基本观点
本文运用实证研究方法，通过对近代衡山县地方政治制度史进行个案分析后认为，清末，在成文制度方面，地方政制相对稳定，国家行政权力的边陲是县级，官治和自治的边界相对清晰，其主要原因是，县政乡治体制能解决王朝对农村经济资源的索取。民国期间，地方政制最显著的变化就是行政权力从县级下沉到乡镇级，乡镇从地方自治单位成为了国家最基层的行政组织，其主要目的是，加强国家对农村社会的控制，以获取城市政治统治和实现现代化所需要的经济资源和政治资源。
关键词
地方政制 官治职能 乡绅自治
长期以来，学术界特别是政治学界对中国地方政治制度史鲜有关注。那些有限的研究成果也多则重于制度性描述和规范性推论，很少有研究者进行真正意义上的实证考察。这种学术上的不足，在很大程度上，制约和影响了我们对近代中国社会特别是农村政治社会的认识和理解。本文试图通过解读近代衡山县地方政治制度史，为研究近代中国地方权力结构的变迁提供个案事实和分析模型。
一、清末：王权止于县政
衡山县清顺治4年即公元1647年始入清版图，属湖南省衡永郴桂道衡州府。按清制在县境内分设官治与自治两大体制。
衡山县官治体制最终确定于康熙3年（1663年），设衡山知县衙门，为最基层的政权组织。知县衙门的首脑为知县，总揽全县行政权和司法权。在知县公署下设吏房、户房、礼房、兵房、承发科、架阁库、铺长司、僧纲司、道纪司和草市、永寿（南岳）巡检司两个派出机构。职官有知县、教谕、训导、典史、分防把总、协防外委各1名；僧纲司、道纪司、草市巡检司、永寿巡检司各司吏1名；吏、户、礼、兵房和承发科分别设司吏、典吏各1名；架阁库设典吏1名；铺长司设司吏1名；驿丞、阴阳学训术、医学训科各1名。此外，还有门子、皂隶、许作、马快、库子、禁卒、马夫、斋夫、轿夫、扇夫、伞夫等65名。 这些机构设置和人员编制，各代基本上没有变化。
衡山县以下的自治体制基本上沿袭了康熙43年（ 1704年）以来的旧制。是年，衡山知县李长祚将衡山县原6乡16都（里）1坊改编成朝、宗、于、海、九、江、孔、殷、沱、潜、既、道、云、土、梦、作、又等17个字，下共设4 3 7个区，均为“自治单位”。每个字号设团总1人，每区设保正1人，大多由乡绅兼任。区以下实行治安用的保甲制和征赋用的里甲制。保甲制要求每10户立一牌头，10牌立一甲头，10甲头立一保长。户给牌招，书其姓名、丁口。出则注其所往，入则稽其所来，不报者论罪。里甲制则规定以邻近的110户为一里，推举其中丁粮多的10户为里长户，轮流担任里长（又名地保或地甲），其余100户分为十里，其目的是查清每户的田粮、丁银，称编审册，以便于征收赋税。
可见，在清代，衡山县政制比较稳定，国家行政权力的边陲是县级，县以下实行自治。这种官治和自治的范围即国家与社会的边界相对清晰，且基本上没有发生什么变化。
问题是，在近代中国逐渐沦为半殖民地和半封建社会的历史过程中，作为国家政权基础的县一级政权体制为何能保持稳定？也就是说，在清末王权政治为什么没有渗透到乡村社会呢？
对此类问题，学界多有论述，且一般都从两个方面来加以剖析：一方面，在村社共同体内部，宗法关系下的道德压力和宗教压力通常足以约束机会主义行为，不需要也不会有王权政治。另一方面则是包含有政治技术、政治机构在内的王权政治若抵达村社共同体内部，成本实在太高，传统社会的任何一个政权都负担不起。 但是，如果深究，问题并不如此简单。具体来说，我们可以从如下五个方面加以解释。
第一，封建土地制度处于稳态，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源，他们有能力也有内在动力和愿望来承担对乡村社会的管理。
