制度移植是现代制度建构的一种重要方式，对于后发国家来说更是如此，因为其包括核心制度在内的诸多正式制度都是习得的。诚如马克思在《资本论》中所说："工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象……一个国家应该而且可以向其他国家学习。"（2001：8-9）然而，对于制度采纳者来说，移植的制度是外生的，必然遇到与本土环境以及既有的内生制度如何"耦合"的问题。如果这个问题不能有效地解决，这些制度就无法被有效实践，难以成为规范相关行为者活动的规则及其认同的价值。移植的制度充其量也只会停留在各种法律文本上，无法成为"活的"制度。

本文首先尝试着建立一个制度移植的分析框架，然后应用它来检讨"听证"这个正在被广泛采纳的立法制度移植个案。梳理立法听证的发展脉络，分析其实施过程中遇到的问题和取得的经验，最后对如何实现有效的制度移植提出建议。

一、制度移植与制度学习：一个分析框架

尽管新制度主义强调制度是"内生的"，其形态和运行是由其产生和存续的环境所决定的，但并不意味着制度是不可以移植的。现代制度在全球范围的建立就是一个制度跨地域、跨文化的移植过程。所谓的制度移植指的是某个制度或一组制度从其原生地转移到其他环境并被实践的过程。一般来说，制度移植有两种类型。一种是自主型，另一种是强制型。二者的根本区别在于制度的采纳者是主动的还是被迫地接受了外来的制度。一般来说，在自主型移植中，采纳者与原生地构成了基本的关系，而在强制型移植中，会存在除前两者之外的第三方，并且制度移植是由后者安排的，借助某种力量强迫采纳者接受的。当然，在很多情况下，第三方往往来自制度的原生地。在殖民统治下，殖民地的诸多制度安排都是通过强制移植完成的。

自主/强制这种二分法是从制度采纳者与制度的关系着眼的，它揭示了接纳者在制度移植过程中立场与态度的意义，并有助于从历史的角度对制度移植进行总体性分类。但是，随着全球化进程的深入，民族国家之间、各种文化之间交往的频繁和联系的日益密切，已经很难用自主/强制尺度来区分诸多制度移植了，更多的制度移植实际上是不同的治理主体相互学习的结果。同时，由于社会交往的加深和参与的扩大，制度移植已经不再由单个治理主体或管辖权威所能单独决定，而成为包括制度采纳者、制度规范和影响的对象等众多利益相关者博弈的过程。因此，制度移植不应该被简单地视为一种制度"照搬"或模仿，而是一个通过不断的社会交往与相互学习逐步"内化"的过程，是从一套通过法律文字表述的规则逐渐转化为利益相关者可以分享的知识、认同以及愿意服从的价值的过程。这样，移植的制度才能真正地"活起来"，并产生相应的功效。在这个意义上说，制度移植就是一种具有制度化目的的制度学习。

制度移植过程涉及两个层面上的学习。第一个层面的学习是制度采纳者向制度原创者的学习，它决定了一套外来的制度能否在法律上得到确认；第二个层面的学习是共同体中的相关利益主体围绕制度而进行的相互学习以及对制度的了解，它决定了这套外来的制度能否实现合法化并被遵守。一般来说，这两个层面上的学习在时间上有先后顺序：先是第一个层面的学习，然后是第二个层面的学习，这样，制度移植就是一个自上而下的过程。但在交往扩大的情况下，这个顺序并非固定的，在很多情况下，两个层面的学习是同步的，甚至第二个层面上的某些成员是先学习到的。这样，从治理层次上讲，制度移植就不单单是一个从上而下的过程，也可能是自下而上或上下互动的。

制度移植并非制度的"照搬"，而是制度需要根据环境不同和变化进行自我调适的过程，是"试错"的过程。即使照搬过来，制度也有可能产生变异，与原初形态有所不同。在许多发展中国家以及一些从事发展援助的国际组织中间，关于制度移植往往存在这样的偏见：一项移植来的制度无法运转起来被归因为采纳者没有学到原创者的精髓，因此需要"全盘照搬".这种认识只看到了制度的建构性，忽视了制度的实践性；只看到了正式制度是外来的，忽视了制度运行是"内生化"的结果。在这些需要进行全面制度建设的国家，改革的蓝图不能建立在其他国家成功的经验上，必须以本国的实际情况为出发点（Przeworski，2004：540）。

