尽管“三农”问题在党的十六大后被提到了“重中之重”的高度，十六届三中全会以及不久前召开的中央经济工作会议又对处在“重中之重”位置的三农问题，出台了重大措施、作出了重大部署，指明了前进方向；尽管生效于2003年3月1日的《中华人民共和国农村土地承包法》赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权力。但在实际运行当中，近年来，农民的土地财产权利无论是在土地承包、土地调整，还是土地流转、土地征用等环节都受到了来自县、乡、村等强势组织的不同程度的侵害。围绕着土地剩余索取权之争，几乎一刻也没有停息。
事实上，改革开放的二十多年来，我国已经出现了三次较大规模的“圈地热”。每次“圈地热”之后，除了大量的农地被征用外，都伴随着农民利益的巨大损失。有资料显示，通过土地转移用途产生的级差收益有3万亿元之巨。这些本来应当与农民共享的“级差收益”，由于现行法律语焉不详，而成为强势集团的“囊中之物”。许多农民在土地被征用后成了“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无农民。值得注意的是，侵犯农民土地承包权益的案件，随着经济形势的起伏而呈现出周期性变化的规律。于是，农民单访或群体上访案件居高不下，成为时下影响社会稳定与发展的重大难题。
围绕着土地剩余索取权的争议，甚至于严重的冲突，归根结底是利益之争。根源在于，现行的有关农村土地“农民集体所有”的产权按排存在着“产权残缺”等问题。
土地所有权是土地所有制关系在法律上的表现，是土地所有者依照法律规定对土地实行占有、使用、收益和处分，并排除他人干涉的权利。在土地产权中，所有权是主要的、居支配地位，其它排它性权利都是所有权的派生权利，如使用权、收益权和处分权等。2003年3月1日生效的《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权力。该法案第一次从法律上界定了农民在长达30年的承包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权。依照该法，农民实质上已经拥有了对承包土地的“私有财产权”。《土地承包法》所蕴含的农民对承包土地的私有产权意蕴，使《土地承包法》区别于以往任何一部有关土地问题的政策、法规，而成为里程碑式的法律。按理说，《农村土地承包法》十分明确的表述，本来不会产生认识上的偏差、或理解上歧义。然而，现行法律明确规定，农村土地所有权归农民集体所有。正是这个内涵模糊、主体不明的集体所有，造成了农民土地财产权的“产权残缺”，并为强势集团明目张胆地侵犯农民土地承包权益提供了藉口。也正因为土地所有权的集体所有，使得农民在依照《农村土地承包法》维护自身合法权益时，自觉理亏而“理屈词穷”。
于是，在“集体所有”的名义下，基层干部即县、乡、村干部，可以根据工作或个人政绩的需要，以“集体所有”的名义随意处分土地，很少或根本不考虑农民利益。在一些传统农区，由于集体经济薄弱，村干部工资常常不能按时发放。为筹措经费，“卖地”成为首选的筹资方式。“卖地”的对象可以是农民，也可以是开发商、企业主等。而“生于斯，长于斯”的农民，由于土地产权属于集体，因而对自已赖以生存的土地并不懂得珍惜。于是，每当村干部“卖宅基地”时，农村中就会出现竞相抢购的场面，有的甚至为尚在襁褓中的婴儿都准备好了宅基地。在他们看来，只有宅基地才真正属于他们自已（私有产权）。在这种情况下，诸如此类的滥占耕地行为，农民一般是不上访的。由于无人上访，作为上级的县、乡领导一般也是默认的；只有当企业或开发商滥占耕地，而补偿又达不到农民满意时，农民才会上访，才会想到依法保护自已的合法权益。
