〔摘要〕在公民参与的制度环境发生变化的条件下,公民参与的主体类型也在发生着变化。中国政治发展的基本状况就决定了公民参与的主体不但有参加选举政治的公民个体,更多的是无组织的“群体”(大学生、弱势群体以及网民)以及为实现特定利益而结成的“团体”。在某种意义上,这种主体特征是由制度环境以及由此而导致的政治行为方式决定的,可以分为制度性与非制度性的公民参与,这些参与方式决定了中国的公民参与既有影响政府的活动,也有为了直接维护参与者自身权益的活动,而有的政治性活动只是为了泄愤。根据公民参与所要实现的目的,公民参与的主体可以划分为“理想型公民参与主体”、“利益型公民参与主体”和“泄愤型公民参与主体”。参与的形式有制度性参与与非制度参与。公民参与在一定程度上影响着政府的决策、政策转型与制度创新,并推进着社会主义民主政治向前发展。

〔关键词〕公民参与;制度性参与;非制度性参与;治道变革;人民民主

作者简介：杨光斌，中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师，中国人民大学比较政治制度研究所所长。

经典的政治参与概念是公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。政治参与的主体一般是指公民个体,政治参与活动主要包括公民个体的投票、选举、主动接触和结社活动。在这些活动方式中,除了结社活动具有群体性特征外,其他活动都是高度的个体化。显然,一些团体性活动,比如利益集团的活动,并不在政治参与的研究之列。更重要的是,政治参与是制度框架下的合法的政治行为,而且活动目的仅仅是为了影响政府的决定或政府相关的活动。

中国的政治发展状况意味着不能简单地套用西方语境中的政治参与概念,其主体和活动方式都可能有所不同,且政治参与的目的指向也有“中国特色”(除了影响政府的活动,还有大量的“维权”行动)。第一,选举政治并不是中国政治过程中最为常见的政治活动,间接选举制度让一般公民不能参与中、上层的人事安排,县及县以下的直接选举制度还有很多需要完善的地方,因此一般公民较难通过选举来表达自己的利益诉求。第二,中国的法制化程度不是很高,且有些制度安排并不合理,很多利益纠纷在制度框架内不能得到及时而有效的解决,被迫采取非法律或非制度性手段来捍卫自己的权益。第三,中国政府体制是由5级政府(中央—省—市—县—乡)构成的金字塔结构,且实行以“干部委任制”为支柱的政治单一制。〔1〕在这种体制下,很多发生在村、乡一级的利益纠纷以及村民与基层政府的冲突不能得到有效化解,被迫选择非制度性的行为来表达自己的利益诉求。

特定的语境决定了不能简单地套用既定的“政治参与”概念去分析中国的政治发展与政治过程,因而选择“公民参与”概念。公民参与的主体不但包括公民个体,还包括无组织的群体、民间社团以及网民这样的新兴公共群体,公民参与的活动不但包括为了影响公共权力的行为,还包括因受公共权力侵害而捍卫自身权益的活动,有的甚至因为纯粹为发泄对社会的不满而发生。因此,公民参与是一个比政治参与外延更广的概念。尽管如此,根据不同的语境,这两个概念还是在本文中交替出现。

肇始于1978年的改革开放把新中国并不长的历史划分为两个决然不同的时期。改革开放带来了社会结构的深刻变革,道德化政治向利益化政治转移。为了适应这种政治转型,政府的价值取向和行为方式也发生了重大转型。所有这一切,都推动了公民参与,这也是其他民族国家建设所碰到的政治经济关系。有意思的是,这种基于历史经验而总结出来的、流行于上个世纪60-70年代的现代化理论又碰上了互联网这样的技术革命。政治生活的网络化既是对现代化理论的挑战,也是对遭遇网络的转型国家的重大挑战,公民参与以前所未有的速度扩展,从而对政治形成前所未有的冲击和影响。参与的主体、参与的形式和机制都发生了革命性变化,公共参与也推进了中国治道变革,尽管有序的公民参与亟待建设。

不可能以一文的篇幅深入研究30年来公民参与与中国治理变革的关系,本文只能算是一个宏观上的评论性观察,并因此具有划分类型的“类型学”特征,从而提出相关的理论思考。

一、公民参与主体:理想型—利益型—泄愤型

在公民参与的制度环境发生变化的条件下,公民参与的主体类型也在发生着变化。中国政治发展的基本状况就决定了,公民参与的主体不但有参加选举政治的公民个体,更多的是无组织的“群体”(大学生、弱势群体以及网民)以及为实现特定利益而结成的“团体”。在某种意义上,这种主体特征是由制度环境以及由此而导致的政治行为方式决定,可以分为制度性与非制度性的公民参与,这些参与方式决定了中国的公民参与既有影响政府的活动,也有为了直接维护参与者自身权益的活动,而有的政治性活动只是为了泄愤。根据公民参与所要实现的目的,我把公民参与的主体划分为“理想型公民参与主体”、“利益型公民参与主体”和“泄愤型公民参与主体”。

1.理想型主体。理想型主体主要是指1980年代的大学生群体和新世纪以来的部分网民。

(1)大学生群体。在整个80年代,中国最引人注目的政治参与活动主要表现为以大学生群体为主体、以追求政治理想为目标的“街头政治”活动。为什么整个80年代的政治参与主体都是只有理想而无个人利益的大学生群体?原因很复杂,至少以下两点是不容置疑的。第一,政治体制改革的浪潮。十年“文革”使很多人认识到,中国绝不能再发生因体制不能纠错而导致的灾难,因而以民主政治为取向的政治改革在“文革”结束以后立即启动,80年代的政治改革和经济改革一样轰轰烈烈,1987年党的十三大把政治改革推向高潮。这些改革诱发了充满激情和理想的大学生群体的参政热情。第二,国家与社会关系。反思“文革”与改革开放同步进行。在反思中,很多人产生信仰危机;在改革开放中,人们更多地了解了外部世界,而改革不同于革命,不可能和过去断裂。这样,思想与思想之间、理想与现实之间都形成巨大冲突。国家与社会的紧张关系必然在充满激情和理想的群体中爆发出来。

在上述政治和法律背景下,在改革开放后的第一次换届选举即1980年选举中,候选人、尤其是一些高校的大学生候选人,以竞争式选举的方式向选民推广自己的政治主张。可以认为,1980年选举是“文革”以后第一次大规模的以民主政治为取向的政治参与活动,尽管此前还有以“西单民主墙”为代表的“大鸣、大放”活动。从此以后,在整个80年代,几乎每年都发生规模不等的学生运动,其中规模最大的是1986年底和1989年春天的学生运动。不管是因为什么原因而诱发的学生运动,运动中的口号和目标最终都是“民主”、“自由”,比如1986年底的学生运动因北京大学物理系学生被一社会青年伤害致死而引发,1989年学生运动因纪念胡耀邦而诱发。

自由与民主是人类的普世价值,因而追求这样的普世价值本身并没有错。但是,值得反思的是,“街头政治”是否是实现民主政治的好形式?今天很多人会给予否定性回答,尽管他们可能曾是“街头政治”的参与者。

