众所周知，宪法的制定很明显的是政治行为。

在国民党与民进党联手、新党消极抗议之下，第4次修宪于1997年7月18日完成，达到了冻省及中央政府体制调整的目标，进入“中华民国第二共和”。

本研究首先试图要探讨的是此回修宪的政治背景何在？我们将分别从政党政治生态、政府无能、及政党组织着手。其次，我们要探讨的是主要的宪政争议为何？我们进而归纳在各政党的认知里，他们各自追求的宪改目标为何？各自的策略为何？进而评估这回宪改的得失为何？最后，我们在结论将指出未来的可行方向，并提出另类的规范性(normative)建议──大幅度的修宪（或制宪）应该有人民的广泛参与。

在尚未进入正文之前，我们有必要先铺陈本研究的途径(approach)。我们以为宪政改革不是单纯的宪法法理问题，因此必须从整个政治体的剖析来着手，否则不免有盲人摸象之憾。

在这个基本认识之下，宪政体系的设计必须同时考量三个交互影响的层面(Elazar， 1990)：政治制度的配置（含宪政、政党、及选举制度），政治权力的分配（包括选举或党内派系互动）、及理念或价值观的实践（比如效率或代表性孰重、族群多元与国家整合的兼顾）。

在这样的安排之下，我们进一步援引“新制度论”(new institu-tionalism)来了解政治人物的行为：政治制度界定了他们的理性，从而决定了他们的政治行为，因此，宪政体制以及其他政治制度的设计，可以视为菁英进行权力斗争的竞技场。

政党政治的生态

1997年台湾的政党体系正面临急遽的转型，三大党的国会实力大致是4：2：1，呈现出一大、一中、一小的态势，然而，政党刻意模糊其诉求以扩张选票，尤以1995年年底的三届立委为甚，对许多选民来看，三党分别高举的“捍卫中华民国”、“中华民国在台湾”、“中华民国式的台湾独立”并无多大差别，造成传统的政党认同逐渐失去吸引力。而民进党与新党在1996年又三番两次飞象过河般合作，除了造成分别支持统、独的选民顿时不知所措外，更加速政党认同的式微，选民的疏离感日益高涨是可以预期的。

中国国民党是源自中国的流亡政党。在过去，它的体质近似于苏联的列宁式共产党，试图以一套意识型态来支配整个社会。又由于这个独一无二的党控制一切国家机器，学术上称为党国体制(party-state)，即一般所谓的“以党领政”[1] 。

李登辉大致上掌有党机器，算是学理上所谓的“旁系出走政党”(lateral seceding party)(di Palma，1990)。为了防止政权面临瓦解的危机，李开始以局部性的自由化改革来进行转进，不仅破坏国民党的领导阶层，又与旧有政权的残余势力以及其忠贞党员划清界限。在形式上，李登辉仍然高举中华民国的看板，实际上却不想背着原有体制的包袱[2]。由于尝试把国民党改头换面成为美国式的选举机器，并且试图走出旧有政治体制的阴影，这个本土化的政党因此触怒死硬派，被视为出卖国民党。

面对充满敌意的旧势力，李登辉拉拢残留在党与国家机器内的“外省人”，与宋楚瑜、李元簇、王作荣、钱复、徐立德、马英九等少数旧核心份子进行实质的“族群协和”(consociationalism)，也就是王作荣所谓的“由台湾人主导与外省人共同统治与当家”。他并且积极透过民意代表的选举来与本土的地方派系与财团结盟，同时也相当有默契地不断与民进党配合，比如对付郝柏村、以及连战的行政院长同意权。他排除新党而公开与民进党合作，希冀以台湾的民主化来巩固其政治权力。

民主进步党原先承续党外时代的抗争精神，是岛内各路反对国民党势力的松散结盟。由于其成员多为本土人士，因此一向被视为“台湾人的政党”，是台湾人团结的象征。同时，它在1991年抢先通过『台独党纲』，确认台湾独立的诉求；它又打着关怀弱势、打击不义外来政权的旗帜，令人觉得它在道德上高人一等，是主导社会改造的良心。

民进党一向以社会动员来挑战国民党政权[3]，藉之来累积政治资源，因而逐渐能取得中华民国体制内的三分之一国会席次。不过，由于选举的参与容易带来政党的驯化，再加上这些席次并非如民进党原先所期待的线性般成长，民进党人士开始踌躇不决，对自己的认同有所怀疑。首先，台独的诉求似乎在短期内换不到选票；而社会改造也不是像初期只要喊口号、或是收编几个社会运动领袖即一蹴可即，必须经过长期的耕耘才有可能把神话变现实；而李登辉的“台湾人的总统”不可避免地侵蚀民进党具有台湾人意识的支持者。这时的民进党不免急功近利，开始在台独的意识型态上作妥协，以迎合想像中的中间选民。

