一、行政文化的政治文化属性

学术界对行政文化发生兴趣，不过是近几年的事情。研究伊始，论者即把行政文化的学术定位提得很高。从现代行为学的层面看，行政文化被视为行政行为的深层结构；从行政管理学的层面看，行政文化则是行政管理的精神内核，具有稳定管理秩序、变革行政系统，在管理过程中起到规范、引导或调整行政选择和行为的作用。因而总的来看，行政文化对行政管理即政府行政行为的影响是深刻而又久远的。假若从行政发展的层面看，行政文化的作用和影响更是至为紧要。如果说，行政文化与行政模式互为因果，人类社会的行政管理表现为一个不断更新和发展的过程，那么，行政文化实际构成了行政发展的前提条件，是促进或阻滞行政发展的深层因素。

关于行政文化的含义，目前学术界尚无定论，择其大要，主要有三种观点。

（一）行政文化是由国家行政组织的物质设施、组织制度和行政组织及人员所应共同具有的思想、价值观念、应共同遵守的行为准则、生活方式等所整合的文化模式，它是文化在国家行政管理活动中表现出来的一种特殊模式，是行政物质文化、行政规范文化和行政意识文化有机结合的整体。[1]

（二）行政文化是政府官吏或公务员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念。[2]

（三）行政文化是政治活动中的一种主观意识领域。[3]

这些观点见仁见智，从不同的角度对行政文化的本质作了可贵的探索。我以为，行政文化属于狭义的文化范畴，是指在一定历史条件下通过行政社会化而影响着行政主体的行政行为、行政倾向、行政态度、行政价值观、行政情感和行政心理等一切主观因素的总称。如果从学科归属来看，行政文化是政治学学科的政治文化研究的一个特定的研究领域。

关于政治文化的研究，学术界普遍认为是始于20世纪50年代，美国政治学者G·A·阿尔蒙德率先使用了这个概念。阿尔蒙德氏为了说明隐藏在宏观政治现象背后的微观因素，遂用“政治文化”来概括人们的“政治态度”、“政治价值”、“政治意识”以及“政治行为的选择倾向”等等，希望藉此能对人的政治选择和政治行为做出更为深入的揭示。也就是说，在通常人们已经注意到了的宏观政治现象和人的政治行为背后，还存在着不为人知的内在文化因素，这种文化因素具有鲜明的主观性。阿尔蒙德认为这是一种特殊的文化，虽然不能说与广义上的文化没有关联，但是毫无疑问，政治文化具有其相对独立的学科属性和研究领域。

简言之，如果说政治文化是以一般社会成员的政治行为背后的主管因素作为研究对象，那么所谓行政文化无非是专门研究那些“政治权力的拥有者、执掌者和行使者”的政治行为背后的主观因素。也就是说，行政文化是现代政治学的政治文化研究领域中的一个专门论域。

界定行政文化的政治文化属性是本文立论的前提，唯此方能揣摩出行政发展与行政文化的关联与必要。

二、行政发展的主体性企望

关于行政发展，学术界已经有不少研究成果，有的论断颇精到。如何颖教授即提出“所谓行政发展是指各国政府为满足本国社会发展的需要而采用科学方法变革与健全行政制度体系，调整行政活动方式与行政关系，以促进本国政治经济、文化、社会各领域协调共进的行政活动过程。”[4] 行政发展具有进步性、整体性和明确的目的性，因而对于任何一个国家来说，都会是一个“完整性、综合性、持续性的过程”。

从社会发展的整体性来看，“行政发展”说到底仍然是“政治发展”，只不过是在问题的侧重点上有所选择。有研究者已经明确提出了这一点：“政治发展的实质是政治体系的正向变迁和演进，而政府行政体系是政治体系的核心构成部分。可见，政治发展必然内在地包含了行政发展，行政发展是政治发展的主要方面，没有行政发展的政治发展是畸形和不完整的发展，所以美国著名政治学家白鲁恂指出：‘政治发展即健全立法、完善行政，建设有效率的政府是政治发展的中心。’[5]”[6] 行政发展与政治发展的关联性使得我们对这一问题的理解变得更为清晰。