即使在利益政治的今天,大学生群体依然可能是理想型主体,他们的活动方式可能从“街头政治”转向互联网参与。当然,理想型网民决不只包括大学生群体。

(2)理想型网民。和大多数国家一样,中国的社会经济转型和经济增长带动了公民参与,经济增长和公民参与要求的增加又推动着政府的制度化建设。和早发达国家和早转型国家不一样的是,中国和其他国家类似的政治经济关系遇上了其他转型国家没有遇见过的互联网。这个前所未有的技术革命对中国的政治发展构成重大挑战,也为中国民众的公民参与提供了一个前所未有的平台。从无到有、从少到多,近十年运用网络技术的人以几何基数增长:上网电脑数量从1997年的29.9万台增加到2007年的7800万台(家庭上网电脑);网民从1997年的27万人增加到2007年的2.1亿人（据中国互联网络信息中心(CNNIC)数据）;手机拥有量突破215亿部。网民是近十年来新兴的政治力量,但是不能把网民当作一个整体。不但网民之间存在巨大分歧,同一个网民还可能充当多个角色或彼此冲突的角色,对待不同的问题有不同的态度。就作为一个群体而言,有的网民更关注理想性议题,有的网民更关心利益性话题,有的网民只不过泄愤而已,有的网民甚至同时可能在上述三个领域游走。据此,我把他们分为理想型主体、利益型主体和泄愤型主体。

理想型主体是指那些因公共利益或公共话题而影响公共权力的网民。盛行于80年代的理想型政治参与在90年代一度沉寂,但是到了本世纪,网络技术为理想型政治参与提供了一个新的平台和契机,理想型政治参与又重新成为中国政治过程中的一种重要的政治变量。但是不同于80年代的理想型参与,新世纪以来的理想型参与大多着眼于具体的公共议题,而非80年代的那种动辄自由民主的抽象诉求,因而通过网络而进行的理想型参与更能到达目的。例如,从几年前的南丹矿难和宝马车主故意碾人案,到2007年的“黑砖窑”事件和“最牛县委书记”案【注释：2008年1月,《中国法制报》下属的《法人》杂志刊发了一篇报道辽宁西丰县商人赵俊萍遭遇官司的文章。西丰县委书记张志国派警察到北京,称记者涉嫌“诽谤罪”,并要拘传。此事在网络上引起强烈反响,西丰县公安局1月8日正式撤销立案、撤销拘传,张志国因此被撤职】,都因网民的参与而东窗事发或改变了事件的结局。参与这些公共性事件的网民就属于理想型主体。

2.利益型主体。由于80年代的经济改革在计划与市场之间徘徊,传统的利益结构并没有发生革命性变化。1992年邓小平南巡讲话所推动的社会主义市场经济体制使社会结构发生了深刻变化,并开启了中国利益政治的新纪元。市场经济其实是一种经济权力,权力主体是企业家阶层,企业家阶层的利益最大化必然造就了一个社会弱势群体。市场经济的推进又是政府退出某些领域和政府职能转变的过程,因而一种新型社会组织出现了,替代政府而行使传统的管理职能,或者与政府一道而成为治理的主体。因此,这里的利益型主体专指具有公民属性的弱势群体和新兴社会组织,而不包括其他的具有“官”的属性的利益集团,比如行政垄断特征的企业型利益集团和官商同盟性质的企业型利益集团。〔2〕

(1)社会弱势群体。大体包括农民、农民工、蓝领产业工人与雇员、个体工商户、城乡贫困人口和失业半失业人员等,他们是一种潜在的、非组织化利益集团。这种潜在的利益集团因为具体的特定利益而形成,具有来得快、去得快的组织特征。他们既是社会弱势群体,更是政治弱势群体,政治上处于原子化生存状态,没有组成社团的动力、能力、资源与相应而有效的法律制度支持;他们掌握的经济资源仅能维持生存,大规模地转换成为政治资源的可能性很小,几乎没有政治上和文化上的话语权;但在实际政治运作中,其政治权利又被排斥,还不时受到政治权力的侵犯;利益表达能力低下,在与其利益相关的决策制定与实施过程中没有发言权,其利益受到政府侵犯时,出于搭便车意识、解决成本过高等因素考虑,一般很少采取集体行动,除非其群体性生存受到极度威胁。总体上来说,他们在阶级现实和阶级意识方面都处于一种碎片化的状态,按照查特吉的说法:“底层历史是碎片化的、不连续的、不完整的,底层意识的内部是分裂的,它是由来自支配和从属阶级双方经验的元素建构起来的。”〔3〕由于上述诸多原因,它们基本上是一个被遗忘的“忍气吞声的集团”。〔4〕

非组织化利益集团虽然不如组织化利益集团那样明晰可辨,但并不能因此而忽视它们在中国政治过程中的重要性。部分无组织利益集团恰恰是暴利行业利益集团崛起的产物。尽管由弱势群体形成的利益集团在多数情况下采取忍气吞声策略,然而,一旦采取行动,就可能对政治过程产生重大影响。这些群体的活动已经是过去十年里最重要的一种社会政治现象,并对于公共政策的改变有着重要影响,因而是一种不可忽视的利益政治现象。

(2)自治性民间社团。改革开放以来,由于经济结构和社会结构的变化与国家治理的需要,党和国家也逐步而谨慎地退出一些原来严格控制的领域,交由民间社会实行自治,并允许一些有共同利益的群体组建社团。官方统计表明,近10年,民间组织(主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会)迅速发展,从1996年的1814万个增加到2005年的32万个(其中全国性社团1500多个),预计到2010年将达到5312万个（资料来源:中华人民共和国民政部网站,http://www.mca.gov.cn）。在这些民间社团中,有相当一部分的组织者是新兴中产阶级或企业主阶层,由于巨大的攸关利益,企业主阶层既以个体身份参与政治过程中,也以组织化的方式即组建社团而表达自己的利益。中国的民间组织还不是典型意义上的政治性利益集团,但其中也包括许多能够在相关政策决策过程中起不同程度作用的利益集团。也就是说,很多全国性社团在政治过程中并没有西方背景中的社团型利益集团的作用那么大,但是在一些地区,地方性民间社团在地方治理中的作用已经不可忽视。

(3)利益型网民。利益型网民是指那些自身权益受到公共权力侵害而通过网络进行利益表达的网民。不同于传统的无组织的社会弱势群体,能够利用网络而表达利益的网民往往是那些受过良好教育或有体面职业的公民群体。在2003年安徽芜湖市发生“乙肝歧视案”后,全国乙肝病毒携带者通过一波又一波的网络讨论,迫使国家人事部和卫生部在2005年1月出台的《公务员录用体检通用标准》中规定,乙肝病毒携带者可以成为公务员。同样,2007年夏天,厦门市民通过网络动员而抗议政府规划的威胁到居民健康和生活质量的化工项目,迫使厦门市政府停建能为厦门市带来巨额财政收入的历史上最大的化工项目。这样,为特定利益而通过网络参与的利益攸关者,都是典型的利益型主体。