在策略上，它骤然发现合纵连横的重要[4]，不惜与意识型态南辕北辙的新党进行“大和解”。原先，民进党是要“进入体制去反体制”，目标是取代国民党执政。到了1995年年底立委选举，民进党为了加速圆执政的梦，急欲与国民党组联合内阁，强力推销“全民内阁”选举主轴，附和新党提出的“三党不过半”诉求，希冀以大联合内阁(grand coalition)的正当性入阁；待国民党勉强获得过半席次后，民进党为了与新党结合对付国民党，又以“族群和解”的大帽子来合理化其“大联合政府”的诉求，拐弯抹角不过是圆入阁之梦。它在1996年又大声疾呼台海危机而须组联合政府，说穿了还是为了入阁罢了。

在面对民间资源取得日渐困难之际，建国党复于1996年出现，缺乏自信的民进党倍感传统的台独支持者可能会大量流失，自然会思考如何救亡图存，干脆向拥有无限资源的国家靠拢。这时，恰逢李登辉面对党内异议份子的掣肘而无力进行进一步权力巩固，民进党见机投和，因此有1996年年底的“国家发展会议”，为1997年的宪改铺路。由此看来，如果说此时民进党已全心全意拥抱中华民国体制是言过其实的话，不如说它并不太反对已有的体制。

新党的全名是中华新党，它的主要成员是原来国民党政权中的核心份子与效劳旧政权的军特势力，可以算是正统的国民党。他们是在1993年国民党举行14全第一次大会后哗变，在新国民党连线的领衔下分道扬镳而去(extrication)。新党表面要求作体制改革[5]，试图漂白自己，其实，他并不能忘怀其原有的特权，也不反对旧有的体制，因为这是他们权力的来源，我们甚至可以说新党的目标，是如何恢复旧体制，以及如何保有(或夺取)排他性既得利益[6]。

由于新党尚属都会区小党，外省族群属性又强，社会支持的基础薄弱，自然在国发会及此回的宪改有局外人的无力感。对他们充满乡愁般的情感来说，中华民国宪法是法统的一部分，不容任何更易；而在实际上的政治运作上，他们主张的“回归宪法”是朝纯粹内阁制来走，除了要把李登辉架空为虚尊元首外，也认为内阁制有利小党的发展，因此把任何远离内阁制的倾向诠释为大逆不道的“毁宪”、“制宪”。

这种混沌未清的情况，其实蕴涵着三个环环相扣的机制：首先，最根本的是政党内部(intra-party)都正在重新界定自己的目标与所追求的利益，也就是寻找自我的认同；其次才是令人眼花撩乱的政党间(inter-party)合纵连横；而选民最关心的则是自己与政党间的关系如何作调整(realignment)。这三者的总合则决定了台湾未来政党制度的重新建构与政治体制的走向。

政府无能

虽然经过1991年二届国大选举、1992年二届立委选举、一直到1996年总统直选，民心望治，但是政治场域里的表现毕竟与民间的期待有相当的距离。民众面对的政治现实是一个有民意却无力掌控行政部门的总统，一个顾盼自雄却又角色不清的国会，以及几个组织散漫而又急于进行寡头垄断的政党，这些是1997年宪改必须面对的挑战。大体而言，我们可以把诸多政治乱象归纳成两大项：政府无能，以及政党政治不健全。任何宪政改革必须正视这些政治现实。

政府无能可以分别从国会与行政部门来观察。首先摆在选民眼前的是一个意气风发而又自我专断的立法院，它一方面亟思摆脱行政部门的支配，同时又不断以各种诉求，比如内造政党的必要性，来抗拒党中央的节制。

台湾的强势国会有其历史背景。在过去，少数党外立委凭藉言论免责权对国民党政权大加挞伐，民主的香火得以苟延残喘。十年来的民进党大致上也是靠立委挑衅式的问政风格，配合质询权来突显国民党政府颟顸无能，同时不忘以公职来拓展其资源。可见国会有其对民主化的贡献。

由于台湾并非采取纯粹内阁制，政务官不需先要取得国会议员的身份，中央部会首长长年不食人间烟火，甚少有竞选经验者；相较之下，中央民代虽非身经百战，但至少经历大小选战的洗礼。台湾社会甚至已发展出一种崭新的价值观，如果肯定一个人，就建议他去选立委，视之为出人头地的象征。可惜国会议员的自我定位不清，因循传统民代对地方利益的重视，而选民的期许也仍留在选区服务的层次。

在这种国会至上的政治文化之下，不管执政党或在野党的中央民代难免挟选票自重，164个立委俨然分裂成164个党，那里会把行政部门看在眼里？在这种过度议会化的脉络之下，任何削弱国会权限的宪改主张都会被视为不可行。因此，原本朝野大致有共识要废除的国大竟然无形中被参议院化，无怪乎国会权限被牵制的总统制诉求被束之高阁。

就行政部门来看，执政党无法有力推动政策，除了人谋不臧[7]、以及总统权限不清外，主因在执政党未能有效掌握国会的过半支持。由于国民党党纪不彰，此时的国民党政权在实质上是一个国会席次不过半的少数政府。