社会上层建筑诸如国家政权的存在和发展，最深刻的根源总是与一定的经济制度相联系的。封建国家采用什么样的统治形式，也不是随心所欲的，要受到各方面条件的制约。在清末，特别是1840年中英战争之后，中国在国家主权方面受到的严重挑战，改变了中国作为一个独立国家的政治地位，向半殖民地和殖民地方向发展，但封建土地制度并没有因此而发生改变，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源。据统计，在清代后期，占衡山县人口总数7%的地主，占土地总面积34.1%,加上他们控制的族田、学田，约为59%；占人口总数的4%的富农，占土地总面积的9.3%。同治年间（1860—1874年），衡山霞流大官僚地主李辉武兼并土地5500多亩，年收租谷9000多石，约合135万市斤。 土地的兼并使一部分农民失去土地，成为社会的不安定因素。但同时，土地的集中，又使地方势力得到加强，地主特别是那些大的官僚地主有财力也有内在需求，来承办乡村范围内的如办学和义仓、治安等属于国家行政方面的一些事务。
第二，清朝实行了低农业税制，其体制能解决国家对农村经济资源的索取。
传统的政府管理，集中于两种职能，即征收赋税和维持秩序。征收赋税是国家政治统治乡村社会的主要体现。 由于晚清对农业税的限额较低且很严格，所以县政乡治体制能够保证国家政权对赋税的索取。
清康熙年间，衡山县11438丁，每丁征银0.2536两，合征丁银2900.68两。雍正元年（1723年），固定丁银，平均摊入地赋，至乾隆中年，实存6315丁，丁银减至1602.37两。乾隆28年（1763年），衡山县实有成熟田地塘80.06万亩，共征秋粮官米31378.35石，条银18100两。咸丰11年（1861年），衡山漕粮8831.68石，合计征银11481.19两。光绪二年（1876年），县丁漕总额白银 5．3万两，宣统三年（1911年）丁漕为5. 64万两，其中地丁征银33942两，漕粮征银22482两。从中可以看出，在清末，直接有关农业的丁漕并没有较大的增加。从1876年至1911年，25年间仅增加了0.34万两，增加了6.4%。而在此期间，衡山县新增厘金、房捐、车捐、船捐、戏园捐、筵席捐和烟酒税等。仅厘金一项，光绪三十四年（ 1908年），雷溪市厘金局即征收制钱折白银 6．58万两，比当年全县丁漕总额多16.6%，比光绪初年年征丁漕总额还多24. 2％。 而且，清代为鼓动生育，规定“孳生人口，永不加赋”，并“摊丁入地”，丁漕实际上主要为田赋，这样，王朝收缴农业赋税直接面对的主要对象就是少数约为11%的人口而占有约70%土地的地主和富农。
当然，对晚清这种低农业税的政策造成的社会后果，理论界也多有评说。有研究者认为，清代诸帝为了向臣民们自夸清朝在节俭和薄取于民的古典理想上比历代王朝做得都好，因而限定和严格坚持低税率。低额税收不能提供足够的财政收入以支付行政费用，而税额又不允许提高，于是额外的摊派就加到成粮税上。一部分变成法定的额外税，其他则视情况变通使用。“晚清时代中国的土地税在政府筹措的资金中所占比重呈下降趋势，而这时又正值国家处于财政开销大幅度提高，从而对附加财政收入的需求也大大增加之际。如果土地税能像明治时代的日本那样在晚清时代的中国财政制度中起到关键作用，那么现代中国不仅资金条件，而且政治发展也会截然不同。”
第三，封建宗法制度为封建国家的统治提供了坚实的基础，帝制下的乡村自治是宗法制度和保甲制度的有机结合。