制度移植过程通常包括以下几个环节：（1）理论化。一项制度的理论化程度越高，越能够被移植到更多的环境下（Strang Meyer，1993）。理论化既是对制度合理性的证明，也是制度移植过程的指导；（2）法律化。移植的制度都是正式的制度，需要通过法律文件获得效力。把一项制度用法律规定下来是制度移植的象征性仪式，但并非移植过程的结束，因为这样的制度只是字面上的，还没有"活起来"；（3）实践化。制度必须被实践才能发挥其激励-约束功能。实践必须是普遍的，应该为所有相关主体所接受。实践过程往往是对移植来的制度进行调适的过程，是制度从规范形式到多样形态的过程，更是实践者掌握"意会知识"的过程。同时，同一种制度可能会在不同的环境下衍生出多种表现形态；（4）理念化。当制度成为利益相关者的共同信念的时候，就实现了自我维系，并具有了真正的权威。理念化使制度成为个体和群体行为的准则，并大大减少了制度执行和监督的成本。

由于各国制度、文化以及被移植制度自身特点的差别，具体的制度移植路径和过程也有所差别。在中国，制度移植过程有以下几个特点：（1）制度移植与意识形态联系密切。"理论化"侧重于取得意识形态的支持。之所以要移植制度，是因为它们是"先进的"、符合执政党倡导的价值理念的。而到"理念化"环节，也明显需要意识形态的支持和宣传，以证明社会观念是符合意识形态要求的。但意识形态的过度强势反而拉大了社会公众对制度理念的认同。（2）制度移植的路径多采用局部"试点"，然后总结经验，大范围推广的做法。通过中央权威号召或要求各地之间相互学习，减少制度移植过程中的出现的不必要问题；（3）中央直接推动的制度移植更具有普遍效力。在"法律化"过程中，中央颁布的法律文件往往更有权威性，更能被接受。而在实践阶段，中央部门的"表率"作用常常是推动制度被广泛实践的动力。（4）制度移植不会产生均态效果。由于国家的规模大、多样性强，所以同一制度的实践在时间上、方式上以及强度频率等方面有很大的不同，造成了同一个制度在不同地方遭遇不同的命运。有的已经被广泛应用，有的可能还停留在文本上；有的已经取得了应有的效果，有的产生了一定的副作用。（5）制度移植过程的开放性和透明度正在逐步提高，参与主体也不断增加。除掌握制度移植许可权的治理者外，有更多的相关利益主体也参与进来。而对于那些技术层面上的制度，其移植过程更为公开，所受意识形态的约束更少。

衡量制度移植的成功与否，有两个标准：（1）被移植的制度是否能和现有的制度环境产生必要的"耦合".如青木昌彦所说，制度虽然是人为的，但并非任意设计或随意执行的产物。"只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的。否则，精心设计的制度很可能高度不稳定。"（2001：19）（2）被移植的制度是否能被所有相关利益者（不仅包括治理对象，还包括治理者）普遍遵守，甚至成为某种程度的共识或价值观（Bogason ，2000：85）。实施的普遍化与作为价值的抽象化是密切联系的，只有被抽象化为价值才能被所有相关利益者内化进他们的行动中，也才能够保持制度的生命力与活力。Mantzavinos 和诺斯（2004：77）等人借助认知科学成果指出，从内部看，制度不过是对反复出现的社会交往问题所采取的"共同的心智模式或解决之道".正是由于制度能够反映到行为者的心灵中，所以才能对行为产生意义。易言之，行为主体的主体性（对制度的接受和遵守程度）是制度成功的关键。一位巴西前部长佩雷拉讲得更为精妙："制度至多只能用来借鉴，但决不能照搬。"（转引自Przeworski，2004）。

就立法听证这个新兴制度来说，在移植的过程中具有四个突出特点：首先，它是立法技术和程序意义上。有立法权的各级人民代表大会及其常委会是直接的采纳者和操作者；其次，它并非强制实行的制度，而是可供选择使用的；第三，它的采纳和发展与中央倡导的决策科学化、民主化精神密切相关，得到了后者的有力支持；最后，一些典型事件的发生以及媒体的宣传，使得听证获得了社会公众的广泛承认，并被寄予了很高的期望。这些特点决定了立法听证的移植路径和发展的轨迹，并产生了相应的问题，制约了这个外来的制度的"内化"过程。

