各位与会嘉宾，大家好。

今天，我们聚会这里，就中国政府创新的理论与实践问题举行学术研讨。利用主题发言的机会，我想发表一些不很成熟的意见，以激发大家的思维，达到抛砖引玉的效果。

在规定的时间内，我想阐明下面三个问题：

1.政府创新的理论依据是什么？

2.中国政府创新的空间有多大？

3.中国政府创新的努力方向在哪里？

中国作为一个后发国家，具有发展中国家的基本特点。记得在九十年代的时候曾经有这样一种说法，面对民主化潮流，“不改革是等死，改革是找死”。那意思是，无论如何都是“死”。其实，毛泽东时代结束以来，每遇到一些重大事件，都会有人出来预测中国的未来，认为中国的“死”和“崩溃”是不可避免的。但30年过去了，经历了“文化大革命”后经济几近崩溃的灾难、80年代民主浪潮的冲击、90年代苏联东欧共产主义体系解体的打击，中国不但没“死”，反而它的崛起却越来越引起了人们的关注。近三十年发展经验表明，中国走出一条新路是完全可能的。

我个人认为，要加大这种可能性，就需要确立长远的国家发展战略，以化解政府面临的各种困局。具体来说，我们面临的首要任务是：（1）就政治发展的目标和路径达成基本的社会共识；（2）在既有的社会结构条件下，寻找现实政治的发展空间。我的观点是：可以通过发展协商民主机制，尽可能达成广泛的政治共识（这一点是为了化解民主化的挑战）；通过推动政府创新来拓展有效的政治发展空间（这一点是为了化解既有体制的约束，培育新的制度生长点）。

我们曾经以民主为诉求，把民主化作为我国政治发展的核心目标。但是，讲到民主，人们往往会根据一些通用指标，将它归结为开放党禁、自由竞选、解除舆论控制、军队国家化和分权制衡等等。说得直白一点，站在既有秩序的立场上，这些内容个个都是“要命”的问题。也许，它们作为通用指标，作为长远的目标可以考虑，但是，在当下时期，民主化除了激发广泛的社会动员（social mobilization）、在国际社会引起广泛争议而使我们陷于被动局面外，它确实不能被作为化解困局的一种有效的战略目标的表述。而且，我个人认为，民主化作为一种世界潮流和客观趋势，它对原有秩序具有较强的杀伤力，它更多地带来的是麻烦，所以，正确的态度应当像法国思想家托克维尔所指出，应因应这种趋势，因势利导[①]，通过制度化建设来规制民意，使民主化潮流和趋势得到有效控制，而不是推波助澜。

既然民主化不是一种最好的表述，那么，我们还能找到什么样的表述方式呢？或者，换句话说，我们还能从哪些方面来推动政治发展的进程？这就是我们今天要讨论的政府创新（government innovation）。

一、政府创新的理论依据是什么？

讲到政府创新，人们就不得不提到美国学者熊彼特（Joseph Alois Schumpeter，1883—1950）。研究和学习政治学的人，都非常熟悉美籍奥地利经济学家熊彼特，知道他写过一本有名的著作叫《资本主义、社会主义与民主》，但不一定知道他也是今天非常时髦的“创新理论”的创始人。1912年熊彼特出版《经济发展理论》一书，首次提出“创新”概念并加以理论阐释。他以“创新理论”为核心，研究了资本主义经济发展的实质、动力与机制，探讨了经济增长和经济发展的模式和周期波动，预测了经济发展的长期趋势，提出了独特的经济发展理论体系。

熊彼特认为，经济会由于创新而增长，但这种增长呈现周期性。创新一旦出现，往往会引起其他企业模仿。普遍的模仿，会引发更大的创新浪潮，于是经济走向高涨。当较多的企业模仿同一创新后，创新浪潮便消逝、经济出现停滞。如果经济要再度增长，就必须有新一轮的创新。只有不断创新，才能保证经济持续增长。资本主义经济增长的过程是通过繁荣、衰退、萧条和复苏的周期过程而实现的，而创新就是决定这种周期的主要因素。经济危机是创新过程中不可避免的周期性的经济现象，繁荣之后，便是衰退，衰退和萧条就是危机，摆脱经济危机只有通过创新。