政党组织积弱

真正治丝而棼的是现实面上政党内部的组织问题。台湾的政党政治未上轨道，各党在组织上都不能算强韧有力(weak party)，对内缺乏铿锵绵密的理念来凝聚党内菁英，无法发挥政党应有的整合(aggregate)功能[8]，对外作战当然就会出现党纪不彰的窘态。

李登辉是在1988年因蒋经国未及安排接班人而逝，得以继任总统与国民党主席，从此国民党内部政争不断。先是在1990年的国民党临中全会上，有党总统候选人起立派与票选派之争。在1992年的13届三中全会上，因总统选举的方式而有主流派“公民直选”与非主流派“委任直选”的冲突，两派水火不容。非主流派在1993年的14全第一次大会上又因当然代表的设置而遭整肃，两派遂宣告正式分裂。到了1995年14全第二次大会上，主流派主张以党代表推举党的总统候选人，用来压制非主流坚持的党员直选，造成实质的清党。

以国民党来说，虽然原有威权组织在李登辉接手整顿的过程中分崩离析，但是在庞大的党产未经收归国有或冻结，因此未步东欧共产党树倒糊孙散的后尘。党内老、中、青三代异议份子经过出走已实质清党，但是中生代仍为接班问题内斗不已，尤以省长宋楚瑜不时以选票作护身符来砲打中央，打击连战(副总统兼行政院长)在党内、外的威望。原先顺服的地方派系，也相继藉辅佐政权转移成功来要求分享中央大权，甚至大有由过去的共生关系，摆出要胁不成即进行反噬之势。国发会废除乡镇长选举的主张，表面上除了可以扫除国民党黑金的形象，其实就是一种削藩，意欲铲除地方派系的根基，无怪乎被视为过河拆桥而反弹不已[9]。

相较之下，民进党久为派系所苦，每逢党内提名或是党主席改选，内部斗争之惨烈有甚于政党间的竞争，一直到建国党于1996年割席成立之后，各派系才警觉派系之间维持恐怖均衡的必要性[10]。在组织上，由于讲求“内部民主”，民进党先天面对党意与民意如何调和的矛盾，由党员代表大会产生的党中央与具有民意基础的立院党团一直互别苗头。

此时党中央由美丽岛与新潮流系进行联合共治，由美系许信良担任主席新系掌党中央机器，对外形象在表面上还算平和，但各派系仍是各怀鬼胎，尤其是民进党与国民党在国发会和解以来，正义连线与福利国两系倍感沦为边缘化，随时都有割席而去的可能。

新党对外以美国式柔性政党自居，但因继承国民党威权体制的传统，对内仍然难逃封建式的作风。它一向以断腕方式清党来营造出清新团结的形象，然而在朱高正事件后大为斫伤，中产阶级与富理想性的学子多有天下乌鸦一般黑之叹，可见其招降纳叛的结盟策略并不顺遂。此外，在国民党内部中生代外省籍有相继叛服出走的倾向下[11]，如果国民党刻意不留人的话，或有新的政党出现，因此新党的发展并不乐观。

由三党内部缺乏凝聚力的情形来看，台湾的政党有重新排列组合的趋势。而这种走向，又与选民对于现有政党的认同息息相关。从民间“选人不选党”的说法到三届国大选举的大量废票，我们隐约可以嗅出一股不信任现有政党的气息。这大致可归咎于政党汲汲追求所谓的中间选民，以降低意识型态为由来模糊各自的诉求，造成党的自我认同不明的情形，也让选民无所适从。

宪政争议

此时整个政治体系最大的问题在于国民党未能有效掌握立法院过半数席次，而李登辉却能赢得总统选举过半票数，在这种情形下，在野党以行政院长的同意权要胁，希望根据内阁制的精神，以比例的方式来分享内阁部会首长的职位，国民党自是不肯，认为立法院对行政院长的同意权只是形式的。

在宪政体制不明的情况下，行政院长的任命受制于立法院，使此时的政权就如同多党制国家的联合内阁般不稳固，不仅政务旷日持久，甚至要随时面对个别国会议员罢免议长的要挟。短期内，唯一可以打破这种政治僵局的是强而有力的总统。李登辉虽然有54%的民意作后盾，然而宪政制度却未能在权限上作适度的配合，使其未能像陈水扁般放手去执行选民的托负(mandate)。

这里就牵涉到宪政结构的问题。的确，此时的中华民国宪法对于行政与立法的关系规范不清。过去，国民党以党领政，自无政治僵局的情况，但是在自由化以后，台湾的宪政传统尚未建立，各党派无不作对自己最有利的诠释。在此时的国会生态下，国民党如果硬要组阁，顶多算是一种少数政府(minority government)，而在野党可以阻止行政院长前往施政报告，以可以运用立法院长的改选与罢免来要胁政治权力的分享，比如民进党的政党合作或联合内阁的要求。

如果站在主张内阁制的人来看，总统只不过是虚位元首，根本没有实权，真正的权力是由国会而来，也就是谁有办法拥有国会过半数席次，谁就可以出来组政府并担任总理，因此，行政院长就好像是总理，必须先取得立法院的同意才能上任。