二、立法听证：一个观点的引进

听证制度的法律依据，可追溯到英国1215年的大宪章中有关公民的"法律保护权"的观念和制度。但只适用于司法领域。后来，这种制度从英国传到美国，美国又把它移植到立法和行政中，作为增加立法和行政民主化以及有关当局获取信息的主要方法。第二次世界大战后，立法听证制度又传到日本和拉丁美洲一些受到美国影响较大的国家。在立法过程中举行听证是符合政治民主化、透明化发展趋势的。通过听证，有利于实现两个目标：一是提高立法质量。通过听证，立法者可以听取更全面的社会呼声，在法律制订中注意各方利益的均衡，减少不必要的失误；二是减少法律的执行成本。陈述、旁听以及观看听证过程是政治参与的重要形式之一。通过听证，社会公众——作为法律实施的对象——能更清晰地了解到立法过程，理解立法目的，有助于他们对法律的服从和遵守。因此，听证既是科学决策的重要手段，也是民主决策的重要形式。

从1980年代以来，如何提高决策的科学化、民主化就一直是中国政治、行政改革的重点之一。邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇对中国政治改革具有指导性文献中提出，"重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。"（1994：336）进入1990年代以后，建立和完善决策科学化民主化的机制和制度在党的重要文件以及历届国务院政府工作报告中被反复强调。1997年，党的第十五次代表大会工作报告明确提出建设"社会主义法治国家"，"加强立法工作，提高立法质量".官方意识形态的这种变化无疑推动了一系列新的制度、机制的建立。而学习和借鉴国外先进的制度是建立这些新制度、新机制的重要途径。立法听证就是在这种大的制度改革背景下，作为一种提高立法和决策质量的手段或程序被引进中国的。

1993年，深圳在全国率先实行价格审价制度，这是我国听证制度的雏形。1996年《中华人民共和国行政处罚法》通过，在第五章第三节专门规定了"听证程序".行政处罚对象如果对处罚不满，可以要求听证。这是听证在我国法律中第一次确立。1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》要求"制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度"，从而把听证程序引入了行政决策领域。1999年9月9日，广东省人大常委会举行了《广东省建设工程招投标管理条例》听证会，是听证首次在立法领域中的应用。

随着听证被写入一些法律并在某些领域中得到实践的过程中，它也开始进入《立法法》起草者的视野。全国人大常委会从1993年下半年也开始着手起草《立法法》。在起草和征求意见的过程中，包括听证在内的一些民主立法的手段和程序被有关人士提了出来，并最终写入了2000年通过的《立法法》中，可以用于包括法律和行政法规等的制订过程。其中第三十四条规定："列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。"第五十八条规定："行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。"

在《立法法》通过之后，大部分省份和一些有立法权的市先后举行了各种听证会。2001年10月，深圳市人大通过了《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》。这是第一个地方性的听证条例。此后，上海、浙江、安徽、江西、河南、四川、郑州、广州等地的人大常委会也制订了本地的立法听证条例。但是全国性的条例一直没有制订，在2003年和2005年的全国人大会议上，都有代表提出要尽快制订"听证法".

各地在制订不同法律效力的听证规则或条例的同时，也开始对新出台的法律举行听证。根据全国人大法工委的不完全调查，截止2001年10月底，先后有20个省、市举行立法听证活动27次，共听证了28个法规、规章草案（陈斯喜等：2002）。2004年底对北京、上海、天津、重庆、辽宁、山东、山西、河北、江苏、浙江、江西、湖北、广东、海南、甘肃、青海以及广州、沈阳、西安、贵阳等19个地方的调查显示，2001年11月以来，越来越多的地方人大常委会在地方性法规制定过程中，运用了听证会的方式，且听证会的次数呈逐年增长的趋势。2002年4次，2003年7次，2004年10次（武增，2004）。

包括立法听证在内的听证活动的举行完全符合中国政府改革所强调的民主、公开原则，因此得到了执政党的充分肯定，写入党的文件中，并提倡大力推广。2002年，中国共产党第十六次代表大会的报告提出，要改革和完善决策机制，"建立与群众利益密切相关"的"社会听证制度".2004年，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》再次强调要实行"听证"等制度，扩大群众的参与度，提高决策的科学化和民主化水平。听证作为一种引进的制度在10年多的时间中得到了全面确认。

三、立法听证规则与制度的文本化

用成文的法律把一项制度确定下来是移植来的制度获得合法性承认的基本方式，尤其是在建设法治国的过程更是如此。有效的法律主要是以文本的形式存在的（哈贝马斯，2003：484）。2000年生效的《立法法》虽然提到"听证"是一种听取各种立法意见的方式，但是并没有把它规定为一个必须履行的程序。同时，就如何进行听证，《立法法》也语焉不详。建立听证规则，规范听证程序的任务就落到了有立法权的各地人大常委会身上。