正如人们所熟知的，从大的格局看，政治的发展离不开主、客体的相互作用。关于政治客体理解，人们常常用来指称政治环境、政体、制度、政策、法规等等，以及管理和政治统治的对象，而政治的主体则一般理解为政治权力的拥有者或执掌者。事实上，政治的主、客体是一个相互作用和调节的过程，依据具体的政治关系或政治运作环境，其间的主、客体定位具有一定的交互性。在政治运作过程中，主体性的建构是具有决定性意义的。与此相关，行政运作和行政发展也会涉及到主、客体的交互关系问题。问题是，在社会政治生活中，作为社会一般成员与政府成员即政治权力的拥有者、执掌者及行使者们的主、客体双重性，使得政治主体在实际政治操作过程中常常表现得定位含混，在人们的观念和行为上则表现为混淆不清、似是而非，以至于举措失当。因而，当代中国的行政发展需要行政文化的解读，这种解读的集中表现之一就是关于主体性的企望。

政治主、客体问题是政治哲学讨论的核心问题之一，也是政治文化与行政文化研究的题中应有之义。现代政治学理论认为，政治主体（political subject）即是政治行为者。由于人的政治行为的多样与复杂，以及人类社会发展过程的阶段性和层次性，因而关于政治主体的认识也不能是简单划一的。就一般意义而言，政治主体可以分为两个层面：“社会政治主体”和“政治权力主体”。

“社会政治主体”是从广泛意义上对于政治主体的一种理解。

所谓社会政治主体涵盖着全部社会成员，指的是具有一定的政治认知、具备政治人格和政治参与意识的人。也可以认为，相对政治环境而言，一般社会成员都是主体。从现代法制社会的角度看，作为“社会政治主体”的一般社会成员对于自身的权利和义务应当具有相当明确的自觉。这种意义上的政治主体的具体表现形式是多种多样的，包括个体的公民、群体的社会政治组织，诸如政党或利益集团组织等等。概言之，社会政治主体指的是政治系统中的人，正是由于人在政治系统中的主体地位，以及基于人而形成的政治关系，我们所认知并予以研究的政治，诸如政党、阶级、政体、政治行为和政治运作等等才是有意义的。

“政治权力主体”是对政治主体的一种狭义的理解。

相对运作中的政治权力以及政治权力宰制范围内的一般社会成员而言，执掌和操作政治权力的成员构成政治主体。这类政治主体基于其特殊的政治角色规定而在政治过程中处于主导地位，对于其政治行为所涉及的对象具有支配力。这种意义上的政治主体主要包括最高统治集团和政府官员，以及在政治权力运作中处于执政主导地位的政党或政治集团。换言之，政治权力主体指的是政治系统中的掌权者，相对政治制度、政治设施和政治输入输出过程而言，他们的主体地位和支配作用是显而易见的。

需要特别指出的是，在实际社会政治生活中，在人类社会的演进过程中，社会政治主体与政治权力主体的关系是相互影响和辩证发展的。正如当代中国政治学家李景鹏教授所言：

在现实的政治过程中，各种政治关系是交错的，因而政治主体与政治客体的地位也是交错地存在着的。同一政治主体在这一政治关系中是主体，而在同时存在的另一种政治关系中又是客体。而且在实际政治过程中，同一政治关系模式中主体和客体也是可逆的。[7]