熊彼特从经济学的角度阐明了创新的含义，认为创新是指“企业家对生产要素的新组合”，它包括：

1)引进一种新的产品或提供一种产品的新质量；

2)采用一种新的生产方法（工艺）；

3)开辟一个新的市场；

4)获得一种原料或半成品的新的供给来源；

5)实行一种新的组织形式，例如，建立或打破一种垄断地位。

熊彼特特别强调，创新（innovation）并不等于发明（invention）。一种发明只有应用于经济活动并成功时才能算作创新。创新者不是实验室的科学家，而是有胆识、敢于承担风险又有组织实干才能的企业家。所以，企业家是经济创新的动力。

二战以后，人们正是在熊彼特创新概念的基础上，进一步提出管理创新、组织创新、政策创新、文化创新等概念。自80年代起，在“新公共管理运动”的政府改革过程中，人们又提出了“政府创新”的概念[②]，而政府施政理念、组织制度、政策行为等方面的创新就被视为“政府创新”的基本内涵[③]。

当前，中国学界和政界都把“政府创新”作为政治建设的一个重要方面。倡导这一概念，等于肯定了下列基本命题：

1)在不进行大规模制度变革（或称结构变革，“休克疗法”）的条件下改善政府绩效是可能的；

2)渐进改革不仅是中国国情条件下的“帕累托最优”之选，也可能是任何积极变革的通则；

3)从微观入手进行调整与改革也可以成为有效制度的生长点；

4)而且，在现有体制条件下，微观创新以促进整体发展的空间依然存在。

如果上述这些命题是成立的，那么，我们的关注点就不再是宏大理论和宏观制度的革命性改造，而是微观制度的调整和变革——累进的变迁。

从实践来看，90年代以后，随着地方政府自主权限的扩大，中国地方官员在政治市场上有着足够的动力去扮演熊彼特所分析的企业家在经济市场上所扮演的角色，成为政府创新的动力源泉。如果我们承认“政府是经济发展的重要资源”，如果我们承认“以政府为主导谋求地方经济发展是可能的”，如果我们承认“政府是区域发展的核心竞争力”，如果我们也承认“创新就是对资源要素的新组合”，那么，得出“政府规划是生产力”、“政府创新是社会发展的动力”这样的结论就是顺理成章的。

二、中国政府创新的空间有多大？

为了理论上的便利，人们常常把政治体制划分为不同的形态，说这种体制是民主的，那种体制是独裁的或威权的。多少年来，我们接受了这种分类，并为它们加载了道德评价的意义。我们养成了这样的思维定式，并习惯于用这样的思维定式来分析现状和规划未来。依照这样的思维定式，我们开出的方案往往是全新的，以至于忽略了制度发展中的衔接性。

其实，历史上所形成的各种制度安排之间的差别并不一定像我们所认识的那样大，差别也许只是我们在认识上过分强化某一方面的特点而形成的。在任何时候，政府都是不可或缺的，不管这个政府的化身是世袭国王，还是民选的总统，或者其他叫法。政府所承担的责任和管理功能也是相同的，它们在执行任务的时候也基本是“集权”的和“独裁”的。现代政治的重大进展也许并不在于在多大程度上让人民当家作主了，而在于作为管理者的政府是不是受到了制度化的约束。大家知道，早期自由主义有一个口号，叫“管得最少的政府就是最好的政府”，我认为，今天对于这个口号的最好的解读就是，“受到最合理制度约束的政府就是最好的政府”。因为我们大概都会认同这样一个观点：不负责任和没有约束的政府大概是最坏的政府。如此说来，也就明确了中国政府改革的方向，也就明白了中国政府创新的空间究竟有多大。

