十七届三中全会的一个重要文件，是关于农民土地流转政策的改革。这一文件出台后，有人大声叫好，有人痛心疾首。我们如果仔细研究双方辩论的焦点，就会发现对于这个问题的辩论集中在三个问题上。第一，是土地承包经营权可以进一步流转这样一个政策，会不会提高农村的劳动生产效率，增加生产，提高农民的收入。第二是这样一个政策，会加大还是会减小贫富差距。对于我国的经济发展有没有好处。第三，是土地承包经营权可以进一步流转，会不会减低基层干部的寻租行为。对于这些问题，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在回答中国日报记者问他“这次土地承包经营权可以进一步流转和大规模经营之后，在多大程度上可以进一步解放农村的生产力”这一问题时是这样回答的：“要想发展土地承包经营权流转的市场，前提是产权必须清晰，并且受到保护。想要发展土地承包经营权的流转市场，最基本的是把土地承包关系真正稳定下来，并且得到切实的保护。第二点，土地能不能流转，集中起来发展规模经营，更主要的是取决于农村的人口能不能向城镇二、三产业流转，并且能够稳定地就业。如果农民由于有了更好的就业机会、更高的收入，他自愿地流转土地承包经营权，这就是我们说的应当受到法律保护的流转和集中。”
在他看来，推动土地承包经营权可以进一步流转和大规模经营的最终目的，在于提高效率并保障农民的基本权利。正如于建嵘所说，土地流转对农民而言，是个基本的权利。推动土地承包经营权进一步流转，有利于农民基本权益的保护，因为它确定了基本的财产权利。一方面，有利于土地相对集中，实现规模化经营，另一方面，从土地转让中获得财产性收入，有利于资本积累，可促进农民向城市流动。如果从支持一方的逻辑推断来讲，他们讲的内容在这一知识体系中都是无可挑剔的。目前尽管有许多学者和有农村实证经验的实际工作者挑战这一政策，但挑战方主要争论的问题在于允许土地承包经营权进一步流转这一政策会不会达到其所设计的目标。或是说这一政策会不会导致一些预期不到的结果。我们至今没有看到对于这一政策设计所要达到的目标的挑战。
笔者要在这里提出的问题是，我们在制定土地承包经营权流转这样的政策时，所设计的政策目标是否正确。自从西方经济学在1980年之后逐步占领中国知识界的话语权之后，我们的决策者在制定我国的经济政策时，永远把提高效率作为最重要的政策目标。允许土地承包经营权流转这样一个政策也不例外。但一个国家在制定经济政策时，提高效率是不是应该作为唯一或是主要的政策目标，是大可以探讨的。
记得笔者出国后第一个学期，在美国哥伦比亚大学修过一门有关战争的课程，在课上老师问学生的第一个问题是作为国家政策的制定者，你们在审核军工企业的拨款要求时应该遵循什么样的原则？当时大多数人的回答是军工企业首先要讲究效率。听到这样的回答，老师大失所望。笔者至今还清楚地记得他当时的表情。他接着提示我们说，如果军工生产要把效率作为最重要的目标来追求的话，那就要对于生产进行精密分工，推进专业化生产，而这样做的必然结果就是每种武器只有一家或是两家企业生产。我们的老师紧接着问了大家一个非常简单或是可以说是一个常识性的问题，那就是如果生产某种武器的工厂在战争中被炸怎么办？他接着讲到，如果在军工生产中单纯追求效率，一旦企业被炸，军队得不到必要的武器供给，国家的战争机器可能立刻瘫痪。这样的后果没有一个国家可以接受。正因为如此，军工企业绝对不能以效率为其最高原则。相反，军工企业的设计原则应该是适当的重叠——同样一种武器应该由不同的企业重复生产。这样即使一个工厂在战时被炸瘫痪，还有其他的工厂可以生产同样的武器。
同样的道理，我们在制定农村土地政策的时候首先应该回答的问题是应不应该把提高生产效率作为最重要的目标？如果不应该，那是为什么？我们在制定农村土地政策时应该追求的主要政策目标到底应该是什么？如果有多个目标，那除了主要目标之外，还有什么其他目标？各种目标应该如何排序，以及不同目标孰轻孰重的问题。
本文认为，制定农村土地政策时要追求的首要目标，绝不应该是单纯追求提高生产效率，而是要有利于我国的可持续发展。提高劳动效率固然重要，但当提高效率与可持续发展这一目标发生冲突时，效率必须让位于可持续发展这样一个更为重要的目标。由于我国目前所处的经济发展水平，我国的发展模式，以及我国经济在世界经济体系的地位而决定我们国家在农村土地问题上所遇到的主要挑战，是如何保持我国经济的可持续发展以及社会稳定。而这一政策目标，恰恰与追求效率这样一个政策目标相互矛盾。