3.泄愤型主体。泄愤型主体是指那些无特定目标、为发泄私愤而临时聚集起来的无组织化社会群体和网民。在泄愤型网民中,其中不排除与理想型网民和利益型网民部分重叠的可能性。

现代性社会的一个重要特点是受挫人群急剧增加,他们可能在家庭中受挫、在社会交往中受挫、在体制中受挫。而在中国这样的转型社会,受挫人群更加庞大,他们除了面对现代性困惑外,还可能面临失业、生活困难的压力。从心理学上说,发泄有利于疏解因挫折而形成的压力和郁闷,网络事实上已经成为一种最大的发泄渠道。很多非理性、非规范化、甚至违法的“群体性事件”和网络事件,其实都是在发泄私愤,有的进而演变为“暴民政治”和“网络暴民”,不顾法律和道德底线而一味地宣泄情感和不满(注释：一个跳楼自杀女子在博客中控诉丈夫的婚外情,引发无数网民对“第三者”的违反道德底线的“道德惩罚”,甚至不断地打电话骚扰、恐吓“第三者”及其家庭),由泄愤导致的“群体性事件”甚至演变为打、砸、抢、烧（比如重庆万州事件和安徽池州事件,分别参见范伟国:“重庆万州临时工冒充公务员打人引发群体性事件”【注释：《北京青年报》2004年10月20日),王吉陆:“安徽池州群体性事件调查:普通车祸变打砸抢烧”(《南方都市报》2005年7月1日)】。在这类事件中,看不出参与者的私愤以外的动机和目的。

我们将会看到,不同类型的参与主体以不同的方式表达愿望和诉求,从而也产生了不同的政治结局和政治产品,有的公民参与事实上中断了既定的政治建设方向,而有的公民参与则积极推动着政治建设,促进治道变革。

二、公民参与的形式与机制

在学术界,人们习惯于把那些根据法律规定而参与政治的活动称为制度性参与,比如投票、信访、网络参与以及民间组织的公共治理行为,而把那些没有法律规定或在某种程度上与法律有冲突的行为称为非制度性参与,比如街头政治和被称为“群体性事件”的政治抗争。这种分类并不十分准确,因为所谓制度性参与含有非法律性的行为,比如网络参与中的一些违法言论;所谓的非制度性参与也并非没有合法的成分,比如“群体性事件”中的“依法维权”行为。为了描述上的方便,本文还是接受公民参与形式的“二分法”（除了这里列举的参与形式外,还有公民加入社团(党、团)、党政系统的利益表达等机制）。在此需要指出的是,在泄愤型活动中,泄愤型网络事件在法律上具有模糊的空间,而由泄愤导致的具有暴力色彩的“群体性事件”是典型的违法活动。

1.制度性参与

一是选举与信访。民主选举、尤其是村民选举是我国政治发展中的新生事物,因而得到学术界的巨大重视,本文在这里不再赘述,在此主要观察作为制度性参与的信访问题。

依据1996年国务院信访条例,信访是指社会成员利用来信、来访等形式,向社会组织管理者(包括党政机关、人民团体、企事业单位及其领导)反映情况、提出要求和建议、申诉问题以及检举揭发,并依法由相关机关进行受理和处理的活动。可见,信访既是公民因自己的利益而主动接触公共权力机关的一种渠道,也是上级了解社情民意、监督下级的一种制度安排。

信访制度在新中国建立时就有了,只不过那时是为了了解民意,而到改革开放以后信访制度才具有更多的利益表达功能。处理信访的重要原则是“分级负责、归口管理”,做到“小事不出村、乡(车间),大事不出县”。但是,在实践中,信访制度的功能出现变形。比如信访条例规定的“回避制度”(即案件有关的政府一方当事人应该回避案件的处理)不能落实。更重要的是,信访主管部门在整个体制的地位决定了它不能有效地实现信访制度中的利益表达功能,因为它只不过是党政机关的一个职能部门,而被诉对象大多是信访部门的上级领导或者同级同僚。这样,“越级上访”就成为一种制度的必然。据国家信访局局长周占顺透露,信访涉及的问题主要有拖欠工资、农民负担、土地征用补偿、拆迁安置等,其中80%以上反映的是改革和发展过程中的问题,80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决,80%以上是可以通过各级党委和政府的努力得到解决的,80%以上是基层应该解决也可以解决的（转引自何增科“民主化政治发展的中国模式与道路”,《中共宁波市委党校学报》,2004年第2期）。

为了避免过多越级上访和集体上访对中心城市正常秩序造成不良影响,进而威胁到整个社会的稳定,《信访条例》作出了有关“收容”、“遣送”、“由所在地区或单位带回”等制度规定。但在实施过程中,这些手段变成了打击上访人的便利途径和有力武器。大量的新闻报道把这一信访运作的潜规则揭露出来。“劫访”,就是上访者针对这一现象创造的新名词,指的是当地政府派人把上访者“劫”回去。中办国办人民来访接待室因此曾发出过通告,规定:各地驻京工作组和来京工作人员今后不得在中办国办人民来访接待室门前及附近路口拦截、盘查上访人;各地要撤走在中办国办人民来访接待室门前及附近路口的工作人员和车辆。由此可见这种现象的盛行。

从正常的来信来访到越级上访,制度性参与和非制度性参与之间并没有一条不可逾越的界限,而这种转化的常规性正好说明制度安排的性质与参与形式之间的因果关系。对此,我们将在最后一部分加以讨论。

二是民间组织的公共治理。在一定程度上可以这么说,信访是弱势公民个体或弱势公民群体的非组织化的制度性活动,而改革开放中的新兴阶层(比如企业主阶层和其他中间阶层)则以组织化的方式成为公共治理的主体,比较有效地表达和实现自己的利益。

作为新出现的现代社会组织,民间组织在保持基本自治的基础上积极地与国家进行互动。同时民间组织面临法律、人力、资金、信任和知识技术方面的困境,在政治过程中处于弱势地位。因为,国家对民间组织的态度具有二重性,即国家意识到必须让这些社团承担一定的功能,以减轻政府的负担,促进政府职能的转换,也有利于实现“良治”。同时,由于中亚国家“颜色革命”以及国内不良组织如“法轮功”的影响,执政者自然担心一些社会组织的政治性目的。因此,可以理解的是,国家对民间社团必然要实行分类控制,限制其自主性和在具体区域或行业内的数量与密度。即使是这样,在个人力量与资源无法完成利益诉求或实现时,一些公民组成社团,利用可利用的资源和手段（赵秀梅:《中国NGO对政府的策略:一个初步考察》,载《开放时代》2004年,第6期）,努力参与到政治过程中去,以表达自己的利益诉求。比如在邮政法草案的审议过程中,民营快递业发达的上海由多家快递公司选出代表,进京联络多个相关部门。〔5〕当然,在中国政治过程中,民间组织的利益诉求是否能够输入政治体系,能否以及在何种程度上得以实现,最终还是取决于政府的意志。北京的著名自治社团“自然之友”,保护滇金丝猴、保护藏羚羊行动是两个比较成功的案例,其成功在于其行动得到中央政府及相关部门的支持。〔6〕相反的一个典型案例是:在京密引水渠修砌过程中,三个环境保护自治社团认为要用水泥封砌原有渠道的两侧和底部,该项目没有经过环境影响评估,违反了国家的有关规定,而且会带来严重的生态问题,并为此促成了与北京市政府对话,但对话没有取得成功,该工程已经按政府原计划方案完成。成功的与不成功的案例都表明政府对社会仍然有着绝对的优势,决定权仍然在国家和政府手中。