相对的，如果站在总统制的角度来看，真正的政府首长是总统，行政院长只不过是他政治任命的幕僚长，只要总统提名的人在道德操守上没有争议，国会在形式上一定会同意，没有道理以政治斗争的方式来抵制。此外，总统选举是一种“赢者全拿”(winner take all)的竞争方式，总统并没有义务延揽在野人士来入阁[12]。即使执政党未能取得国会过半席次，产生所谓的“分裂式政府”(divided government)[13]，总统还是能运用立法否决权来制衡国会的杯葛，不用以职位交换来作安抚。

那么，到底那一种宪政体制比较好呢？从政治学的角度来看，制度本身没有好坏之分，只能说那一种比较适合台湾的国情，而具体的指标不外是否能处理民众认为比较迫切的问题，以及是否能促进民众要追求的价值观。因此，光从法理来看宪政架构是不够的，也没有一套体制是世界上最好的。

即使从实证的角度来看，政治学者对于各种体制的优劣亦无定论[14]，一般人认知里的“内阁制比较民主”或是“总统制比较稳定与有效率”断论并非放乎四海皆行(Shugart & Carey，1992)。在这里，我们有必要对于各种宪政体制稍作说明。

传统上是以行政权与立法权的分合来分类宪政体制（Duchacek， 1973; Lijphart， 1984）──总统制采取两者的分立（separation of powers），而内阁制要求权力合并（fusion of powers）。我们分述如下：总统制最大的特色是总统与国会分别由选民选举产生，任期固定，各自有民意基础，互不相属；另一个特色是总统不只是国家元首也是最高政府首长，直接向选民负责，而非对国会负责，因此国会的责任是监督行政，两者的关系是相互竞争、牵制(check and balance)。

相对的，内阁制最大的特色是行政权决定于国会，由国会代替人民行使主权，而总理则向国会负责；在运作上端赖那一个取得国会优势的党出来组阁。由于内阁制并无制衡的精神，也因此不允许行政部门与国会的意见相左：当国会不满意总理时，它可以提出不信任案来倒阁；当总理不满国会的杯葛时，他可以解散国会，诉诸民意，重新公开大选。

不过，也有一些国家并不遵循上述两种被视为标准型(ideal type)的体制，比如战前的德国威玛共和国(1919-33)与战后法国的第五共和国(1958-)。这些制度乍看之下像总统制与内阁制的混合，也就是总统是民选的，但是国会对总理的任命权又有相当的权力，同时又有内阁制不信任与解散国会的特色，有人因此称为混合制(hybrid)或半总统制(semi-presidential)，而台湾习惯称之为双首长制。

这种具有行政双元性(executive dualism)的体制，最特殊的地方在总统与总理的权力没有确定(Duverger， 1980)：当两者同属一党之际，政府的运作较顺利，总统可以任命自己的人马担任总理，甚或由他自己来主导政务，就如总统制一般；但是当反对党掌握国会时，总理势必由反对党出任，而到底谁的权力较大就难有定论──好一点的情况是出现美国分裂式政府的情况，总统面对国会必须委曲求全，而最坏的情况是总统沦为虚位的元首，宛如内阁制。

《中华民国宪法》的宪政体制原本就属此型，而台湾法政学者普遍对此制度无多大评价。可是，目前除了法国、芬兰、冰岛、及奥地利等国家外，也有越来越多国家朝这种方向调整，从东欧共产国家加上其中独立出来的总共20几个国家来看，至少有1/3以上采取不同不同组合的双首长制[15]。

为什么会有这种似乎令人匪夷所思的宪政趋势呢？大体来说，上述国家在民主化的过程中都面对相同的困境：百姓希望具有民意基础的国会来推选总理，但是又期待民选的总统能积极介入政务。大部分的国家大胆转换为总统制，少数坚持正统的内阁制（匈牙利、捷克、斯洛伐克），其他的国家比较务实，保守而渐近地采取各种模式的双首长制。

照说除了新党主张内阁以外，其他的人会倾向总统制才对，但是此回国民党与民进党的修宪共识都是双首长制，要如何解释呢？对于李登辉来说，总统制对他来说是比较有发挥的空间，但是面对强势的立法院，任何直接朝总统制走的作法一定会引起强烈反弹，因此含混的双首长制是一种阶段性的妥协。

相对的，部分在野人士推动的《台湾宪草》虽然依总统制模式设计(施正锋，1995c)，但是对于民进党当权派来说，如果采用总统制，短期内人事的主导权势必掌于国民党手中，任何人入阁难免被政敌视为收编，倒不如在双首长制之下，可以冠冕堂皇地以政党合作的名义来要求分享政权。

在这里我们必须指出，一般把双首长制视为总统制与内阁制的混合体，这种诠释并不妥当，因为这些既非总统制，亦非内阁制的设计，本身自成一个体系，而非两制不同比例的混合。具体而言，我们看到的不再是传统上专注行政与国会的分合关系，而是总统、总理与国会的三角关系。