我国改革开放以来的经济发展的基本模式，是以出口加工为主体的外向型经济。随着我国经济的不断发展，出口贸易在国民经济中所占的比例越来越大。出口占国内生产总值的比例，从1980年的6%，增加到16.1%，2006年我国出口占国内生产总值的比例已增加到38%，外贸依存度达70%①。出口贸易的高速增加，一方面对我国的经济发展做出了杰出的贡献，同时也把我国的经济与世界市场紧密联系在一起。这样的经济结构和我们在世界经济中的地位，是我们研究农村问题的基本出发点。
由于我国的经济与世界经济紧密结合，世界经济的周期，会对我国经济产生巨大的影响。而资本主义的生产方式，使得世界经济周期不可避免。到目前为止世界经济的发展与变化，并没有离开扩张、停滞、危机、复苏这样的一个周期性的规律。由于我国所选择的发展模式使经济越来越依靠世界市场，世界经济的周期性危机，会对我国经济产生巨大影响。而最近美国发生的金融海啸，以及必然接踵而来的经济危机，会严重打击我国沿海地区以出口加工为主体的企业。当然，受经济本身的内在规律的制约，我们预期这次经济海啸对于我国的影响，要到明年下半年才会全部显现出来②。到那时候，我们预期美国及其他发达国家经济衰退会导致外贸订单减少，并从而导致大批工人失业。根据保守的估计，我们国家沿海的出口加工以及相关企业，目前雇有大约两亿以上的农民工，一旦经济衰退，其中相当一部分人会失业。
而我国目前的发展模式，使得国家不可能在短期内建立全民失业保险系统。这恰恰是由于东亚发展模式的内在规律决定的。以出口导向为基础的东亚模式，其内在逻辑是以低工资、低成本来吸引外国投资以及海外订单。这就决定了保持国内劳动力成本低廉是这一发展模式持续的必要条件。国家要依靠这一模式发展，即使在经济形式好的时候，也必须设法控制劳动力价格上涨。这就决定政府如果希望继续依靠这一模式发展经济，就不可能在短期内在全国建立有效的失业保险系统。这是因为建立这样的系统，会大大增加劳动力成本，从而会导致资本出逃，反过来又会影响经济发展，并导致社会动荡。事实上韩国军政府在八十年代就是面临这样一个两难的局面。如果政府不顾其发展模式内在的经济规律提高劳动力成本，就会导致企业外移，经济衰退，如果不顾工人诉求坚持压低工人工资，就会引爆工人运动。对这一根本矛盾处理不当成为最终导致韩军政府倒台的结构性原因。我国在2008年推出的新合同法要求业主严格执行国家劳动保障的规定，就已经导致相当一部分沿海省份的企业倒闭外移，当然他们当中会有不法分子，但也有相当一部分企业则是不得已而为之：因为倘若他们提高产品价格，订单就会流失。事实上，我国的学术界大多数人也认识到在短期内建立覆盖全国的失业保障系统是不现实的。
我们在这里要提出的问题是，一旦我国经济受到国际经济周期的影响，产生大规模的衰退时，失业工人怎么办？国家有没有可能承担他们的生活费用？如果不行，他们要靠什么来生活？谁来救济他们？如果我们对于他们放任不管，对于国家的稳定将意味着什么？
目前对这一矛盾唯一可行的解答是要让这两亿多离开土地的农民，在遇到经济上的风吹草动的时候，回到农村，回归土地。尽管这一解决方案并非理想，但至少可以保证失业的农民工有口饭吃，可以在家乡熬过困难时期，等到经济情况好转时再外出打工谋求发展。从这个意义上讲，土地对于农民而言，不仅仅是他们的生产资料，还是他们可以放心外出打工，以改变他们生活质量的不可或缺的保障。对于国家而言，我们目前的土地制度，为我国目前的发展模式，提供了对我们的社会稳定的必要制度保障。由此而言，维护现有的土地制度，对我国的长治久安是至关重要的。而目前的有关土地承包经营权可以进一步流转以利于大规模经营的改革政策，会打破我国所特有的农村社会保障体系。我们不否认，土地承包经营权的流转可以在很大程度上提高劳动生产率；我们也不否认，土地承包权的进一步明晰，也会在相当程度上减低基层干部的寻租行为，从而降低干部的贪污腐败行为，从而缓和干群矛盾。然而，这一政策的最大问题，在于一旦实施，会逐渐把暂时离开土地的农民从土地上永久地驱赶出去，从而出现中国历史上屡见不鲜的土地兼并。在我们国家的农民工，还不可能有稳定的非农就业，以及国家没有能力建立一个可以覆盖全体农民的社会保障系统的这样一个发展阶段，允许土地承包经营权的流转，事实上等于是拔掉现存的社会安全阀，剥夺农民仅有的社会保障。这一政策也与我国的发展模式的内在规律相矛盾。正因为如此，这样的“改革”措施应该缓行。
来源：华中科技大学学报 2009.1