在地方治理中,尤其是沿海发达地区,一些民间组织起到了聚合、表达其成员利益的角色。2007年3月24日,在上海律师代表大会上,会长吕红兵直接地表达了上海律师参政议政的要求:“抓住明年是市人大和政协换届时机,争取进一步增加律师进入人大和政协的名额。”在2007年上海“两会”上,上海市级律师人大代表及政协委员又新提出了近20份颇有见地的提案、议案。在温州,2002年至2003年间,8213%的温州商会向国家或当地政府有关部门提出过建议;超过50%的温州商会中有1—3人甚至多达15人参与人大和政协。〔7〕中国新兴的民间组织不但影响和改变着政府的政策,还直接推动着治理结构的创新,从而为“善治”提供了可能。

三是网络参与。网络的出现为公共领域的重构提供了可能。网民的网络参与议题主要集中于公共政策、公民权利、民族主义、自身利益以及情感宣泄等方面。我把围绕公共政策、公民权利和民族主义的活动称为理想型参与,但是其中并不排除泄愤的成分,比如利用民族主义议题;因自身利益的参与是一种典型的利益型参与;为纯粹宣泄情感的活动是泄愤型参与。

参与公共政策讨论。网民参与公共政策的讨论,既是网民的主动诉求,也是由于政府法制化建设的推动。当中国最高领导人说从网上了解民意后,网民参加公共政策讨论的热情更加高涨。2006年《劳动法(草案)》在全国范围内征求修改意见,短短1个月的时间里就收到了19万件意见,其中报刊刊登的有145件,群众来信1280件,其他都是通过网络的方式得以传达的。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰列举了本次征求意见的三个特点:一是参与面很广,有用人单位、社会团体、专家学者和普通劳动者。这些意见,来自全国的31个省、自治区、直辖市和香港、澳门2个特别行政区。二是基层普通劳动者的声音表现比较充分。来自劳动者的意见,占收到意见的65%左右。三是很多意见都经过认真的准备,很有建设性。①网络使得公民参与公共政策的意识增强,同时也降低了参与的成本。①http://www.newjobs.com.cn/news/newsmo.jsp?num=11513。

伸张公民权利。在现实政治中,司法不公正是诱发事端的一个重要原因。司法不公既可能表现为对弱势群体利益的侵害,也可能表现为对强势群体的不正当保护,因而网民维护公民权利的行为既可能是为受害的弱势群体伸张正义,也可能是对不当保护的强势群体的声讨,并最终改变司法结果,正义得到伸张。例如,沈阳黑社会头目刘涌案在网上公布后,新浪网、新华网、搜狐网、人民网等网站的留言一天之内合计就达到万条,对判刑轻重表示质疑,以至最高法院后来要求重新审理。

张扬民族主义。2003年被称为网络民族主义的发轫年,其突出表现是一些网站组织了包括网上签名在内的多起抗议活动。6月,组织了登钓鱼岛的保钓活动。8月初,在网上组织万人签名反对京沪高速铁路使用日本新干线技术,赶在日本高官来华游说前将征集到的8万个签名送交铁道部。8月底,在北京和上海的日本使领馆进行小规模的示威,抗议日本政府允许本国民间人士登上钓鱼岛。“8·4”日军遗留齐齐哈尔毒剂泄漏事件发生后,又组织“声援侵华日军化学武器受害者,网站联合声明和网络签名行动”,仅仅在一个月内就得到来自国内各省市和港、澳、台及海外民众人数逾100万之多的签名支持。网络参与的群体容易出现“群体极化”的表现,即团体成员一开始即有某些偏向,在商议后,人们朝偏向的方向继续移动,最后形成极端的观点。〔8〕在民族主义问题上,更容易出现“群体极化”现象。因此,网络民族主义虽然具有价值追求和理想主义的成分,但是其中的非理性和情感宣泄成分也是不容否认的。其积极作用是,有研究者以“强国论坛”为例,网络民意具有强大的政治批判和监督作用,〔9〕注重于情感抒发和政治沟通,但不是为了获取政治权力或直接制约政治权力的实施。〔10〕

维护自身利益。与涉及全国性的理想型议题相比较,维护利益型的网络参与往往限定于特定人群和特定地域,同时参与的目标更明确,网络表达也更理性。维护利益型的网络参与不仅有可能改变国家的法律法规,让作为制度的法律更合理,如前述的“乙型肝炎病毒携带者事件”,还可能直接改变政府的具体政策,厦门PX项目是一个典型案例。2007年两会期间,全国政协委员提交了关于建议厦门海沧PX项目迁址的提案,一些居民、学者也对该项目环境影响问题提出较大异议。接下来的两个月间,手机短信带给更多的人环境恐慌。通过网络组织,厦门在2007年初夏发生了一场举世瞩目的“群体性事件”。厦门市政府最终决定项目迁址。可见,网络利益表达已经构成国家立法和政府决策的不可忽视的因素。

网络泄愤行为。现实生活中的泄愤行为会有很多代价,而网络的虚拟性、匿名性和便捷性决定了很多人选择网络事件来发泄自己的情感和不满。一个13岁的女孩因为说一个网页“很黄很暴力”,便成为很多网民的攻击对象,人肉搜索、谩骂、嘲弄甚至是侮辱,到处是攻击这样一个小孩子的视频、图片、漫画、文字,甚至充斥着真正“很黄很暴力”的谩骂和色情。针对类似的网络事件,有人这样评论:“全部是针对普通人:以真假难辨的事实,行道德判断之高标,聚匿名不负责之群众,曝普通人之隐私———所有事件,全部是被煽动的弱势网民,去伤害更弱势的个体。让群众去斗争群众,让弱者去攻击更弱者,让谎言去揭露谎言,让流氓去批判强权。”〔11〕称这样的网民为“暴力群体”并不过分。事实上,泄愤事件往往会变异,在泄愤中否定任何权威,挑战现存秩序。美国著名学者克利福特·斯托尔所言:“网络是历史上存在的最接近真正的无政府主义状态的东西。”〔12〕因此,这种不受任何规范制约的自由参与极有可能导致政治信息的泛滥。网络已经成为一种重要的公共领域,甚至是一种新型市民社会即网络市民社会。〔13〕网络市民社会的虚拟性是网民们大规模直接参与政治的重要前提。