在总统直选的前提下，Shugart与Carey(1992)建议我们在国会与行政分立程度的这个面向外，应该再观察总统人事权的多寡；前者的指标是国会对内阁所提倒阁权的多寡与国会解散权行使的宽严，后者的指标是总统任免内阁的权限。在2×2的组合之下，我们可以有四个象限：总统－议会制(presidential-parliamentary)、总统制(presidential)、议会制(parliamentary)，以及总理－总统制(primer-presidential)等四大类。[16]

由这里我们可以看出传统看法的局限性：凡是不属纯粹总统制或内阁制的都被笼统列为大杂烩式的双首长制。我们根据总统人事权的多寡，至少可以把一般列为双首长制的体制再细分为总统－议会制与总理－总统制，而芬兰与冰岛之间的设计是介于两者之间。

其实学者除了嫌恶之外，对于双首长的研究并不多。我们或可采取更开放的态度来探讨各种可能的宪政改革途径，分析其设计的考虑与可能的影响。比如以色列采取的是内阁制，但是由于其选举制度为极大化的政党比例代表制[17]，因此多党林立，尤其是历来联合政府多为极右小党偏执不妥协的态度所苦，因此在1992年修法，希望藉着总理的民选来巩固行政权，以免多数民意时常为少数人否决(Doron，1997)，这种作法当然是彻底颠覆学者传统的看法。

宪改的过程与策略

在这里，我们大致可以遵循民主化(democratization)文献中的概念架构(conceptual framework)来了解台湾此时的政治改革：这是一个威权体制如何进行民主化的架构，主要的行为者有保守派(standpatter)、改良派(reformer)、温和派(moderate)、以及激进派(radical)，前二者属于既得利益者或执政者，后二者为在野者[18]。一般民主化的模式有三(Huntington， 1991: 14)：由执政者指导转型(transformation)，比如西班牙、苏联、南非、或巴西；或由在野者主导，取代旧势力(replacement)，比如菲律宾、葡萄牙、希腊、阿根廷、或罗马尼亚；也有可能是由朝野合作(transplacement)，比如韩国、波兰、捷克、或匈牙利。

在台湾，由于在野者力量不足以取代执政者，而改良派也面对保守派的挑战，因此寻求与温和派结盟修宪，以期顺利渡过和平的民主转型(democratic transition and consolidation)与巩固。

如果由结盟理论(coalition theory)来看，“最小获胜联合”(minimum winning coalition)应该是由国民党与新党合作才合理(Riker，1962)，但是由于修宪必须经过出席国大(2/3)中的3/4支持，所以国民党寻求民进党合作修宪，在程序上是不可避免的。

我们进一步考察政党间的相容度，不论是由国家定位(独vs.统)、国家认同（台湾人vs.中国人）、或者族群认同 （本省人vs.外省人）来看，此时国民党与民进党的立场较接近。也就是说，民进党可以接受国民党“台湾优先”的“独台”立场；另一方面，它也可以顺水推舟，以无法抗拒民意为合理的藉口，大大方方支持“台湾人的总统”李登辉。相对的，新党以打倒李登辉为首务，自是不可能与国民党结盟。

民进党在此前几年大致以新党（或新国民党连线）为首要敌人，因此在战略三角的关系中（Dittmer，1981），逐渐与国民党改善关系，藉以离间国民党与新党的龃龉，甚至在形式上降低与新党的意识型态之争(施正锋，1993)，俨然成为一个“关键党”(pivot party)。

其实，早在1992年第二届立委选举之后、连战组阁之前，民进党对于联合内阁已是兴致勃勃。当时国民党内部主流、非主流之间倾轧不已，连战组阁恐有困难，民进党内部竞相提出各种说法来合理化对连战的帮助，最后以反郝柏村的立场来同意连战组阁。

到1994年省市长选举，新党在台北市议会稍有斩获，造成“三党不过半”的局面，当时的党主席施明德想到以“三党不过半”的局面来作立委选举(1995)的主轴，这种务实的终南捷径思考大致反映民进党已无信心取代国民党。稍后，施明德再以“全民内阁”的口号来取代“三党不过半”，摆明了即使国民党取得半数立委席次，民进党也要入阁。期间，国、民两党的关系曾因民进党与新党喝咖啡而有稍退，迨1996年入主党中央的许信良以台湾社会面对危机，主张以联合内阁方式见习执政，至此，以联合内阁手段来执政已蔚为民进党的主流。

不过，国民两党的结盟并非完全顺遂，因为各自内部并非均一的。民进党原本派系林立，美丽岛系为传统式反国民党人物的结合，具本土草莽性格，人数多却无组织；新潮流系为反对运动第二梯队出身，组织纪律森严，具列宁式政党性格，各个能言善道，擅长批斗；正义连线与福利国连线为分别以陈水扁、谢长廷为头人的伞状结盟，可以说是党内提名实施干部评鉴制度(1994)以来的靠行自保结合。

原本在陈水扁入主台北市以后，在人事上对国民党籍官员礼遇有加；而站在国民党的立场，如果要寻求与民进党合作，形象较为清新的正义连线当然是较好的选择。事实上，正义连线的叶耀鹏、蔡文斌、吕秀莲分别为李登辉延揽为监察委员、考试委员、及国策顾问。不过，正义连线立委张晋城在“二月政改”中亮空白票，未支持施明德与新党合作竞选立法院长，因而遭到开除党籍，似乎使正义连线与国民党进一步接近受挫。