在现代社会，从“政治发展”的层面看，社会政治主体的理念和实际政治行为的彰显与强化，使得相对于政治权力主体的政治客体即其支配的对象物的存在境况具有了不容漠视的相对性，因而使得社会政治主体在其主、客体重叠运作的过程中，对于政治权力主体的制约或限制明显增强，于是现代化民主政治体制性质的保障才会具有了可能性，政治民主化程度的不断提升也将会是可望可及的。无论是行政发展还是政治发展，其无可回避主题之一是政治的现代化或曰民主化。在实际社会政治生活中，在当代中国的现代化发展进程中，政治的现代化即民主化正是要通过行政发展的过程来实现的。而所谓“行政发展”也必然涉及到社会政治主体与政治权力主体复杂而辩证的关系，涉及到社会政治主体的张扬与彰显问题。

行政发展除了制度、规制、效率、效能等等层面，人的发展是至关重要的。有研究者明确指出，人是社会政治的主体，人的价值观念、政治认知与政治意识、政治心态及政治信仰等等即成为推动、促进或阻碍、迟滞行政发展的一个主要因素。何颖教授即断言：由于“人是权力的载体，是组织构成的基本要素，是行政运行的操纵控制者。人的观念、行为在某种意义上决定了行政的成败。因此人的发展构成了行政发展的核心内容及实质。”[8] 从行政文化的视角看，“人的发展”的主要参照系是人作为社会政治主体的主体意识的自觉程度。这种主体意识的彰显与张扬，即标示着政治民主化实际实现的可能性。现代民主政治发展的经验事实已经表明，没有一般社会成员广泛介入的政治参与和政治监督，实现对于政治权力的有效制衡是不可能的。在现代法制社会条件下，一般社会成员即每一个个体人的政治主体意识的自觉程度，是实现现代民主政治的必要条件。唯此，我们向往的行政发展才是有可能实现的。

反之，一般社会成员的社会政治主体意识的削弱即意味着政治权力主体在政治过程中的张扬，及其政治观念、意识等层面的强化，在行政发展中即表现为政治权力的拥有者、执掌者和行使者们的权力主体意识与行为的全面扩张。在这样的状态下，人们设想的“政府采用科学方法，健全行政体系，改善行政活动方式和行政关系，提高行政效率，以使行政更好地执行政治权威意志”[9]等等只能是事半而功倍,甚而徒劳无功。在政治舞台上上演着的依然是“政治权力主体”思维观照下的独角戏——这齣戏上演了几近五千年，可以视为中国政治舞台上的保留剧目。就行政管理的模式看，我们迄今已经完成了从统治到管制的过渡，但是，从管制到服务行政的转换却举步维艰。关于这个问题，这里毋庸赘述，我们只要回顾一下20世纪50年代以后一幕幕的时代悲剧，以及80年代改革开放之后经济发展的日新月异和政治改革的步履坎坷即足以洞悉矣。

社会政治主体意识的极度缺位，政治权力主体意识的过于强化，两者的相互作用只能是导致行政发展流于形式，政治发展流于表面化。因之，从这个意义来说，从行政文化看，当代中国的行政发展蕴涵着巨大、强烈而深沉的社会政治主体意识的企望。

三、“以公民为本”政治理念与行政发展

我很赞赏“把（行政）发展看作以人为中心的综合发展过程”[10] 这一论断。这里说的“人”显然是广义的理解，既指一般社会成员，即每一个公民个体；也包含着人们所说的官员、公务员，即那些拥有政治权力和执掌、行使政治权力的“政府人”。从某种意义来说，由于政府是行政发展的实际操作者和承载者，因而，政府人的政治价值观念、政治意识、心态和信仰等等在行政发展过程中是极为重要的。其中，我认为，政府人所具有的并用以支配其行为选择的政治理念的恐怕是最能体现行政文化与行政发展之密切系的。

行政发展是一个综合的整体性发展过程，在这一过程中，政府的特殊地位使之责无旁贷。换言之，政府实际承载着行政发展过程的主体部分，大体上可以分为二个层面。一是制度、规则、程序层面的建设、改革和完善。行政发展需要政府具有高度责任感和敬业精神，具备有高效的职能履行能力和利益协调能力。为此，政府就要在组织内部的机制协调方面，以及规制、程序的建构等方面逐步完善。这种完善意味着行政管理体制的进一步改善，为执政能力、行政效能的提高奠定制度性和规制性的根基。