2.非制度性参与

最为典型的非制度性参与是1980年代的大学生“街头政治”和1990年代开始的弱势群体的“群体性事件”。二者之间既有相似之处,也有不同的地方。由于“街头政治”已经是过去时,而“群体性事件”已经成为中国政治生活中的常态,论说的重点是常态性政治现象。

“街头政治”。如前所述,在整个1980年代,几乎每一年都会发生规模不等的以大学生为主体的社会运动,无论是什么原因诱发,最终目标都是民主和自由这样的理想价值。1989年政治风波,标志着“街头政治”走上了不归路。

“街头政治”的首要特点是无组织性,或者说是无组织化政治力量的活动———尽管每次运动中都有主导者。无组织性就决定了它的无目标性,尽管每次都要求民主自由,但是民主自由这样的目标是空洞的,空洞的目标等于没有目标,没有目标的活动是不能达到其目的的。因而,无组织性和无目标性又决定了“街头政治”来也匆匆,去也匆匆的特点。“街头政治”虽然来去匆匆,但是其后果和影响却是不容忽视的。虽然每次运动的兴起都有其一定的客观原因,比如因表达渠道不畅通而选择的一种手段,但是非理性成分也起了重要作用,影响了政治稳定,结果几次规模较大的“街头政治”都迫使正在进行中的改革中断,至少暂时中断。这是不容置疑的客观事实。

“群体性事件”。弱势群体更关注与自己利益相关的具体问题,对改变宏大的国家结构和法律缺乏兴趣。当前的问题是,即使在与自己具体利益相关的问题上,弱势群体基本上也不能通过制度化的政治过程表达个人利益和共同利益。这与制度安排有关。以人大制度为例,人大代表是代表国家还是社会?在各级人大代表中,政府官员代表占总代表的比例高达60-70%,近几届全国人大代表构成中,工人和农民代表比例呈下降趋势,尤其是一线工人、农民代表人数偏少。〔14〕这无疑大大缩小了人大代表的代表范围与广度,实际上是使权力更加集中。一些重要的制度设计,也忽视了提高弱势群体的集体行动的合法性与能力。如中国劳动立法侧重增加工人的个人权利,而没有为他们提供有重要意义的集体权利,如承认工人的罢工和集体谈判等权利。工人集体权利的缺失,使个人权利很脆弱、空洞,不能得到有效实施,常常被忽视。〔15〕如此的制度设计,无组织化利益群体没有利益表达机制,那么,参与决策过程也就无从谈起,冲突因之难以避免。他们中间普遍存在着对体制内利益表达渠道的“不利用”、以及“表达无门”、“表达无用”的现象。他们的表达渠道,基本上也被局限在最基层的行政机构,〔16〕以及事后表达,即政策实施过程中权利受到侵犯后,再进行维权,以引人注目的“政治抗争”(在中国被称为“群体性事件”)的方式进行利益表达。正如阿尔蒙德所说,“在贫富差距巨大的社会里,正规的利益表达渠道很可能由富人掌握,而穷人要么是保持沉默,要么是采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声”。〔17〕

从1990年初以来,“社会抗争”以几何级数增长。“社会抗争”在不同的历史时期有着不同的原因:1990年代中期前后有30%因为企业改制过程职工工资、退休金、养老金、医疗保险等不到位引发的;到了本世纪初,由于“经营城市”和农村中的土地征用高潮,从2003年到2005年,“社会抗争”事件急剧增加,65%是由土地征用和房屋拆迁引起的,失地农民多达4000多万。〔18〕但是,很多“群体性事件”并非因民生或经济利益而起,而是因为民众中存在不满情绪一个偶然的事件而诱发的暴力活动。如果说大多数“群体性事件”是“维权抗争”,那么因不满情绪而诱发的具有一定规模的“群体性事件”可以称为“社会泄愤事件”,其特点是因偶然事件而突发、无明确组织者、参与者无利益关联而只是为了表达对社会的不满、有打砸抢烧等违法犯罪行为。〔19〕

可以对“街头政治”和“群体性事件”做一简单比较。无疑,它们都是在制度化不高的情况下的政治选择,但是一个是典型的理想型参与,一个是典型的利益型参与。这种差别就决定其影响的不同。在理想型参与中,发生在一所学校或一个城市的事很容易波及到其他学校和城市,甚至演变为全国性政治。这是因为大学生群体具有共同的或类似的理想与要求。因此,理想型参与具有共振性。在单一化的社会结构,这个特点足以威胁政治稳定。在利益型的“群体性事件”中,绝大多数事件都是针对特定的利益目标,彼此孤立而不相互结合,不具有共振性,因此它们又是个体性事件。在多元化的社会结构中,不具有利益关联性的“群体性事件”应该被当作利益表达的常态,它们与政治稳定没有必然的因果关系。

但是,近年来的群体性事件具有以下几个主要特点:第一,重大群体性事件连接发生,涉及面越来越广。第二,经济问题政治化。第三,暴力对抗程度明显增强。第四,境外政治力量涉足中国国内群体事件。〔20〕因此,“群体性事件”有可能危及社会稳定。数量如此大的“社会抗争”意味着很多领域内的政策出现了问题,社会不公正现象加剧,执政者必须对此做出回应。有必要认真研究“群体性事件”与政治稳定的关系。

三、公民参与与治道变革

任何一个社会的进步都是国家和社会之间的博弈均衡,但是在不同的时间和不同的领域,国家和社会所起的作用是不一样的。总体上看,一个国家的宪法层面的制度结构更多的是国家的“人为设计”,而制度结构之下的有关制度安排却可能是社会的“自发秩序”。但是,自发的观念和秩序只有被纳入国家的组织体系,它们才可能发挥更大的作用,并有可能最终促使制度结构的改进。这是比较制度变迁的一般性经验,当下中国的经验也正验证着一般性经验。也就是说,“自发的”公民参与推动着中国的政策转型和制度创新。与此同时,我们还必须充分认识到现阶段公民参与所存在的问题。

1.公民参与与政策转型

在大多数情况下,利益型公民参与直接针对的就是政府的政策个案,因而最常见的结果公民参与改变具体的政策,比如公民参与迫使厦门市政府PX项目迁址。这是第一个层次的政策改变。

第二个层次是行业政策的改变。一些能够直接影响到政治稳定和政治秩序的特殊群体,如知识分子、大型企业的工人和退伍军人,其“社会抗争”能够直接争取到有利于自己的政策。例如,1980年代知识分子与党的矛盾经常转化为社会冲突(学生运动和意识形态对抗),在1990年代后期大幅度改善教师的住房和提高工资以后,知识分子和共产党的关系空前融洽;当几万大庆石油工人上街抗议不利于自己的企业改革措施时,中央政府就决定停止执行“买断工龄”的改革;当退伍军人开始有组织地抗议时,中央政府出台了提高他们福利待遇的规定【注释：新华社北京7月22日电,经党中央、国务院批准,国家有关部门针对当前优抚对象和部分军队退役人员存在的实际困难,本着需要解决而又能够解决的原则,统筹研究出台了提高优抚对象抚恤补助标准、给予部分曾参加作战和核试验军队退役人员生活补助、完善优抚对象医疗保障以及部分军队退役人员再就业、住房、社会保险接续等方面的政策措施。参见http://www.gov.cn/jrzg/2007-07/22/content_692768.htm】。