早在1995年的立委选举里，民进党内美丽岛、新潮流、及福利国系联合鲸吞蚕食失去陈水扁的正义连线[19]。在福利国方面，由于属福利国的党主席因为主导与新党合作而声望大降，连线头人谢长廷为争取到总统候选人与同属福利国台北县长尤清内讧，整个连线几近分崩离析。这时，国民党能合作的对象有限。

在施明德酝酿“六月政改”之际(1996)，美丽岛系与新潮流一反长期对峙，合作取下民进党中央，由许信良出任主席。许信良随即会晤李登辉，化解民进党与新党再度连手抢立法院长的危机。当民进党的“论述小组”指“台湾己无体制外空间，需进入中华民国体制内改革”之际，显示美、新两系与国民党合作的企图心不下他系。许信良甚至提出“政党合流”的概念，也就是政党重组(party realignment)，由国民党与民进党合组台湾党，以便取得“社会主流价值的控制权”。

1996年底举行“国家发展会议”乃为1997年的修宪铺路，民进党方面由美、新两系主导，正义连线意态阑珊，缺乏领导的福利国欲振乏力，只能作骚扰战。表面上，正义运线或福利国系与民进党主流派的争论在于执政途径（单独执政vs.联合政府）或宪政体制(总统制vs.双首长制）之争。但是在陈水扁与谢长廷被纳入修宪九人小组之后，党内反对修宪国代组成“推动总统制联盟”顿失怙恃，只得把争议点转为“公投入宪”及“总统选举方式采相对多数”，可说错估陈水扁与李登辉意志力对峙的企图心[20]。

在国民党内部，主要反修宪力量来自宋楚瑜，对他来说，国发会“冻省”的决议是针对他而来，因此以“请辞待命”的哀兵姿态抗议。另一股力量是面临“乡镇长官派”以及省议员选举停止的地方派系人物，与之有渊源的国大代表组成“祥和会”，与宋楚瑜相互奥援，但是他们多在党纪处分的威胁与出路安排的利诱下让步。

新党在334席国代中只占了46席，人数不足以杯葛修宪，而内部也为中产阶级选票而争议是否采取强烈肢体抗争，最后与国发会时的作法相仿，选择中途退出以示抗议。其实，新党自知无力“护宪”，而攸关生存发展的选举制度并非此回修宪重点，至于原先“责任内阁制”的立场也软化为追求“权责相符”的制度，亦可看出他们对宪政议题无心过问。不过，与新党友好的各方势力却得以藉机整合，比如学界、媒体、文化界、宗教界（天主教）、退役将领，他们甚至成功地利用白晓燕命案结合各式各样社运团体造势。然而，由于他们社会支持的基础薄弱，并未能真正带动民意反对修宪。

最后值得一提的族群现象在此回宪改的角色。我们可以观察到不论是以何种理由，反修宪者大致是以外省族群为主，而本省族群的政治势力大体支持修宪或不反对修宪。此外，国、民两党的合作无间，多少也要归功同属客家族群的吴伯雄（秘书长）与许信良（主席）居中协调。

第四次宪改的评估

此回的宪改大致延续前面三回的作法，以宪政制度的设计来界定政治人物的影响力。回首来看，第一次宪改（1991）确定了二届国大与立委的选举，以不分区制度来终决万年国大、立委；第二次宪改（1992）确立总统直选制，化解保守派以委任选举来阻止总统制走向的企图，同时赋予国大人事同意权（司法、考试、监察院），无形中将国大参议院化；第三次宪改（1994）除了加入原住民条款外，最重要的是取消行政院长对于总统人事令的副署权，进一步朝总统制迈进。

第四次宪改除了正式拿掉立法院对于行政院长的人事同意权，把行政院长变成总统的幕僚长外，更重要的是完成冻省，对于大方使用省府资源收编地方派系、叛服无常的省长宋楚瑜进行消藩，防止“叶利钦效应”的可能出现，顺利翦除党内的异议份子。

我们不论从行政、国会分合的程度或总统的人事权来看，可以把此时的中华民国宪法列为比较接近内阁制：立法院可以藉覆议来对行政院长作有限制的不信任倒阁（57条），却无相关的解散国会机制；内阁成员由行政院长提名、经总统任命（56条）；而总统虽然有权任免文武百官（41条），但是其提名的行政院长必须经过立法院的同意来任命（55条）。

第二次修宪除了确立总统直选外，把司法院、考试院、及监察院的人事同意权交给国民大会，将国大参议院化。由于监察院对考试院及司法院的人事同意权被剥夺，加上监察委员不再由省、市议员选出，其国会性质己被淡化，五权宪法的架构已遭到实质侵蚀。