全国人大常委会，尤其是其法制工作委员会在推动听证规则制订上起到积极的作用，尽管全国人大常委会至今还没有在立法过程中采取过"听证".法制工作委员会依*其了解国外立法情况的信息优势以及对地方人大工作的影响力，主要通过三种方式来直接鼓励和帮助地方人大制订立法听证规则。（1）通过举行有国外立法专家参加的研讨会来介绍国外经验和做法；（2）通过举行工作交流会等为地方人大相互交流学习提供平台和机会；（3）起草《立法听证规则（示范稿）》为各地人大提供蓝本。

除了这三种直接方式外，全国人大所具有的权威性也使得"听证"开始被各地人大所接受。在中国的政治运行中，上级通过法律、政策提出的任何新的观点、意见都会在下级得到实践的可能。而且，在高扬创新旗帜的意识形态背景下，听证这样一个技术性制度实行起来并不会带来太多的风险。地方人大也乐意尝试。这正是2000年后许多地方都把举行听证列入年度工作计划的根本原因。

一些国际非政府组织，如福特基金会等也加入到推动听证发展的行列中。在它们的支持和帮助下，2000年之后，不同规模的国际研讨会得以举行，一些国内学者也把关注点转移到听证制度研究上，并且产生了一定数量的研究成果。立法机关之外的力量的参与加快了听证知识的传播和普及，有利于听证程序的规范化。

对于地方人大来说，尽管没有全国人大制订的听证规则作参照，但是为了更好地举行听证，提高听证的效果，也在积极探索着制订具有操作性的听证规则，以规范听证过程。当然，各地听证规则的形式和法律效力不同。多数地方的听证规则是通过主任会议通过的，有的是一次性的，只适用于当次听证活动。少数地方则制订了地方性法规。虽然没有充分的证据说明听证的质量与听证规则的形式有直接的联系，但是，作为正式制度实施的蓝图，听证规则文本肯定反映了制度采纳者对听证的理解，而且文本的质量与听证活动的规范化密切相关。

下面，本文将比较四种听证规则文本，以了解不同的制度采纳者是如何理解和诠释听证这个移植来的制度。这四种文本分别为：北京大学人大与议会研究中心2001年12月起草的"立法听证示范条例"（简称示范规则）；深圳市人大常委会2001年10月通过的听证规则（简称深圳规则）；贵阳市人大常务委员会2003年8月通过的立法听证规则（简称贵阳规则）以及甘肃省人大常委会2004年6月通过的立法听证规则（简称甘肃规则）。之所以选择它们，主要有三个原因：（1）"立法听证示范条例"的主要起草者来自全国人大。他们对于听证具有较深的研究。条例起草完成后曾经发给各地人大的法工委作为参考，具有较大范围的影响力；（2）深圳市人大制订的听证规则是中国第一部关于听证的地方性法规，虽然它规范的是广义的听证，但是对于立法听证也有约束作用；（3）选择贵阳市和甘肃省的立法听证规则是因为包括笔者在内的一些学者直接或间接参与了这两个规则的制订，比较了解规则起草者的思路。

我们可以从以下几个方面来比较一下四种听证规则对于听证这个新兴立法程序的理解。

1.立法目的。四种规则都开宗明义地说指出，规范听证活动、提高立法质量是制订规则的根本目的。有的还提出这有利于实现立法的科学化、民主化。这显然符合中央提倡的决策科学化、民主化。除甘肃规则外，其他三种规则都强调规则制订要符合本国或本地的实践。而"示范条例"为了突出听证的移植特点，特别指出，是"借鉴国外先进做法"来制订规则的。客观地说，任何一种移植来的制度都应该根据本国或本地的实际情况进行调整，但对于听证来说，过度强调其外来性并不利于其推广普及。理由有二：一是作为立法机关在立法过程中听取各个方面的意见是其天职。听证符合代议制民主的内在要求；二是听证是一种技术性制度，具有明显的程序民主特征，与既有的制度框架不会产生太的冲突和不适应性。在讨论"甘肃规则"的时候，当地的立法者以及一些学者都指出，在建设法治国的时候，不能过于强调本地实际，这样会妨碍一些新制度的建立。即使不强调本地实际，制度的设计者也是按照他们的认知水平来移植制度的。