第三个层次是公共政策的转型。那些看上去彼此不关联的“群体性事件”,却因为其不断攀升的数量和规模而促使公共政策转型。任何国家政治现代化过程中都会出现“社会抗争”政治。我认为,西方国家的“社会抗争”主要是因为国家干预不力、劳资关系引起的,而中国的“社会抗争”则主要是由于政府过度干预引发的。根据中国官方的最新信息,80%的土地违法案件都是由地方政府引发的。〔21〕我们已经知道,地方政府在土地开发中的过度干预是因为他们与房地产商形成了一个事实上的利益同盟。因此,政府过度干预中形成的官商同盟是群体性事件的一个重要诱因。数量如此大的“社会抗争”意味着很多领域内的政策出现了问题,社会不公正现象加剧,执政者必须对此做出回应。作为对过去社会———经济政策重新审视的结果,就是胡锦涛———温家宝所提出的新型公共政策即“建设社会主义新农村”和和谐社会。在某种意义上,中国的“社会抗争”政治就如同西方的选举政治,是一种迟钝但有力的改变政策的方式。

2.公民参与与民主政治

公民参与不但改变着不同层次的政府政策,还直接推动着国家的制度建设和制度创新,具体表现为选举民主、协商民主和直接参与民主的兴起。

选举民主。在公民参与的意义上,选举民主主要是指社会自治活动中所自发形成的、以村民选举和乡镇一级“公推公选”为代表的基层民主。党内民主是一种选举民主,但不能在公民参与的范畴内论说。

协商民主。选举是民主的第一要义。但是,选举只是解决“谁统治”的政治问题,并不能回答“如何统治”这种更具程序性的行政难题。正因为如此,虽然村民选举早就轰轰烈烈地开始了,但是“群体性事件”却越来越多,倒是协商民主提供了救济之道。例如,广东省惠州龙门县永汉镇马星村以前是出名的上访高发村,去年该村破天荒地成了“零上访”村。促使发生这一明显变化的是惠州市推广的“四民工作法”:民主提事,集智于民;民主决事,行权于民;民主理事,自治于民;民主监事,取信于民（“广东农民通过‘触摸式民主’享受权利”,新华网广州1月19日电）。显然,“四民工作法”和著名的浙江温岭民主恳谈会都属于协商民主的范畴。

中国没有像西方那样发展出一套成熟的协商民主理论,但存在着丰富的、多层次的体现协商民主特征的社会主义民主制度和政治实践,例如政治协商制度、听证会、民主恳谈、公民评议会、村民(居民)代表会等。协商民主的核心要素是主体在理性基础上的对话、讨论、辩论和审议。协商民主属于一种程序性民主,强调的是公共权力运行和达成共识的过程。如果将协商民主理解为“政府与公民之间的协商”,协商民主也是一种治理形式。〔22〕何包钢归纳了这些制度和实践的共同特征:(1)在下结论前,让人们到桌边并鼓励他们畅所欲言;(2)参与者有充分的时间来参与协商过程,并有少量的时间参与讨论;(3)在协商的过程中,尽管有不同的意见,参与者被要求在相互尊重的基础上交换意见。他认为,社会主义政治系统和文化鼓励群众参与、强调磋商的传统成为推动协商民主制度发展的重要因素。〔23〕因此,协商民主理论一登陆中国,就吸引了知识界和政界的关注。有人认为,选举加协商的互补性民主制度是中国特色的民主政治,协商民主可以弥补选举民主的不足。〔24〕有学者甚至认为,协商性民主在价值上优于竞争性的选举民主。〔25〕

我认为,浙江和广东的一系列制度创新表明【注释：参见《“民主执政”的基层范本———浙江温岭见闻》(新华网,2007年11月11日);《我国扎实推进民主法制建设:让群众享有更多更切实的民主权利》(新华网,1月17日);《广东农民通过“触摸式民主”享受权利》(新华网广州1月19日);《浙江:“乡村典章”实践中国基层民主》(法制日报,2008年01月11日)】,在基层民主中,选举本身并不能解决权力约束问题,也不能解决官民矛盾问题,协商民主则能有效化解官民矛盾。因而,协商民主不但是对选举民主的重要补充,甚至是一种替代性的民主形式。事实上,经村民协商出来的政策,由选举出来的权力机关去执行。

参与式直接民主。本文所指的选举民主和协商民主,在本质上都属于参与式直接民主的范畴。美民主理论家科恩认为,民主政治无论采取何种形式,其关键都是民众参与。〔26〕但是,中国的国家规模和现行选举制度决定了,直接的选举民主只能停留在基层,直接的官民协商政治也只能限定于基层,县级以上只能实行间接选举,实行“代议制”。网络使得大规模的参与式直接民主成为可能,事实上公民已经通过网络参与到各种议题中。未来学家约翰·奈斯比特认为,“在立即可分享信息的时代,代议民主制已过时,参与式民主变得重要。”〔27〕传播学者马歇尔·麦克卢汉(M.Mcluhan)预言:“随着信息运动的增加,政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治,走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”〔28〕这些预言在中国正在被验证着。

公民全面的参与是网络民主区别于以往民主形式的最典型的特征。网络民主是一种成本低廉、操作简单并快捷地实现公民要求的一种民主形式。与流行的代议制民主体制比较,网络民主不需要中间环节,大大激发了公民参与的热情。因而,无论是在中国还是在西方,网络民主都是一种最受欢迎的新型民主形式。并不夸张地说,网络正在改变着中国执政党和政府的施政方式。原因在于,第一,互联网改变了传统的信息沟通体制和信息传递方式,传统的等级式的、以行政为主导的单一信息沟通体制不再有效,信息沟通变得平面化、快捷和多元,因而“黑箱信息”越来越困难,信息更加公开化和透明化。信息沟通体制的改变在很大程度上影响着人们对政治对象的认知、情感和评价。第二,政府面对的“群众”(网民)不再是一个固定的、具有明确身份的群体,而是一个流动着的、甚至是身份不明的群体。网民的这种新型群众特征无疑是对习惯于传统“群众路线”的政府的挑战,执政党和政府必须走一条“新群众路线”。

从中央政府到地方政府,都建立起了电子政务系统,新华网、人民网、新浪网等几大网站既是网民了解信息的渠道,也是他们表达利益和传递信息的平台;从总书记、总理到省委书记、省长,再到市委书记、市长,都直接从互联网上了解社情民意。