中国数千年的封建制度是以政权控制社会政治，以族权控制社会基层，以神权控制意识形态，以夫权控制伦理家庭。 在清代，对于乡村社会的控制，代表王权的行政权力只抵达县一级，县以下基本由地方士绅或宗族大户维持秩序，推行教化。1840年鸦片战争后，在西方资本主义政治、经济、思想、文化的猛烈冲击下，在深刻的社会冲突中，清王朝统治者主持了以自救为目的自上而下的包括官制在内的多方面改革，但由于作为王权基础的宗法制与等级制原封未动地加以了保留，所以，建立在宗法封建制度基础上的乡村政治也就不可能发生任何实际性的变化。清代实行的县以下自治，实际上是帝制下的乡村自治，是王权、族权和神权的结合，是保甲制与宗法制的结合。宗法制度是以血缘纽带连结的家族社会，具有很强的继承性和凝聚力。当十分严密的保甲制度与这种宗法制结合在一起时，就能对农村社会施行教化、征收赋税、摊派徭役、征集兵丁、维持治安，以确保王权统治在乡村社会的有效性。
需要特别指出的是，帝制下的乡村自治，不是村民自治，而是乡绅自治。衡山县在同治年间，17个字的团总，占有土地500亩以上的3人，占有土地200—500亩者有2人，占有土地100亩以上的9人。437个区的保正，有53%的是地主。 也就是说，虽然在古代中国乡村权力体系具有行政权与自治权的二元性特征，但这并非意味在乡村权力体系中，王朝行使行政权，农民行使自治权，权力主体分别为阶级利益根本对立的不同阶级。事实上，“古代乡村权力体系的二元性只是表明，由于特殊的社会结构，行政权和自治权分别掌握在占统治地位的地主阶级中的不同成员手中，它们从根本上是统一的。即统一在地主阶级对农民的政治统治基础上，其直接表现则是地主士绅对乡村社会的统治。”
第四，由于实行了严格的回避制和科举制，一方面抑制了地方势力对县政的控制，另一方面又能满足地方精英参与政治的愿望。
清朝实行官员原籍、寄籍500里之内（包括邻省）都得回避的规定，所以，衡山县道光20年（1840年）至光绪5年（1880年）29任知县，均非本省籍人士，且更换频繁，平均约1.37年更换一任知县，同治年间更是每年一换。回避制使县政与地方势力保持了一定的距离，地方精英很难直接进入县政的主导地位，他们只有通过严格的科举制成为官员才能在他乡主政。但是，在另一方面，由于知县均属外派，对县情了解需要一个相对较长的过程，特别是衡山县民间多讲地方方言，属湘语长益片，且又有前山话和后山话之分，语音与北方话相去甚远，而所任知县多为北方之人，其交流起来就会很成问题。这些因素都加深了县行政工作的困难。为完成国家的任务和自己获利，知县需要依赖地方精英，否则他就休想在那样短的任期内办成什么事情。因此，在知县频繁更换时期，地方精英实际上控制了县政的具体操作权力。这些地方精英是国家和地方政治衔接的桥梁，他们通过参与科举制或协助县政，可以在一定程度上满足参政愿望和政治需求。这样，在当时的国家资源相对不足的情况下，国家不需要为考虑地方精英的参政愿望而扩大国家机器，大大节约了国家的管理成本。在这种意义上，可以说，科举制和回避制是传统社会“县政乡治”体制这一超稳定结构形成和延续的重要原因。
但是，到19世纪后期，特别随着科举制的衰落以至在1905年被废除，乡村社会与国家联结的这一重要纽带也就失去了意义，彻底改变了地方精英成为主流社会领导者的路径及思想观念和行为方式。因此，随着精英作为地方显要人物的私人作用发生了变化，县级政府以下的非正式的政权也发生了变化。精英们对于一个削弱了的朝廷已经不太理睬，对自己所受的儒家教育中所包含的利他主义动机已经感到淡漠，对于自己通过高尚行为而艰苦赢得的精英地位也感到没有什么庆幸的必要。更高的社会地位主要是用来保证精英家族的经济和政治优势，防止走下坡路。在精英自己和社会看来，他们的地位变得更加稳定了，合法性下降了，而剥削性却加重了。富有的领导人首先抛弃了公职高于其他职业的理想观念，因而当地方上的显要人物既可以不向监督他们的政府负责，又摆脱了地方社会环境对他们的束缚时，农村社会的性质便发生了深刻的变化。
第五，有许多学者认为，在二十世纪初清王朝进行了一场乡村改革，曾试图将国家的行政权力下沉到乡镇一级。事实上，清王朝这次以推行镇乡制为目标的改革，虽采取了一些旨在加强国家控制乡村社会的措施，但在本质上还是对县政乡治体制的进一步确认。