2."听证"定义。对一种制度形态定义的准确与否直接关系到制度操作者和制度适用对象对该制度的理解。在四种规则中，"贵阳规则"没有给出定义。立法者的解释是，整个规则的各个环节已经充分说明了立法听证是什么了，所以不需要界定。"深圳规则"和"甘肃规则"有同义反复的嫌疑，因为在定义中出现了"听证会"的字眼。比较而言，"示范条例"的界定更为清楚，认为"立法听证会（以下简称听证会）是指法律、法规案的起草和审议机构举行向社会公开的会议，听取与立法有关的信息和公众意见，为法律、法规的制定提供依据和参考。"向社会的公开是听证的最大特点，也是其区别于座谈会、论证会的根本之处。

3.听证的举办者和启动者。听证的举办者并不一定与启动者一致，但启动者的要求必须得到有关举办者的同意才能举行听证。四种规则都清楚地指出了听证的举办者，但并非都列出了所有的有权利要求启动听证的主体。除"甘肃规则"只规定法制工作委员会（并非所有专门委员会）和常委会的工作机构是听证的举办者外，其他三种规则都规定常委会的所有专门委员会和常委会的工作机构是听证的举办者，同时也是听证的启动者。至于"常委会"是否可以作为听证的举办者四种规则有所差异。除"甘肃条例"外，其他三个条例都明确把常委会列为听证的举办者。甘肃省立法者的意见是，常委会无法作为听证举办主体举行听证会，必须通过其专门委员会和工作机构举行，因为它是一个议事机关而非工作组织。至于听证的启动，除了人大常委会掌握着应有的权力外，法律的涉及主体也应该有请求的权利，因为它们的利益有所涉及。对于启动者的规定，只有"深圳条例"和"甘肃条例"做了规定。前者规定，"国家机关、社会团体、企业事业单位以及其他组织和个人"提议提出举行听证的请求；后者认为"公民、法人和其他组织"可以提出举行听证会建议，但都需要获得有关机构的批准。

4.听证的主题。听证主题的选择直接关系到听证是否有助于解决法律制订过程中的难点以及听证本身能否得到社会的关注并有利于公众参与。四种规则都用列举的方式规定了听证主题选择的原则。"贵阳规则"有三条原则，其他三种规则列举了五条原则。比较而言，四种规则都认为听证主题的选择应该遵守两个基本原则：（1）社会普遍关注；（2）涉及特定群体利益的。按照第一个原则选择的听证主题对于所立法律具有宣传作用，同时也有助于更多公众的参与。依据第二个原则选择的听证主题所针对的是特定群体。它们之间共同利益明显，并且容易产生集体行动，因此它们会更主动地影响立法工作。此外，除"贵阳规则"之外的三种规则都强调了重大分歧原则和人大自主选择听证主题的原则。这种规定虽然不过是把人大行使听证权的范围显性化，但为听证提供了更大的施用空间和更多的选择。

5.陈述人的选择。四种规则都认为三类群体的代表应该作为陈述人参加听证。他们是：与听证事项有利害关系的群体代表、有关专家以及有关组织的代表。但是如何选择这些陈述人，四种规则的说法并不统一。"贵阳规则"和"深圳规则"只是提出应该兼顾各方，但没有考虑到报名人数超出应陈述人数的情况，为听证举办者保留了过大的自由裁量范围。其他两种规则提出了按照"报名时间先后"来选择陈述人的原则，这个规定无疑为听证举办者在选择陈述人时行使自由裁量权提供了法律依据。

6.陈述人发言的顺序。在四种规则中，"贵阳规则"和"示范条例"规定得最为完善，尤其是"贵阳规则"规定了发言中的"辩论"环节，这无疑更符合举行听证的精神。在听证中举行辩论有利于分清特定问题并提高听证质量。虽然在有些人看来，在听证规则中严格规定发言的顺序会导致听证过程的不灵活，但是对于立法者来说，要在听证有限的时间内获得更全面、更准确的信息，必须严格发言顺序，避免过程的拖沓。严格的程序是程序民主的基本要求，也有利于规范听证过程，对于陈述人和听证人来说也是在听证会上有效、平等地行使自己的发言权的保障。

7.听证报告的效力。听证是否对立法者作出决定时产生影响是通过两个渠道完成的。一是参加听证的立法者是否认真听取了听证中提出的各种观点。听证的气氛和陈述人的发言、辩论是否影响、甚至改变了他们对某些问题的看法。但是，要评估听证对单个立法者的影响是很难的，因为在中国的人大决策体制下，常委会是集体行使权力的，而且常委会的表决程序和方式无法反映出立法者个体的取向和决定。因此，听证影响是通过第二个渠道，即听证报告的效力体现出来的。四种规则都没有规定，听证报告必须作为法律修订的依据，都认为听证报告是立法的依据。但是，它们对于如何处理听证报告，规定有所不同。只有"示范规则"和"甘肃条例"明确提出，应该在审议法律的过程中，对听证会提出的意见采纳情况给予说明。只有"示范规则"提出听证报告应该向社会公开，而其他三种规则或者没有规定，或者只规定听证报告向陈述人公开。