制度主义（institutionalism）理论告诉我们，制度是重要的，制度作为一种规则，是规范人们（不管是民众还是国王）行为的准则。真正有效的制度往往是在长期的生活中积累形成的，一种借鉴或“引进”的制度（正式的规则）能否有效发挥作用，取决于它能否适应现有的社会“土壤”（非正式的规则）[④]。这正说明了为什么中国社会中的许多“潜规则”具有生命力，而被设计或被引入的制度常常成为“摆设”。这个情况启迪我们：与其费劲地设计或搬用一些难以奏效的全新规则，干吗不对那些正在运转的“旧”规则进行合理化的改造？如果这个思路是有道理的，那么，致力于政府制度的改造和创新的努力不仅应该得到肯定，而且应该成为今后政府改革的发力点。

在这种框架下思考问题，我们会发现，我们确实有很多事情可做。比方说，在政党制度创新方面，我们需要研究和制定政党转型的战略，将共产党由一个“打天下坐天下”的革命型政党改造成现代执政型政党；在政府制度创新方面，从微观角度着手，选择不易引起巨大震动的领域，实现制度变革，打造服务型政府；在社会管理制度创新方面，我们需要明确如何鼓励和扶持社会自治组织的健康发展，增加社会资本（social capital），以减轻政府管理负担。

三、中国政府创新的努力方向在哪里？

为了说明这个问题，我想引用美国立国者的一些观点。尽管我们坚持认为，美国的制度安排不一定是最好的，它的经验不一定是普遍适用的，但它所体现的精神和思路却是无可置疑的。

读过《联邦党人文集》的人都知道，美国联邦党人想建立的是一个自由的强国家（有效政府），这也是今天许多人的政治目标。他们坚持认为，政府的组建应当以自由为原则，但是，他们也知道，“滥用自由与滥用权力一样，都可能危及自由”[⑤]；“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”[⑥]。由此我们可以看出，他们希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被统治者”，有限政府即“使政府管理自身”。换句话说，美国联邦党人的立国诉求有两个：一是赋予政府以足够的权力，控制（管理）人民；二是通过对政府的外在的和内在的双重约束，控制（管理）政府（或国家）。采取共和政体（代议制政体）和地方分权的联邦制，赋总统以较大的行政权力，设置国会两院制，实行法官终身制等等，主要是为了防止“暴民政治”，对社会实施有效管理；实行民主选举，实施以野心对抗野心的分权制度，制定权利法案，规定司法独立等等，无非是为了控制政府，防止“暴政政治”。

实际上，我们的政府改革与制度创新，也面临两重任务：一是治民，二是治官。在治民的方面，我们至少应该本着以下的原则来完善我们的管理制度：

1)有规则总比没有规则好。

2)非人格化的规则要比完全人格化的规则好。

3)经过参与者讨价还价的博弈过程而形成的规则要比单方面制定的规则好。

4)让参与者感觉受益的规则要比感觉无益或受损的规则好。

说到底，还是要处理好个人——社会——国家三者的关系，合理划分它们的界限，根据社会事务和社会资源的不同性质采用不同的手段和方式：对于不损害社会利益的私人事务，采用“自由放任”的方式；对于不损害社会利益的团体事务，采用“自我管理”的方式；对于涉及整个社会利益的公共事务，采用“委托责任管理”的方式。

按照以上原则来审查我们的管理制度，会发现确实有许多工作有待改进。我在前面已经提到，“受到最合理的制度约束的政府就是最好的政府”。现代政治文明的一个标志就是“控制国家”，“限制政府”，也就是“治官”。那么，在这个方面我们的问题症结到底在哪里呢？

