任的基础。因此，将政府控制的问题作为一个重要的政治问题对待，而不是简单地作为一个行政问题对待，对于约束政府的掠夺性行为具有决定性意义。

六、政治博弈

中国政府体制的有效改革，必须在承诺纳入这一改革范围的诸因素可以进行合法的政治博弈的前提条件下才能有效地开展起来。今天中国政府体制的改革以及各级政府机构运作，并不是没有政治博弈，而是这种政治博弈是在台底展开的，而不是公开进行的。一旦政府间的政治博弈公开了，则经常显示的是博弈失败一方完全无法与胜利一方进行抗衡而彻底败退的情形。因为这种博弈的决胜方式是中央权力的绝对权威性决无悬念地制胜地方权力，或者是下级权力绝对受到上级权力的主宰。这实质上是一种单向的控制，而不是一种双向的博弈。合法而健全的政治博弈，对于规范的现代国家来说，具有十分重要的价值。这一价值体现为进行政治博弈各方在政治权利上的平等，从而能够最大程度地避免决策失误，避免造成公开政治博弈被私下政治交易取代的可怕政治局面。再一方面，这一价值还体现为参与博弈的各方寻求制度创新，从而有效推进政府改革。

进行政府体制的改革，政治博弈是必不可少的。因此，简单刻画一下中国政府体制改革的政治博弈形式不无意义。围绕中国政府体制改革展开的政治博弈，至少具有五种博弈结构。

一是执政党与政府的政治博弈。在执政党的行政化取向没有发生重大改变的情况下，政府部门的行政权实际上必须在政党那里获得，这使得执政党的机构事实上发挥了政治决策的功用，而行政机构成了执政党政治决策的执行者。近年在各种行政执行过程出现了行政责任的情况下，几乎是决策者出来组织治理，而执行者受到行政处分。这种责任归咎模式导致党权与行政权之间的纠纷。这种纠纷虽然不是公开的，但当事者内心对于纠纷的认知势必引发两者之间的政治博弈，有必要将这种政治博弈摆上台面，使之理性化。

二是国家权力与政府权力的博弈。人民代表大会及其常务委员会与各级执政党党委之间，在政党意志如何转化为国家意志的问题上存在着两个机构、两种选择、两种取向、两种评价的可能，因此他们之间存在着政治博弈关系。国家权力机关对于政党机关提出的规划、方案的建议案，虽然不具有否定的权力，但以审议的名义搁置建议，是两者之间展开政治博弈的客观导因。当国家权力机关将政党意志成功地转换为国家意志之后，就有一个政府机构如何有效执行的问题，于是，国家权力与政府权力之间就有了展开政治博弈的空间。从以往国家权力机构对于一府两院监督的效用低下状态来看，国家权力并不能直接有效地约束政府权力，这反证了权力机关与政府权力机关之间进行合法博弈的必要性与重要性。只有在政治决策机关与组织执行机关之间达成理性博弈结果的基础上，国家权力机关做出的政治决策才可能得到很好的行政执行。

三是政府机构之间的政治博弈。这种博弈以两种形式出现，一是不同政府层级之间的博弈，二是同级政府机构之间的博弈。前者在中央政府与地方政府之间“猫捉老鼠”的游戏中得到印证。而目前看来以中央的取胜显现出阶段性的博弈结果，公众对于政府信任的调查显示人们更倾向于信任中央政府而不是地方政府就表明了这一点。后者在不同的政府机构之间竞争社会资源的博弈中获得证明。当年国家供销合作总社与国家旅游局对于评估星级酒店权力的争夺，很好地体现了政府机构之间对于权力和行使权力的资源的争夺情形。从规范的角度讲，对政府层级与政府机构之间关系的法治化约束，是将这类博弈关系正常化的唯一出路。

四是政府机构与司法部门的政治博弈。随着《行政许可法》、《行政程序法》等等控制行政权运作的法规的出台，司法权力对于行政权的控制空间越来越大，相应地行政权对于司法权的规避、利用的必要性与重要性也就日益凸显。但这并不意味着司法权就足以将自己自觉地限定在法规的范围内，司法腐败证明了这一点；当然，也不能断定行政权就此安分守己。在司法权与行政权日益处于相互制衡的关系结构之中的时候，如何有效避免司法权对于行政权的袒护，又如何避免司法权对于行政权资源的利用，成为他们公开的政治博弈要解决的问题。

五是政府部门与社会之间的政治博弈。政府并不是在政党、国家与政府层级的权力之间进行封闭的博弈，政府与社会的关联性结构，使得政府与社会的博弈更为经常、更为普遍。政府为实施其行政举措，必然与市场、公众组织、新闻媒体发生关系。政府要想有效实施其行政措施，必须获得这些社会机构的支持。但很显然它们之间不是一种基于亲密无间关系的友善合作，因为它们各自具有自己的权力与利益诉求。为此，在一个合法、合理与合情的制度安排之下展开合作博弈，就是政府必须修炼出来的政治工夫。需要指出的是， 若缺乏长期的国家—社会理性博弈，政府与社会的合作关系是不会自己浮现出来的。