对于立法听证的发展来说，制订听证规则有三个主要作用：（1）它表明了许多地方立法者接受了听证这个外来的制度；（2）依据规则可以对听证活动的组织和举行进行规范，并把它与《立法法》中与之并列的"座谈会"、"论证会"等了解社会意见的形式区别开来，使之具有明确的法律地位。公开性、程序性以及参与的广泛性是听证区别于后两者的三个基本特点；（3）规则的制订为公众参与立法过程、表达利益要求和观点提供了法律依据。

然而，对于一项移植来的制度来说，用法律文本确定下来只是完成了第一步，只有在实践中加以应用，产生效果，满足包括立法者以及公众的要求才能成为一种"活"的制度。

四、本土实践与制度调适

2000年以来，各地人大陆续举行了一些听证活动，特别是对一些社会公众非常关注的法律法规的听证，比如2004年北京市人大对"北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法（征求意见稿）》"举行的听证，使得听证逐渐成为社会关注的热点。许多媒体也把听证作为新闻焦点进行了大量而且深入的报道。随着听证次数的增加以及社会关注的加强，如何提高听证质量，实现听证目的，加快听证与现有立法制度的耦合，成为完善这项移植来的制度的重点。

从各地举行听证的立法内容来看，可以依据法规涉及的利益范围和所针对问题的技术含量程度进行划分。利益层次可以分为普遍利益和具体利益两种，技术含量可以大致分为技术性问题和非技术性问题。这样，听证内容分为四类：（1）涉及普遍利益的技术性法规；（2）涉及普遍利益的非技术性法规；（3）涉及具体利益的技术性法规；（4）涉及具体利益的非技术性法规。根据笔者对收集到的35个经过立法听证的地方性法规的分析，发现了两个突出特点。一是涉及具体利益的法规稍多于涉及普遍利益的法规。前者为19个，后者为16个；二是针对非技术性问题的法规多于技术性法规。非技术性法规的数量为26个，技术性法规为9个。（杨雪冬，2004）虽然这些数据不具有代表性，但是各地人大近年来举行的听证大部分都是围绕着适合更多社会公众参与的法规以及相关议题举行的。这显然有利于向社会宣传听证这种新的制度形式。

各地人大为了尽快适应听证这种新的制度，提高社会公众对听证的熟悉程度，采取了各种措施。其中主要有：（1）在每年的立法计划中，根据所要制订或修改的法律法规的情况，尽量安排一次或若干次听证。有的地方人大还提出，今后制订新的法律法规都要采取听证；（2）对于每次听证都精心准备。尽管法制委员会通常是听证的组织者，但实际上每次听证基本上都动员人大常委会各个部门的力量，以保障听证各个环节严密，取得好的效果；（3）积极发挥新闻媒体的作用。一方面通过媒体发布消息，提高公众的参与度，另一方面利用媒体宣传听证过程，公布听证法案，增强立法过程的公开化。必须强调的是，媒体的宣传对于听证的推广和听证知识的普及发挥了重要作用。而网络这种新兴媒体对听证的介入则扩大了听证过程的空间，使听证会场之外的公众也可以就听证主题发表意见，有利于收集更全面的意见、建议；（4）利用各种机会相互学习。除了参加由全国人大法工委以及一些研究机构举行的研讨会外，还利用相互之间的工作往来、各地人大常委会举办的杂志来了解彼此的做法，借鉴好的经验。

一项制度只有运行起来，其如何有效地发挥作用所遇到的问题才会显现出来。尽管听证是一个技术性很强的制度，与既有的制度环境没有根本性的不适合或矛盾，但依然在实践过程中遇到了一些问题。这些问题主要有：

1.一些地方的听证举行带有明显的临时性和随意性，甚至类似某种政治运动，其组织工作的投入、引起的重视程度完全由当地立法机关的领导人决定。这样，使一种本来可以日常化、程序化的简单程序变成了复杂的政治过程。一旦领导人兴趣转移，听证就被搁置在一边，无法成为立法过程中日常化工作。