第三次的修宪则再作调整：一方面明确取消行政院长对于总统的人事任免的到副署权（37条），同时增列了立法院对于总统免职行政院长的限制。

一般人认为第四次宪改是朝双首长制走，我们以为是朝总统制调整。首先，最关键的是总统对于行政院长的任命，不再需要立法院的同意（55条），把行政院长变成总统的幕僚长，同时取消第三次修宪中立法院对于总统免职行政院长的限制。再来是建立有限制性的国会倒阁权及总统的解散国会权，用来补偿立法院丧失的同意权，因此稍有朝内阁制的走向。然而，由于立法院在倒阁后马上要面对国会解散及改选的挑战，只能算是化解僵局的机制，并不能抵消总统人事权大增的事实。如果立法院未来继续个人化、对立化的作风，为了避免立法效率不彰的覆辙，只要增加总统的立法权，或者干脆取消倒阁权，那么就可以堂堂进入总统制，中国政策与外交政策的主导权就更不用受立院的掣肘了。

就实质议题的讨价还价来看，一般人倾向于认为民进党以取消行政院长同意权来交换取得冻省，以便往台独的方向走，未免为意识型态所蔽，不了解民进党当权派的务实。事实上，如果冻省也是国民党要追求的目标，那里能算是国民党的筹码呢？或许，传言的人事承诺只是想像的，真正的报酬是政党补助款，果尔，掌有党机器（中央）的派系得利最大。

结论

政党间的合纵连横乃政党政治之常，但是其前题是要建立在内部共识的建立。但是摆在此时的却是两个散漫的政党急于寻求虚假的共识，与一般民主国家结盟之道刚好悖道而驰，也难怪乎国发会的共识会被视为分赃式的寡头垄断 (cartel party)(Katz & Mair，1995；Przeworski，1995: 54)。 此外，政治人物在这过渡时期多多关心个人生涯规划，热衷如何以小惠讨好选民，缺乏前瞻性看法，选民因而只感受到政治斗争的丑态，自然嫌恶台面上的政治人物与政党。如果说要健全政党政治必先强化各个政党的话，此时的选举模式却不利此种发展，尤其是选战逐渐由政党主导转为以候选人为中心。

要避免少数政府的梦魇重现，区域选举必须调整为单一选区，而且政党比例代表制不能过半。台湾一向采用的区域立委属中选区制，具有半比例代表制的特色，而第一次修宪增设的不分区代表又使选举制度朝政党比例代表制调整，因此有多党制的诱因，虽使国会的组成较有多元的代表性，但也因此容易造成立法与行政部门的僵局，使内阁组成困难。

此回修宪以提高总统的人事权来打破这种困境，但是要真正改进行政效率，仍要有周详的整体的配合。首先，总统选举制度必须采相对多数，以便鼓励政治势力竞选前的整合，有效降低候选人及政党的数目，使总统当选人不再为选后的结盟协商所苦，同时使选民能更明确依赖竞选诉求来决定投票，并且逼迫政党以负责的态度来制订政纲与竞选主轴。

此外，总统及国会的选举与任期应一致，使总统与党籍立委休戚与共，促成总统的选举结盟能顺利转化为执政的结盟。此时各党有调整任期为四年的共识，但是在未来总统有解散国会权的情况下，延长任期只能算是补偿立法院丧失行政院长人事同意权，意义不大。

此外，总统的立法权必须加以限制。我们的考虑并非担心走向独裁，而是在国会立法权较大的情况下，政党自然不能坐视立委以个人或选区利益来危及全国性利益，势必想办法强化组织与党纪，以维持党中央相当的政策制定权。此回修宪把立法院覆议案人数由2/3门槛降为1/2，大致可符合限制总统立法权的精神。

若希望在此回的架构下，使中央政府的运作更走向有效率的总统制，则政党体质的强化为必要的[21]。在宪政上可提高立法院的立法权（比如听证、调阅、审计权），逼使各党在结构上不得不强化组织与党纪。具体的作法除了先前所提总统、国会选举一致化外，选举制度一定要改弦更张，提高政党比例代表的百分比；但又同时考虑不能完全采比例代表制，以免国会多党林立来造成僵局，因此单一选区的引入也不可避免。

就规范上来说，由于在野者当年并未排拒首度自由选举（1991年国大，1992年立委，1996年总统），间接承认了《中华民国宪法》的正当性；迄今几次修宪，政治人物因为专注于党内﹑党际的斗争，又失去了制宪机会，只好接受逐步修宪的方式。

平心而论，经过四次修宪，虽然未能达到制宪的程度，但是原本五权宪法及内阁制的架构已被大幅解构。可惜国民党党产未能清算，因此中华民国体制仍屹立不摇，则此回宪改充其量只能算是“中华民国第二共和”，仍然是过渡时期的体制。此外，台湾民主化采菁英协商模式，人民对宪改运动缺乏关注，因此，公民投票(plebiscite)，公民复决(referendum)制度应适时引入，把宪改当作是全民寻求共识的过程。此外，在宪法法庭的释宪传统未确定之下，将宪政问题诉诸民意乃合理的发展。