在“集体所有”的名义下，包括县、乡、村在内的地方政府在土地问题上，事实上形成了“利益共同体”，形成了一种默契。其结果是，实施了几年的“最严厉的土地保护政策”，丝毫未能遏制住滥占土地的势头。相反，就在国土资源部发出《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度》的通知后，东部几个城市还加大了土地出让的步伐。以至于《农村土地承包法》在一些地方成为一纸空文，三次由“开发区”热引发的“圈地热”，圈走了3300多万亩，甚至于更多的农民赖以生存的土地。(http://www.nanfangdaily.com.cn/jj/20031208/dc/200312080406.asp)
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实践业已证明，由行政审批制度决定的土地出让方式，难于达到“严格保护耕地”的目的。因为，地方政府有追求GDP的冲动，为达目的会千方百计游说、“攻关”审批机关，其手法可以说是五花八门；而掌握着土地生杀大权的行政审批部门，则借机实现其寻租行为。强势组织共同防范的“对象”是拥有土地“残缺产权”的农民，蒙骗的对象则是中央政府。现代经济学家用“寻租理论”证明“政权有自动扩大权力来妨碍产权的可能”。“当特权存在时，有特权的人总是想方设法来维护特权并寻求更多的特权，没有特权的人或受到特权所害的人总是想办法来消除不利于自己的特权，并寻求有利于自己的特权，由此带来了权力的博弈”。（赵晓：北大经济研究中心http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20031218/jj/qs/200312180714.asp)我认为，赵先生的这段有关“现代产权制度”的话语，成功地揭开了在“土地产权”主体混沌不清的情况下，地方政府与农民就“土地问题”的争议为何愈演愈烈，而滥占耕地的行为几乎无法遏制的谜底。
耕地资源就我国而言，是极为稀缺的“稀缺资源”。长期无度的滥占乱用，必然为我国的可持续发展埋下极大的隐患。事实已经证明：现行的土地制度对于遏制耕地锐减、解决三农问题等是低效的，甚至是无效的，必须进行改革。党的十六届三中全会提出的关于建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度目标，无疑为解决“三农问题、保护农用耕地、规范城市用地”等指明了方向。
鉴于此，笔者认为，解决上述问题最有效率的办法，是在坚持“土地市场化改革”取向的条件下，明确农民的土地财产权利。
明确农民的土地财产权利，有利于保护耕地。时下不少地方的土地上访案件，最终以农民利益得到合理补偿或开发区被强令恢复耕地而息访，从一个侧面反映出赋予农民完整的土地财产权利，有利于保护本来就十分稀缺的耕地资源。拥有完整的土地财产权利的农民对耕地的保护，可能比行政审批机关“最严格的耕地保护制度”更有效率；明确农民的土地财产权利，有利于保护农民的合法权益，有利于减少农民数量，有利于解决三农问题。确立农民的土地财产权利后，农民成为土地交易的谈判主体。这样一来，农民既可以从土地增殖、交易中分享或者直接获取更多的利益，也可以依法保护自已的合法权益。取得土地财产权利后的农民，既可以把属于自已的土地出售后携资入城，而再不是身无分文的“流民”，也可以用自身的积累购入土地、或拿去抵押融资，实现土地的规模经营。农民获得土地财产权利后，土地交易数量、进城农民数量等必然大量增加，地价将会上升，国家可以从土地交易税等税收中拿出一部分，通过立法的办法，解决进城农民的社会保障问题；明确农民的土地财产权利，还切断了基层干部的生财之道，有利于防止腐败和土地寻租行为，“生之者寡，食之者众”，无粮自散，有利于减轻农民负担，推进县乡机构改革。
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至于明确农民的土地财产权利后，诸如城市公益事业用地、规避臭名昭著的“圈地运动”、无地农民的社会保障等问题，则完全可以参照国外的作法，通过立法等途径加以解决。当前有关农村土地问题的法律——《宪法》、《土地管理法》等正在修改之中。可以说，明确农民土地财产权利恰逢良机。只要我们把“三农问题”真正放在“重中之重”的位置，就一定能够找到一种全新的土地制度，进而破解“三农问题”。