七、中国政府体制改革：从政治到行政

从中国政府体制改革的完整布局上来看，中国政治体制改革构成了中国政府体制改革的前提条件。因此，从中国政治体制的角度讲，政治权力如何有效约束行政权力，是中国建构起一个现代行政体制的基础性问题。而对行政体制进行有效的政治约束，依赖于从政治体制的总体布局上对行政体制进行制度化安排。

中国政府体制的制度化、规范化、精细化和功效化安排，是中国政府体制改革足以收效的先在性条件。众所周知，“政道”妥善安顿是“治道”有效安排的前提条件，这是在中国政府体制改革之前要处理好中国政治体制改革的基本理由。不能将“治道”的安顿混同于“政道”的安顿，这是今天中国谈论政府体制改革的一个巨大陷阱。反过来讲，“治道”安顿为“政道”安排的效用发挥提供条件，缺乏治道支持的政道安排，具有政治悬空的危险性。两者之间是一个相辅相成的关系，而这种关系在中国政府体制改革中没有得到很好解决。从已经进行的中国政府体制改革实践来看，此前的相应改革沿循的是一条从行政到政治的被动轨道。换言之，中国政府体制改革是在治道意义上进行的改革，而不是在政道意义上展开的结构调整。由于人们习惯于将行政层面的种种问题视为中国政府体制改革的全部问题，因此，限定在单纯的行政权范围内的中国政府体制改革，常常只是在关于政府机构设置、职能的部门间转移这类问题上做文章。但这些改革都是治道意义上的改革，都仅仅具有优化权力运用的次要价值。因为没有解决权力来源的正当性问题，这些改革终究无法彻底将国家权力体系妥善地安置在合法制度框架之中。限定在国家行政权力如何运用的范围内进行的中国政府体制改革，逃不掉枝节性改良的命运，而这种枝节性的改良总是受到权力来源问题的限制。可以想象得到的是，一种没有受到法律有效限制的国家行政权力，绝对不可能从体制到实际运行的进程中具有足够大的改革空间，这是从治道的角度对待政府体制改革必然得出的结论。这个时候，就需要明确提出支持政府体制改革的政治条件问题，那就是以中国政治体制的改革来维持和深化中国政府体制的改革。

当中国政府体制改革从行政到政治过渡的轨迹显现出来之后，我们就必须承认为中国政府体制改革提供政治空间所具有的重要意义。只有在解决基本的政治制度安排问题的前提条件下，即安顿好“政道”问题的前提条件下，中国政府体制改革的治道问题的解决才具有厚实的政治基础。就此而言，将政党制度解决好，使国家与政党的关系问题不再困扰人们，我们才可以从容地筹划国家权力形态的有效分割制衡问题，否则一切关于权力分割制衡的设想与改革举措，都会在一个独大的权力面前败下阵来。近年中国人逐渐承认“绝对的权力导致绝对的腐败”，但惩治腐败的效果并不是特别明显，原因就在于独大的权力问题还没有得到有效的控制。这一独大的权力不是国家权力，也不是政府权力，更不是司法权力，而是执政党的党权。在“以党内民主推进人民民主”的政治体制改革思路中， [7]人们设想了一种改造全能政党的思路。在灌注给全能政党以现代民主活性因素的时候，人们期待全能政党放弃其革命党的定位，真正进入一个执政党的定位，从而为国家体系中的三种权力的分割制衡运转提供政治空间。

总之，从单纯行政权范围的低效度改革到政治体制宏观改革筹划基础上具有高效度的关联性政府体制改革，是中国政府体制改革真正收到成效的关键转变。就此而言，有必要翻转原来从行政到政治的被动取向，转向从政治到行政的主动改革取向。断言前一种改革的被动性，是因为它始终没有触及到中国改革的关键问题，那就是权力的合法来源问题。申述后一种改革的主动性，是因为它解决了制约改革成效的权力来源合法性问题，因此足以为一切权力运用困难的解决提供最为可靠的基本制度保障。这是中国改革真正的深度问题，即所谓中国改革的深水区存在于制约改革前景的政治领域之中，而不存在于呈现间歇性繁荣的权力运用的领域之中。为此，我们必须改变沿循了近30年的所谓渐进改良的改革路线，勇敢地迈进到对于中国政治体制进行结构性调整的区域，从而为真正进入现代的中国改革提供当下最为急缺的理论支持。

参考文献：

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[2]袁永松等编著. 左倾二十年1957——1976 [M]. 北京：农村读物出版社， 1993，

[3]蔡定剑. 中国人大制度[M]. 北京：社会科学文献出版社， 1992.

[4]萨托利. 政党与政党体制[M]. 王明进译，北京：商务印书馆， 2006.

[5]王邦佐等著. 中国政党制度的社会生态分析[M].上海：上海人民出版社， 2000.

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[7]甄小英，李清华. 以党内民主推进人民民主[J]. 求是， 2003， (12).