光绪34年（1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》规定，凡府、厅、州、县官府所在地为城，其余市镇村庄屯集等地，人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。凡城镇均设议事会及董事会，凡乡均设议事会及乡董。议员由城镇乡选民互选产生，凡具本国国籍，年满25岁，在该城镇乡连续居住3年以上，并年纳正税或地方公益捐2元以上之男子，具有选举权和被选举权。议员为名誉职，不支薪水，任期2年，每年改选半数。各级议事会职权为议决本城镇乡兴革事宜及自治规约、自治经费、选举争议、自治职员之惩戒与城镇乡间之诉讼、和解等事务。城镇董事会设总董一人，董事一人至三人，名誉董事四人至十二人，由议事会就本城镇选民中选举，呈请地方长官核准任用，任期均为二年。其职权为执行议事会议决之事项与地方官府委任办理的事务，并负责筹备议事会的选举及召开。乡的行政机构只有乡董一人，亦可设乡佐一名协助乡董，均由议事会就本乡选民中选举，并呈请地方长官核准任用，其任期和职权与城镇董事会相仿。从这些规定可以看出，城镇董事会的各位董事由议事会在本城镇或本乡中的选民中选举产生，均须呈请地方长官核准任用，这说明国家有加强对地方自治权的控制的意图，但从立制的总的精神来看，还是着眼于规范地方自治行为。
而且，我们在衡山县政资料中还没有发现实施这一章程的任何记录。这大概是清朝晚期中央政令已很难达到基层政权的又一说明。
二、民国：行政权力下沉到乡镇
民国元年（1912年）至民国14年，衡山县最高行政机关与司法机关仍称县公署，县公署机构初袭清制，后改房设科，分管民政、财政、建设、教育、诉讼事宜，知县则改称知事，知事总揽全权。民国15年（1926年）10月，广州国民政府规定，县政府的组织统一采用委员制，县政府由省政府任命若干委员组成县政委员，并在委员中指定委员长，负责全县行政工作，因此时，衡山并不在广州国民政府治辖之内，此制没有实行，但县公署改称县政府，知事改称县长。民国18年（1929年）6月5日，国民政府公布了《县组织法》，是年，衡山县政府设财政、公安、教育3局，林务专员1人；并设承审室，协助县长办理民、刑事诉讼。民国24年，增设税务局。民国25年，衡山县被国民政府定为乡村建设实验县，实验期4年，其目的是改善县政机构，推行地方建设。当年，裁局改科，撤区并乡。县政府设秘书1人，辅佐县长，下设4科，另设督导室，对各乡的工作进行督导。原承审室撤销，衡山地方法院建立，由省高等法院直辖。但县政府仍设军法室，县长兼军法官，专审盗匪、人命、死刑案件，不受法院干预。民国26年初，县政府设秘书、统计、督导3室和第一、二、三、四科。民国 2 9年1月，湖南省实施新县制，衡山县政府设民政、财政、教育、军事、社会 5科和警察局等。民国33年夏至次年秋初，县境沦陷，县政府分设河东、河西两个行署。民国36年，县政府设 4室 7科，官职185人（含雇员 12人）。
民国期间，衡山县政在基层方面最显著的变化是国家行政权力不断下沉，最终确立了乡（镇）行政体系。
民国元年至民国 21年（1912～1932年）10月，衡山的基层机构沿袭清制。民国 21年11月，全县17个字改建为8个区；413个区改为乡，旋又合并为213个乡、9个镇。乡、镇下设闾，每闾25户；闾下为邻，每邻5户。区、乡（镇）、闾长均由民众大会选举产生。同时选举产生区、乡（镇）监察委员会，监察财政收支和乡官工作。不称职的乡官，民众有罢免权。民国22年又将222个乡、镇合并为 113个乡（镇）。民国 24年1月，衡山县实施《保甲规程》，废乡，县下设区，区下设保，保下设甲，甲下设户，户设户长，十户为甲设甲长，十甲为保设保长。如一区有三个保以上者，则设联合办事处，称“联保”，由县指定一保长为联保主任。全县编为113个乡（镇），934个保，9321个甲。同年12月，湖南省政府委员会第14次常委会通过《湖南省各县调整乡镇组织法》，提出调整乡镇区域办法，对各乡镇平均所辖户数不到3356的县，一律扩并乡镇，减少单位。