但是,既然是一种参与式直接民主,今天的网络民主就不可避免地存在着奴隶制社会的直接民主一样的问题,那就是“暴民专政”和无政府状态的可能。网络技术带来“数码鸿沟”(digitaldivided),将大部分公民“拒之门外”,使公民参与处于不均衡状态,形成了少数人的“信息霸权”和事实上的“少数派权力”格局。在信息化时代,在网络民主中,似乎有无数个参与者,由于他们很难达成共识,结果整合严密的少数派异军突起。“以那些能最有效地动员自己特殊利益的部队的人为特征的时代即将到来。少数派的否决代替了多数派的表决。”〔29〕少数派通过“信息轰炸”和“信息伪造”,使互联网成为全世界都在阅读的“一面大墙”。例如,在网络泄愤事件中,铺天盖地的“民意”并不是社会多数成员的意志;在网络民族主义事件中,以极端言行构建“我们”和故意捣乱的意识也不容忽视。〔30〕因此,“少数派权力”可能导致无政府状态或控制的强化,“在直接民主的幌子下,建立以公民投票为基础的专政”。〔31〕必须认识到大规模的参与式直接民主的痼疾。

3.公民参与与“善治”

民主政治其实就是一种治理结构。但是,无论是当下的选举民主还是协商民主,都局限于基层政治层面,中层政治中的治理问题似乎还没有涉及。何况,以选举为核心的民主政治并不必然导致“善治”,因为它主要解决“谁统治”而不能回答“用什么统治”和“如何统治”这样的行政问题,不能回答如何实现“善治”。改革开放以后兴起的公民参与在某种程度上自发地创造出实现“善治”的治理结构,即官民共治和“民”作为治理主体。

官民共治。如果说统治和管理的主体是国家和政府,治理的主体则是国家、政府和社会力量。治理是国家、政府与社会力量之间的合作博弈。官民共治主要体现在两个领域,一是公共利益,二是参与者的切身利益。在公共利益如动物保护和环境保护上,有时国家或上级政府需要民间组织的参与以制约地方政府或特殊部门的利益,如前述的金丝猴保护和“怒江争坝”项目中,民间组织通过与政府的合作而达到初衷。但是,同样是环境保护项目,比如太湖水污染问题上,环保组织的作用就很有限。因此,民间组织在中国政治过程中的作用,因组织的类型、所处政治时空等因素而存在很大差异。整体上看,民间组织显示出一定的自主性和行动能力,“仍然受到国家的控制,总体上还是属于‘国家法团主义’(statecorporatism),同时也表现出向‘社会法团主义’(socialcorporatism)过渡的一些特征”。〔32〕

同样,在涉及参与者切身利益的议题上,官民的合作博弈已经出现在沿海发达地区的中层政治中。例如,2005年开工的粤港高速公路在深圳遇到20多万居民的反对,因为担心每天6万辆车的流量会严重污染环境和影响生活质量。居民们组织起来,捐款集资,聘请名律师与政府谈判。在这种条件下,政府也没有强行施工,而是聘请北大和清华的环境工程专家参与评估。最后,政府修改了施工方案,从原初的地上公路修改为半地下公路,最后变为全封闭地下公路。在该事件中,官民谈判持续两年,政府增加预算13亿人民币,但是居民却很满意,把公路上面的城市公园命名为“和谐公园”。该案例说明,在一些发达地区,公民的权利意识已经成为公共政策过程中的不可忽视的因素。

自主性治理。在一些地区,在政府退出的领域,民间组织已经享有完全的自主性治理权,并且效果比政府的管理更好,有效地促进了地方治理的转型。例如,浙江省义乌市是中国小商品交易中心,假冒伪劣商品曾经泛滥,政府屡禁不止,不得已,1995年,义乌市政府把治理责任交给“义乌市个体劳动者协会”所组织的“义乌市保护名牌产品联合会”,假冒伪劣产品基本得到抑制。再如,温州以烟具产品而闻名世界,曾几何时,质量低劣和价格恶性竞争让温州烟具行业处于萧条状态。〔33〕

这些案例说明,在地方治理中,一些自治性民间组织具有较强的公共参与意识,能够积极汇聚表达成员共同利益,与政府达成良性互动。这既改善了地方政府的形象,也实现了社会利益最大化,因而国家应该大力推动这类组织的发展。倡导发展这类民间组织还有更重要的政治逻辑,即根据一般经验,基于私有产权的民间组织最终必然在政治上形成自主性利益诉求并推动民主政治建设。但是也有研究并不完全支持这种政治逻辑,认为“红色资本家”虽然有自己的利益要求,但是他们更愿意在既定的体制内进行利益表达。〔34〕

必须指出的是,看起来这么多的变革和制度创新,其实只不过是中国政治中的“新生事物”,且具有巨大的地区不均衡性,远非制度安排中的一般性建制。我认为,中国的“新生事物”的效应被媒体和西方学者放大了,还应该鼓励更多的公民参与以推动更多、更广泛的制度创新。也正是在这个意义上,俞可平教授提出“民主是个好东西”,意思是需要进一步的思想解放。无疑,民主的演进是一个非常漫长的过程,民主实现的过程也并非没有痛苦,这恰恰是人们追求美好生活必需的代价。因此,中国的大多数学者对渐进式中国民主持肯定态度。但是,对于公民参与、尤其是新生社会阶层参与到什么程度,社会上和学术界有着不同的看法。比如对官商勾结而形成的“权贵资本主义”已经成为一种普遍忧虑,有的学者则明确提出私有企业主的政治参与应该有一个限度,“私营企业主中的优秀分子可以加入共产党,被选举为党代会代表、人大代表和政协委员,但是不宜担任国家公务人员、人大常委等职务。..不容许、不重视私营企业主的政治参与是错误的。但是,不加限制地参与,不讲原则的‘突破’,同样是不妥当的。这两种倾向在政治上都是有害的。”〔35〕

四、公民参与中的主要问题

当前,公民参与中的最主要问题是非制度性参与。非制度性参与是怎么形成的?笼统地说,非制度性参与盛行是因为制度性参与不足的结果。那么,制度性参与不足的制度障碍又在哪里呢?