按照现代政治观念，责任不明的政府不仅在合法性方面会受到质疑，而且在绩效方面也不会有良好的表现。经济学家奥尔森（Mancur Olson，1932-1998）曾经认为，哪个社会能够很好地解决“搭便车”（free rider）的问题，哪个社会就会走向持久的繁荣[⑦]。我的理解是，“搭便车”有两种情况。投资与收益不均衡，在分配利益的时候，有人不做任何投资而能够获利，或者投入与收益不成比例（即存在投机取巧、不劳而获的机会），那自然就存在“搭便车”的现象。同样，在承担责任的时候，有人能够不用为自己的行为承担必要的责任（风险），或者能够逃避责任的话，也应该认为存在着“搭便车”的现象。

市场化改造使中国在经济生活领域中的“搭便车”现象得到了有力的遏制，从而促成了中国经济20多年的持久繁荣。这个成绩应该归功于邓小平所开创的经济改革。这项改革以在农村落实生产责任制，破除“一大二公”的人民公社大集体模式为开始，进而推广市场化进程，在城市实行国有企业改革，其中的一项重要内容就是产权改造。

很遗憾的是，在中国政治领域，还存在大量的“搭便车”现象，突出的表现就是责任不明，互相推委，出了问题，没人承担责任。那种被认为是社会主义的优越的制度安排，如集体负责制、党委负责制、党管干部制、人民代表制等等，使得国家政治事务的管理变成了无责任政治或责任不明政治。我们不知道在人大会议中到底谁是“我”的代表，人大代表也不知道他究竟代表谁来说话。政府领导人要负责管理一摊事务，要承担政府的责任，但很多时候，他又必须听从党的领导人的安排。政府首脑想用的人不能组阁进来，不想用的又必须用。世袭君主制下，君主一个人负责，他任命大臣管理国家事务，大臣管得不好，可以撤职查办；民主宪政下，通过竞争选举的人组阁执政，他想用谁就用谁，老百姓只关注结果，谁的责任谁承担。但是，在我们的体制下，“人民”、“党”这些概念经常成为一个托词，集体负责制的结果常常是无人负责：有事不知道该谁管，出了事不知道该谁来具体为此承担责任。官员可以“搭便车”逃避责任，其结果就是使用权力的不认真不谨慎和不公正。

所以，我认为，中国政府改革最核心的问题是如何“控制政府”，也就是如何认真贯彻落实小平同志推行的责任制：让所有的事情都要明确责任人，让老百姓知道谁在负什么责，出了问题该找谁。从制度安排的角度看，就是怎么解决好授权限制、分权限制和控权限制的各个环节。为此，微观领域的制度变革与创新完全是可以探讨的：是不是可以尝试总统制？要不要建立和试行职业化的人民代表制度？是不是逐步建立政党财政与国民财政分开的制度?是不是普遍推广和完善官员就职宣誓制度、政府听证制度、政府公示制度、官员问责制度？

以上是我就这次会议所作的主题发言。我知道，这些观点还很不成熟，希望能得到大家的批评指正。谢谢各位！

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[①] 参阅托克维尔著：《论美国的民主》，“绪论”，董果良译，北京：商务印书馆1988年版， 第4-18页。

[②] 参阅王玉华：“20世纪90年代美国政府创新实践及启示”，来源: 《中国经济时报》(北京)，2005-10-28，http://www.hebei.com.cn/node2/llyd/userobject1ai380636.html。

[③] 有关政府创新的定义、类型、动力、目标、原则、方法等阐述可参阅俞可平的文章：“论政府创新的若干基本问题”，见《文史哲》，2005年第四期。

[④] 参阅道格拉斯•C.诺思著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，1991年版。

[⑤] 汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，北京：商务印书馆，1982年版，第324页。

[⑥] 同上书，第264页。

[⑦] 奥尔森的观点在他的不同著述中都有阐述。我认为，从政治学的角度看，他的《集体行动的逻辑》一书的价值在于分析了“大集体”不太成功的原因；而《权力与繁荣》一书的意义在于阐明了国家权力与私人权利之间的相互关系决定社会的繁荣程度。