民国 2 5年7月，衡山县按实验要求，废区，采取县、乡两级自治制。全县设55个乡、2个镇。民国26年5月，全县划为26个乡、2个镇。乡、镇置乡、镇长1人，总务、教育干事各1人，公丁2人。从此，乡、镇成为县的基层政权。民国30年，扩充乡镇公所组织。全县设28个乡（镇），按人口、经济、文化、交通状况及所辖保甲多寡，定甲等乡（镇）14个，乙等乡（镇）10个，丙等乡4个。乡（镇）公所设乡（镇）长1人，副（镇）长l～2人。下设民政、警卫、文化4 股。其人员配备为：甲等乡（镇）13人，乙、丙等乡（镇）10人。同时，保办公处也按上述标准分为甲、乙、丙三等，分别设保长、副保长各1名，干事2～4名。民国35年，衡山县将28个乡缩编为14乡、2镇，348保，3417甲。
民国期间国家行政权力下沉的目的又何在呢？也就是说，国家为何最终以乡镇为边界来划分国家行政管理和地方自治呢？
其一，从乡村索取更多的经济资源和政治资源，以满足政治统治和社会发展的需要。
民国元年（1912年），湖南制订《田赋新章》，将丁漕改征田赋。省核定衡山县田赋共征粮6.74万两。民国4年（1916年），田赋改征银元，年纳田赋银洋10.11万元。此后，年税额基本未动，但县财政由省控制，为补地方经费不足，省同意县在田赋项下再征若干附加。此例一开，附加层出不穷。民国18年（1929年），衡山县田赋附加高达28.43万元，其中常年附加1.45万元，临时附加26.98万元。民国20年（1931年），国民政府财政部颁布《整理地方田赋附加办法》，规定附加连同正供不得超过地价1%；地价未经查报者，附加总额不超过正供为限，但法令如同一纸空文，当年衡山县财政实际收入4.66万元，支出预算37.53万元，亏空部分全由田赋附加弥补。民国28年（1939年），湖南始建县级地方财政。省划定衡山地方财政来源为：田赋、契税、普通营业税、印花税分别按45%、60%、20%、30%比例分成；屠宰税、房捐、警捐全部归县。民国35年，国民政府恢复中央、省、县三级财政体制，田赋收入30%划归中央，20%划归省，50%划归县。民国37年，全县每亩田赋8.7市斗，为民国30年的3.3倍。
从乡村索取如此多的赋税，主要为了支付战争和强化县内行政。1929年，衡山县包括地方自治费、公安费、党务费、财务费等的行政管理费支出银洋18.7058万元，占年财政总支出33.73万元的55.44%，其中公安费达10.42万元，占行政费总开支的55.76%。1935年至1942年，行政管理费总支出190.68万元，占同期财政总支出的48.6%，其中党务费支出4.62万元，占2.42 %；行政费支出 64.99万元，占34.09 %；地方自治费支出27.51万元，占14.42%；公安费支出77.64万元，占40.73%；财务费支出15.92 ，占8.34%。
第二，封建宗法制度特别是作为宗法制度基础的封建土地制度受到冲击，国家权威的合法性受到挑战。