二是关于“政府人”的整塑或重塑。由于组织成员即政府官员或曰干部、公务员等等才是行政主体，政府管理的实施和取得绩效，必须要依赖行政主体的积极行为。规制或制度不过是制度化和规范化的工具，既要由人制定，又要人来实行，因而总括而言，人是问题的关键，行政发展的关键或曰最终环节可以归结于作为政治权力主体的人即行政主体的问题。

从政治文化的层面看，作为一般社会成员的“人”，首先是一生命的主体，先天具有七情六欲。在其从一个生物人成长为“政治人”的过程中，逐渐形成了其特有的政治认知、政治态度、政治价值观念、政治信仰及政治心态等等。这些所谓“主观因素”构成了其政治行为选择的内在依据。这是就一般情况而言。当一个“一般社会成员”介入政治体制，成为政府组织的成员，那么他（她）的存在形式就会发生一定的变化。一方面，由于成为公共权力的执掌者和行使者，其政治角色的内在规定显然与一般社会成员有了差别；另一方面，既然进入政府组织，就不可避免会受到“行政文化”的影响和作用。行政文化作为政治文化的一个具体研究论域，研究的对象及方法论与一般意义上的政治文化研究没有太大的差别。只是行政文化的载体是“政府人”，行政文化研究对象的角色感更为明确，更具有群体性和层级性。

从行政发展的角度看，政府组织成员所普遍具有或广泛认可的基本价值准则是影响其思想、观念和行为选择的基点，这是整塑“政府人”的关节点，更是推动行政发展的深层动因。

我以为，在当代中国，应当树立、提倡和弘扬“以公民为本”作为遍在的现代化政治理念，特别是应该作为政府人即政治权力主体意识所依据并普遍认同的基本政治价值准则。这是一项最基本的价值评判标准，亦是行政文化的基本价值构成，在行政发展中理应被用来判定是非善恶，为建构社会政治秩序和催动行政发展提供最基本的价值依据。

与“以公民为本”相近的价值准则是“以人为本”，事实上“以人为本”在当代中国社会已经得到了广泛的提倡。就本质规定而言，这两种认识有某种相通之处。不过，“以人为本”偏重于人文的色彩，其中不乏道德诉求和精神向往的内涵，但更多的是在政治哲学意义上使用的命题。作为一种理想性的社会政治理念，“以人为本”不无号召力或感召力，但是对于当代中国的社会政治实际建构来说，这种价值准则缺乏相应的操作性和针对性。“以人为本”内涵着的人文主义精神剔除了附着在社会政治主体身上的奴性，却没有提供展现其主体功能的社会政治层面的现代规定性。也就是说，“以人为本”内涵着的“人文觉醒”抗争着的是神权和专制王权，其中张扬着的人本精神启迪和激发着人们的社会政治主体意识，为人类社会的文明发展开创了了一个前所未有的广阔前景。然而，“以人为本”的人是相对于神权和专制王权的宽泛的人，其中没有为社会存在着的每一个具体的个体提供确切的具体的可操作的涵指，于是，在这样的理念作用下，人们对于在现代法制社会中所理应履行的权利义务等等没有或曰缺乏明确、准确的认识，因而在行为选择上会普遍滞后于社会发展的步履。强调和弘扬“以人为本”的时候，人们常常会仅仅满足于精神或心态上的美好感觉，而不去深究社会政治实践中的齐整与完善；或是停留在一般现象上的事实合理与和谐状态，而不去在深层的制度建构或权利义务的兑现上做文章。