2.听证事项的选择有避重就轻的嫌疑。一些地方人大由于担心听证陈述人或旁听者言论行为过于激烈，听证会场出现失控，所以在听证事项选择上过于小心翼翼，甚至避开那些社会关注但争议很大的立法事项。这样，尽管举行了听证，但不过是履行了某种形式，没有在重要事项的讨论中获得应有的信息。这种做法也妨碍了公众的参与，因为相关利益者无法从这些议题中获得自己需要的东西。

3.听证的参与不足和缺乏全面性。在参与不足方面，公众或者对听证事项不感兴趣，不愿意参与听证；或者认为自己的意见无法影响立法者，因此放弃了参与的权利；或者听证消息的发布有限，很多公众不知晓听证的举行，因此参与的人数有限。至于参与的不全面，则由于或者听证组织者在选择听证陈述人时主观色彩过强，只选择那些持支持意见的陈述人，或者组织者过于考虑听证会的时间，担心陈述人数过多无法按规定时间结束听证。更有意思的现象是，一些地方人大举行的听证要通过电视进行直播。由于电视台所给时间的有限或固定，所以完全按照电视台的时间安排组织听证。这固然宣传了听证，但也把听证当作了形式，失去了听证的意义。

4.所举行的听证在功能上多局限于对所听证法案的确认，而不是对其的完善甚至改正。除了上面提到的选题原因外，听证过程缺乏辩论性也是导致听证功能偏重于确认的重要原因。很多地方的听证组织者虽然都承认，应该在听证过程中允许陈述人就有关议题进行辩论，但实际的听证主持人都以时间不允许、陈述人缺乏必要的辩论能力等理由取消辩论阶段，使整个听证不过是陈述人宣读书面意见的一次会议而已。自然，这样的听证与座谈会、专家论证会没有本质的区别，最多不过是两种会议形式的"二合一"而已。

5.听证的组织者和形式单一。就组织者而言，根据笔者的了解，到目前为止，各地的人大常委会只有法工委举行过听证。当然，这种情况与法工委承担着主要立法职责有直接的关系。但是，一项法律的制订过程并不只有法工委一个部门参与，有关政府部门、常委会中的其他工作委员会都在立法过程的不同阶段参与了工作，也需要听取更广泛的意见来提高法律草案起草的质量。而只有法工委组织和举行听证也决定了举行听证只放在法案提交常委会审议阶段。当法案进入这个阶段时候，基本上已经固定下来，不需要大的修改了。另外各地的法制委员会的工作人员有限，工作繁忙。一个听证会通常要花费他们一个多月的时间。因此，许多地方的听证会无法定期举行。有的地方即使举行了也会出现一些漏洞。

听证形式的单一除了体现为只应用于立法过程固定的某个阶段外，还体现为要听证的法律法规基本上只听证一次，总是大规模的，并且只在立法者工作所在地举行听证。这也许出于节约听证成本考虑，却不利于更充分听取各个方面意见。

6.听证结果的处理。立法者只有严肃地对待听证中获得的各种意见和信息，把它们作为修改和完善法案的依据，或者作为批准或否决法案的理由，才能真正地发挥听证对提高立法质量，实现决策科学化民主化的目标。从各地的实践来看，听证结束后，都做了比较详细的记录，陈述人的发言基本上都有书面材料和对听证记录的签名。法工委都对听证记录做了整理，并印发给相关机构和个人。在常委会审议法律法规的时候，听证记录也用作参考。但是，听证究竟在多大程度，在哪些方面影响了立法并没有明确说明，公开性也不够。对于一个新兴制度来说，如果公众缺乏足够的信息来了解该制度的直接效果，那无疑会削弱他们对这个制度的兴趣以及信任。缺乏公众信任的制度是没有生命力的。

这些问题的存在制约了听证这个新兴制度效力的发挥，削弱了立法者以及社会公众对其的认同。虽然它已经被写入了党的文件中，获得了意识形态上的合法性，写入了中央和地方的法律中，获得了法律上的合法性，但是立法者和社会公众似乎都不满意听证现有的的效果。对于一些立法者以及听证的实际操作者来说，经历了几次听证后，当初的热情正在被疑惑和怀疑取代，甚至陷入了某些认识误区。比如，有人认为听证组织时间长、成本高，效果差，地方人大缺乏足够的财力、人力经常举行；有人认为举行听证并不会提高立法的质量，因为公众难以对所听证的法律提出有价值的意见，听证还不如座谈会、论证会的效果好；还有人把听证效果不佳归因于客观条件不成熟（公众素质低、领导觉悟差）。对于公众来说，他们对于听证这种民主立法的程序寄予了很高的期望，而媒体的一些宣传进一步推动了这种期望的提高。而一旦发现听证无法达到自己的期望时，就马上陷入失望，甚至产生不满。