最后我们必须指出，就一个族群多元化的国家来看，台湾即使能圆满完成民主的巩固，却不一定代表已达成国家整合(national integration)。就此回修宪的过程来看，冻省的诉求虽然以行政效率或避免出现双元行政来解释，但是民间的动员多少是带着族群的角度来看，尤以充满危机感的外省族群为然。虽然他们对外的诉求较委婉，但是动员的程度与强度却不容忽视。

如果说从国事会议到国发会象征的是本省族群要求政治权力重分配的过程，那么，什么是合理的分配原则与公式？如果国会能呈现多元代表(族群﹑阶层﹑地域)，而行政部门能超越各种藩篱、代表全民来面对内外难题，则总统制是最好的选择。

注释：

[1]在蒋介石与蒋经国时代的早期，国民党以外来的中国制度来掌控台湾，除了一手包办党政军警特以外，还垄断司法、教育、与经济，与日本殖民统治的手段并无两样，我们可以称之为“极权式”的体制(totalitarianism)。在蒋经国后期，或许认清反攻大陆无望的现实，并且为外省人的未来着想，国民党开始积极利用传统的社会关系（比如地方派系）以及日本留下来的机构（比如农、渔会、水利会）渗透民间社会，同时扩大进行对于本地人的收编工作，也就是所谓的“本土化政策”。这时的国民党体制，慢慢转变“威权性”政权(authoritarianism)。

[2]国民党主流派本土化与台湾优先的主张被称为“独台”，更被指控把国民党台湾化，是“毁党叛国”，企图把国民党变成“台湾国民党”。

[3]请参阅施正锋，(1996a)对于社会运动团体与政党间互动所作的分析。

[4]有关民进党历年对于合纵连横的作法，请参考施正锋(1993；1995b)

[5；在意识型态上，新党毫不腼腆表现其大中国情怀以及对中华文化的乡愁般恋眷。其支持者视之为“真正的国民党”，自诩为国民党的正统嫡系，以孤臣孽子的悲愤来质疑李登辉把中国国民党变为台湾国民党。他们在口头上支持与中国统一(rhetoric Chinese irredenta)，也主张反共，不像新同盟会等非主流人士般坚决追求统一。他们虽然在政治上自称“也是台湾人”(前提为“当然是中国人”)，但是在“反李”的斗争中难掩其族群上的“中华沙文主义”，甚至不免有“外省优越感”。与非主流人士相较起来，新党在民族认同上仍是自认中国人，但是在政治上，以某种程度在口头上作务实(或投机)地修正，试图抓住台湾人这块招牌(ethnically Chinese， and politicallyTaiwanese as well)。相对的，非主流人士则不论是在民族上、或是在政治上都是死硬的中国人(both ethnically and politically Chinese)。

[6]难怪他们以“新保守主义”自居，无非要借尸还魂，类似东欧共党的新瓶旧酒。

[7]官僚体系虽未明显介入政争，却顽抗政治改革挑战其既得利益，尤其是保守的外交部与教育弥漫大中国意识，短期内并非空降开明首长能改观。

[8]有关政党组织强弱与政党功能的关系，请参考Katz & Mair(1994)，Lawson & Merki(1988)，及Panebianco(1988)。

[9]地方派系的头人觉得他们之所以会当选，完全是靠自己的实力，并不是靠李登辉的帮忙(coattail effect)；他们甚至认为李登辉在选举的过程中有亏欠他们，自然对于党中央配合的要求不甚热络。

[10]有关民进党各派系在立法院的实力，请参考施正锋，(1995a)

[11]比如马英九辞政务委员一职以抗议国民党与民进党在国发会的合作。

[12]除非执政党的人才不足，比方民进党在台北市，或者是在国家面对重大危机时，才有必要成立超党派的全民政府(national government)。

[13]有关分裂政府的运作，请参考Cox(1991)与Fiorina(1992)。

[14]政治学上对于总统制与内阁制熟优的文献汗牛充栋，可参考Lijphart(1992)，Linz(1990a；1990b； 1990c)，Mainwarning(1993)，Stepan & Skach(1993)，以及Shugart & Carey(1992)。

[15]西方学者对于宪政体制与东欧国家民主转型的关系相当关注，文献也相当丰富，比如Baylis(1996)，Easter(1997)，Howard(1993)，Lijphart(1996)， Offe(1996)，以及Whitefield(1993)。

[16]在西欧与北欧的内阁制之下，总统无实权，多为间接选举。瑞士是一种独立式的国会，其内阁由国会选出来以后便独立运作，不用向国会负责(Shugart & Carey， 1992: 161)。

[17]也就是不分选区，全国视为一个选区。

[18]有关民主转型过程中的行为者，请参考di Palma(1990)，及Huntington(1991)。

[19]我们可以看到在初选失利的福利国成员尤宏及周平德能获得补提名，而正义连线的叶耀鹏与许添财却被逼退党。

[20]先誓言顽抗到底的5名福利国国大，最后也在开除党纪的威胁下屈服。

[21]美国的弱势总统与政党组织脆弱，却能有效率，只能算是特例，见Shugart & Carey (1992: 178)的讨论。