1911年的推翻帝制后，在民国期间，虽然并没有废除封建土地制度，但孙中山先生的三民主义平均地权的政治主张，对地主进行土地兼并的内在动力产生了一定的影响。特别是共产党在第一次大革命时期进行乡村动员时，衡山县建起13个字号农协和203个区农协，会员达20万人，至1927年会员增至30万人，这些组织起来的农民，攻击土豪劣绅，在政治上、经济上打击地主，大量地主及士绅为了自身安全，开始有意识地离开农村离开土地，他们从农村跑到上海、汉口、长沙或县城。 这就造成了两种后果，（1）地主和富农势力明显下降。根据1950～1951年调查统计，占衡山县人口总数6·8％的地主，占土地总面积28.71％，加上原来由他们控制的族田、学田，约为50％；而占总人口49.2％的贫农，仅占土地总面积 8.2％；占总人口 7.21％的雇农，仅占土地总面积0.14％。按人口平均，地主每人6.56亩，富农每人3.97亩，贫农每人0.25亩，雇农每人0.029亩。可见，地主和富农较之清时的土地占有比例有明显下降。（2）一些充当乡村保护人的士绅离开后，另一些恶棍进入乡村政治领域，充当现代化过程中的国家代理人。这些士豪劣绅将大量的赋税以摊派强加于农民身上，这不仅恶化了国家与农民的关系，使国家内卷化的问题日趋严重，而且，完全剥去了过去因保护型士绅的存在给封建宗法关系穿上的伪衣。然而，“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主阶级，是几千年专制政治的基础，帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚。” 随着地主势力的减弱，土绅阶层权威的丧失，建立在宗法基础上的乡村自治体制也就失去了其效力，为加强政权在农村的调控能力，只有将国家权力不断延伸到乡村社会。
第三，民国期间，清代的科举制度和回避制度的废除，地方精英进入政治的路径相应改变，乡绅阶层分享地方政权的条件成熟。1911年以后，地方精英的地位再也不满足过去那种乡绅的地位了。直接参与地方政治，成为地方主流力量成了地方士绅的政治需求。随着地方势力的不断增强，在本省内甚至在本地区内任命地方官吏作为一种制度肯定了下来。民国期间，从1912年至1949年，共有45位知县和县长，平均每0.82年就换一次知县（县长），民国六年（1927年）一年之内共换了5位县行政长官。但衡山籍人士逐渐增加，自民国26年（1937年）后，基本上都是衡山或衡阳人士担任县长一职。
第四，人口的增加，需要变更行政。乾隆三十八年（1773年），全县 254583人。到民国6年（1917年），全县735444人。此后经过长年战动和瘟疫，虽死亡或外逃不少，全县人口还基本上稳定在50万人左右，差不多是乾隆年间的人口的一倍。人口的迅速的增长，国家的行政力量就显得相对不足。民国26年（1937年）衡山设立乡镇政权时，28个乡镇，平均每个乡镇管辖近2万人。当然，这并不是说，人口的增长就必然要改变行政，因为在清同治年间，衡山人口也达到58万，却并没有设乡级政府。但是，在民国时期，国家权威的严重丧失，传统的宗法制度受到冲击，人口的增加以及因此而产生的诸多问题，就会成为国家动乱的根源。为了使国家政权处于稳态，行政权力的下沉就成为一种必然的选择。
第五，民国期间国家行政权力下沉到乡镇一级，与国家试图进行农村社会现代化有关。民国24年，国民政府进行的乡村建设实验，事实上是进行一次农村社会现代化建设的社会动员。但由于二十世纪初的中国仍然是低水平的农业社会，实际上并不具备国家政权完成现代化转型的社会条件，在人均国民收入相当低的情况下，国家机构下延引起的国家规模的急速膨胀，缺乏足够的资源保障，最终导致国家政权对乡村社会的改革，在实践中发生了蜕变。 一方面，乡镇政权的行政行为效率十分低下，难以真正承担起国家进行乡村政治经济动员的责任；另一方面，乡镇低层官僚及其在乡村的代理人的“经济人”行为越来越明显，并逐渐形成了经纪体制， 国家又缺乏对其有效的约束，他们为了自己的利益而对农民的剥夺也就越来越重，乡村社会各利益主体之间的冲突也就越来越尖锐，最终将国民政府葬送在共产党的农民运动之中。