通过几年的实践，各地人大已经认识到目前听证存在的问题，并且提出了一些解决问题的方法。它们包括：

1.提高人大工作人员，尤其是听证组织者的素质和能力，增强他们对听证这个新制度的理解和认识。近些年，包括全国人大在内的各级人大通过研讨会、培训班等多种形式交流工作经验，加深对听证的理解。

2.借助新的技术手段来提高听证质量。比如通过网络、电视直播听证过程，扩大听证的知晓范围，通过网络征集听证意见和听证陈述人。聘请专门的速记人员进行听证记录，不仅保证了听证的质量，而且提高了工作效率。这些先进的通信手段大大丰富了听证获取的信息量，并且有利于降低工作人员的工作强度，弥补听证组织部门人手不足的缺陷。

3.针对现有听证规模大、组织时间长的问题，提出应该对不同听证主题区别对待，采取不同形式的听证。有人提出，在推行现有这种听证形式的同时，可以采取程序简单、形式灵活的简易听证。比如可以通过报纸、电视、网络、书面等途径举行报纸听证、网上听证，发表对法规草案的意见；举行听证会的时间可以定期也可以不定期，只要有一定数量的公民、法人或者其他组织，或者立法机关、立法工作机构及其立法人员提出举行立法听证会的，可以随时组织听证；参与的人数也可以不加限制，只要愿意参加就可以表达自己的意见（李高协，2004）。

4.主张增加听证次数和扩大听证组织者范围。既应该增加每年立法工作中听证次数，也要有选择地增加同一个法案制订过程中听证的次数，这不仅有利于收集到更丰富的立法信息，而且有助于提高听证组织者对听证的熟悉程度和组织能力。听证次数的增加也必然要求有除法工委之外的其他专门委员会加入到组织听证的行列，就它们负责起草的法律举行听证。这样在提高法律草案质量的同时，实际上减轻了法工委的工作负担。

总之，各地举行听证过程中存在的问题以及提出的解决措施和建议说明了立法听证这个借鉴而来的制度已经超越了理论化和法律化阶段（尽管依然有人主张全国人大应该制订听证法来推动和规范听证在全国范围的施行），进入了实践化和理念化阶段。各地在举行立法听证的同时，还在探索把听证应用到立法之外的领域，比如对特定问题举行监督型听证。听证实践活动的增多推动了理念化的进程，而更多研究成果的产生以及媒体宣传的增加反过来鼓励了实践的深入。立法听证这种新移植来的制度正在获得更强的生命力。

五、结论：让移植的制度"活"起来

在现代社会，正式制度都是外部施加的。对于发展中国家来说，从外部引进的制度更是构成了其现代制度的基本框架。这些制度不能仅仅停留在法律或政策文本，必须运转起来才能逐步融入既有的制度环境，必须发挥效果才能得到所约束对象的承认和认同。这样，引进的制度就能从文本走进实践，成为社会理念的有机组成部分，成为有可持续性的"活"的制度，避免"南桔北枳"的结果。这个过程是一个各相关利益者学习规则、适应规则、认同规则以及规则采纳者根据实际情况调试规则的过程。

从听证在中国的引入和发展情况来看，它从文本转变为"活的"制度的过程是比较顺利的，尽管这个过程还没有彻底完成。之所以这样，主要得益于五个有利条件的支持：（1）听证是一个技术层面上的制度，规则简单明了，容易学习，不会引起过多的争议；（2）它所体现的民主立法精神符合官方意识形态倡导的决策科学化民主化方向，得到了制度采纳者的支持；（3）作为一种扩大公众参与的渠道，听证符合社会公众利益，尤其为日益多元化的社会利益提供了公开表达意见的平台；（4）新闻媒体的关注，扩大了听证的社会知晓度，也传播了听证知识；（5）各地人大在实践听证过程中采取的开放态度和学习精神，加快了这些制度操作者对这项新制度的熟悉和掌握。

在现有的基础上，听证要进一步发展应该把重点放在鼓励人大各专门委员会在法律起草过程中多举行听证，实现听证"日常化"上。只有在实践中学习才能使制度移植过程成为各个相关利益者共同学习的过程，才能使强制执行的规则升华为志愿遵从的共同理念。

参考文献

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杨雪冬，中央编译局比较政治与经济研究中心，北京100032

来源：《华中师范大学学报》2005年第6期