作为行政文化之基本价值构成的“以公民为本”则能规避这样的缺陷。

“以公民为本”是现代政治学意义上的命题，其内涵着的是一种法律规定，有着明确的具体涵指，因而具有实际操作性。这里所说的公民，即社会存在着的每一个具体的个体在实际社会政治生活中，具有无可争辩的主体性。这就是说，社会一般成员作为人的尊严、其享有的权利和义务等等都得到法律的明确规定，神圣不可侵犯，而且都是载入法典，有据可依的。公民作为现代化社会的社会政治主体，对于执掌公共权力的政府成员予以监督和制约是当然的权利，并且具有至上的权威性。政府成员行使权力履行管理职能则是其应尽的职责。在这样的价值理念的引导下，作为社会政治基础的“公民”内涵着明确的权利义务规定，从而使得政府行为有了具体的范围与边界，“以公民为本”的价值准则能够对政府的管理活动即政府行为给予具体的规范，并且能与整个社会的自由、公正、平等与和谐等等价值观念相勾连，有助益于现代化法制社会之政治价值结构的达成。

“以公民为本”作为“政府人”政治理念的根本价值准则，其隐含着的当然预设前提是“法制社会”，这就使得行政发展的实际操作具有了可靠性。社会政治主体的张扬与政治权力主体的交互作用，在行政发展中注入了强劲的政治理性之风，于是人们设想的所有美好事务，诸如体制完善、规制健全、效率提高，效能提升以及人的全面发展等等，在“以公民为本”政治理念的覆盖下，具有了逐步实现的可能性。

中国社会在转向现代化的环形路上已经奔走了一个多世纪。由于公共领域先天不足，政治权力主体意识的强势与社会政治主体意识的羸弱，使得政治的运作仍然没有完全走出“上行下效”的传统格局。因而，当我们谈到“行政发展”这个话题的时候，就不能不关注行政文化的影响和作用，不得不面对政府的特殊责任和政府人的政治理念更新问题。我总是忧虑，行政发展想想不难，说说容易，真正实行和实际兑现则难免步履蹒跚。缘此，我们不可忽视政府行为对于整个社会政治发展的引导定向作用。在关于行政发展的思路上，有不少人的目光聚焦于体制、组织、制度和规制的时候，我则想，如果没有政府的积极投入，没有政府人的主动追循，只是希冀着一般社会成员的社会政治主体意识的成长和成熟，期盼着“主体性企望”的达成，难免有锥飱壺冰之虞。愚以为，在当代中国，强化行政文化对于行政发展的催动，有意识地努力倡导“以公民为本”，更新一代政府人的政治理念，促进和推动行政发展的政府行为先导，则不失其为切实可行的一招儿。

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[1] 张险峰. 试论行政文化[J]. 理论与改革.，1990（5）:12-15.

[2] [台]张金鉴. 行政学新论[M]. 台北：三民书局,1984.292.

[3] 王沪宁. 行政生态分析[M]. 上海：复旦大学出版社,1989. 105.

[4] 何颖.行政发展的释义及其动因[J].新视野,2003(4):32—35.

[5] [美]白鲁恂.政治发展的诸方面[M];布朗公司,1966,43.

[6] 方盛举.政治发展视野中的行政发展[J]. 学习与实践; 2006(5):61-65.

[7] 李景鹏.权力政治学[M]. 哈尔滨:黑龙江教育出版社,1995.22.

[8] 何颖.行政发展的释义及其动因[J].新视野,2003(4):32—35.

[9] 王沪宁.行政学导论[M].上海三联出版社,2000.382.

[10] 何颖.行政发展的释义及其动因[J].新视野,2003(4):32—35：“所谓以人的发展为中心，则是指从‘人’的角度确立研究视野，把人的发展看作是发展的根本主题、目标、前提、核心和坚实的基石，强调人的发展和文化价值观的关键作用。这种发展观的本质在于：认为社会发展的实质就是以人为中心的综合发展。”

原载于中国行政管理2007年第9期