首先,非制度性参与与政府法治化程度成反比。在计划经济时期,政府职能更多地体现为统治和管理,政府行为具有更多的人治特征,因为在统治高于一切的政治中,法律必然居次要地位,甚至没有地位。市场经济体制建设的过程也是政府本身法治化过程。这些年来,政府行为的法治化表现在公开性立法、行政决策程序化、改革行政审批制度和实施《行政许可法》。法治化政府既是政府的自觉诉求,也是在应对市场经济压力和各种突发性事件中学习、建构的产物。无论如何,法治化政府的形成反过来又推动着公民参与,为公民参与提供了更多的制度化渠道。比如,在公开性立法方面,每件法律法规草案公布后,收到各方面提出的意见少则几千条、多则上万条。当程序化决策包含民主化和科学化因素时,比如专家咨询论证和听证制度,专家就会在体制内而非在体制外在贡献自己的专长的同时而表达自己的利益偏好,民众也会踊跃地参加火车票涨价、地铁票降价、电信资费等关乎到自己切身利益的各种听证会,并在这种制度性参与中培养公民人格,提升公民权利意识。因此,法治化政府本身就有利于公民参与,政府法治化程度越高,制度性参与就越多,非制度性参与就可能随之降低。

不仅如此,由法治化政府的内涵可知,由于法治化政府本身包含着公民参与因素,公民参与的规模、形式与法治化政府程度成正比:政府法治化程度越高,制度性公民参与的规模越大;相反,政府法治化程度越低,民众就越可能在体制外以非制度性方式表达自己的利益诉求。因此,从公民参与的角度看,政府法治化建设不仅推动着公民参与,还规范着公民参与行为,引导公民朝有序的制度性参与方向发展,形成稳定的政治发展。这样,法治化政府所带来的链条性政治关系就是:法治化政府———有序的公民参与———稳定的政治发展。

其次,仅有法治化或制度化是不够的,制度本身的合理性对政治参与的形式和性质有着直接影响。信访制度的利益表达功能的缺失必然酿成众多的非制度性的“群体性事件”。再如,在中央-地方关系中,政治单一制(即自上而下的干部任命和下级主要对上级负责)和经济联邦主义(地方政府分享治权和财政权)的二元化结构,势必导致地方政府发展经济的强烈动机并必然与社会强势集团即企业家阶层的结盟,侵害着社会弱势群体的利益,他们表达无门而诉诸于社会抗争。〔36〕因此,非制度性参与不但与政府的法治化程度有着直接的关联,也与制度本身的合理化程度有着直接关系。在某种意义上,法治化以及与之密切相关的制度化只是一种程序上的规定,而当制度安排本身有问题时,法治化和制度化就不能得到有效保障,最终还是以程序外的渠道解决问题。

再次,非制度性参与与政府类型有着密切关系。在现代民族国家成长过程中,任何国家都会面临冲击政府甚至是政治体制的政治参与行为,甚至是革命性政治行为。比较而言,欧洲历史上的工人运动主要是因为国家作用不到位、劳资冲突引起的。而在中国,大大小小的群体性事件则是因为发展型政府的过度干预造成的。

在现实政治经济关系中,企业影响地方政府的行为和倾向与其他转轨国家颇为相似。一方面,由于计划经济下的政府垄断一切资源的制度安排,又由于官本位的政治文化传统,企业没有政府资源的支持就难以为继。另一方面,很多地方政府在税收上形成了对某个行业或企业的依赖;不仅如此,很多地方政府官员也不满足制定规则和政策,对丰裕的物质世界情有独钟。互利性需求决定了企业与政府的相互依赖性关系。只要到各地去看看,政府官员与企业家之间交杯换盏、莺歌燕舞的图景也绝非个案,于是出现地方政府被俘获的现象。对于俘获型地方政府而言,企业利益渗透到政府决策过程,从而形成有利于企业的规则或政策,结果就会带来社会公正问题。最明显的行业就是城市发展房地产市场过程中的非法拆迁问题,很多城市中由于不公正的房屋拆迁而导致了群体性事件。

如果说俘获型地方政府是市场经济初级阶段因为难于抵御的物质诱惑而自然性形成的权力与金钱的联姻,那么侵害型政府形成的直接原因则是国家权力太强大而不受约束;如果说俘获型政府是权力与金钱的联姻而造成对社会弱势群体的侵害,那么侵害型政府不但侵害社会弱势群体的利益,还可能侵害其他阶层的利益。在地方政治中,尤其是在转轨政治过程中,原有的约束干部行为的理想和道德如为人民服务受到挑战,而新型的约束干部行为的法律法规又不完善,权力制约机制有待建设,使一些地方政府和干部处于事实上的放任状态,从而招致一个又一个的群体性事件。在现实政治中,侵害型地方政府主要侵害的是公民的财产权和公民权,从而引发众多的“群体性事件”。

如果说法治化程度不高、制度安排不合理以及政府价值取向本身是导致非制度性参与的制度诱因,那么相应的对策就是建立法治化政府,改革不合理的制度安排,将发展型政府转变为发展与服务并重的政府。此外,在体制之外的公民社会意义上,如何让弱势群体合法、有序、畅通地进行利益表达,形成社会各阶层利益表达的平衡机制,是建设和谐社会的关键。

五、公民参与的理论思考

改革开放以后的公民参与不但改变着政策,还直接推动着民主政治建设和治理结构的创新。公民参与的意义不仅体现在政治层面,还有很多值得深思的理论问题,其中既有一般性的理论问题也有政策性理论问题。最密切关系的问题是,中国的公民参与与政治发展理论是什么关系?技术对民主与政治形态有着怎样的影响?怎么看待公民参与所形成的自发秩序?

1.公民参与与政治发展理论的一般假设

中国利益政治的出现验证了政治发展关于公民参与的一些假设,同时也在验证着发展带来民主的假设。〔37〕第一,经济发展导致各种组织和协会成倍地增加,大量的人参加这些团体中。在中国,目前仅全国性社团组织就多达1524个,〔38〕根本性地改变了过去由工、青、妇等八大人民群众团体一统天下的格局。第二,经济社会发展在社会群体之间造成了某种紧张关系。市场化塑造的是一种新型的经济权力,遵循“赢者通吃”的规则,必然在强势集团和弱势群体之间制造紧张关系,很多的非制度化公民参与就是在这种背景下出现的。第三,社会经济发展促使政府职能转变并扩大其职能。政府转变职能就意味着要从某些领域中退出,取而代之的必然是一些新兴组织。在市场经济中,政府转变职能并不意味着政府行动范围的缩小,政府职能由过去简单的统治和控制转变为主导经济发展、规制企业和服务社会,政府职能更加复杂和多元化,因而受影响的个人和团体就越多,使他们感到政府行为与自己的利益密切相关,促使他们更积极地去影响政府的人事安排和政策过程。不仅如此,政府职能的转变带来了公民参与类型的变化,从过去更多的支持性公民参与转变为要求性公民参与。

2.技术、民主与政治形态

技术推动着民主。技术推动着公共领域的形成,而公共领域正是民主政治不可或缺的基础和平台。〔39〕如前所述,作为一个后发国家,中国在面临经济发展与民主政治的挑战同时,还面临着互联网技术与民主政治的挑战,这是很多发展中国家所不曾遭遇的。首先,前述的互联网的一系列特性决定了公民参与的自由性、便捷性,随之而来的是公民政治效能感的空前提高以及参与规模的急剧增加。其次,互联网参与的特征使得直接式政治参与得以回归。直接民主转向间接民主是因为国家规模的扩大,而互联网空间的无限性和自由性使得国家规模不再是直接民主不可逾越的障碍。当然,即使在互联网时代,直接式政治参与的利益诉求还得通过间接民主即代议政治而实现,因为技术不可能改变权力的“寡头统治的铁律”。

技术改变着政治形态。互联网在改变公民参与方式的同时,也在改变着一个国家的政治形态。人们耳熟能详的划分政治形态的标准无外乎政党制度、选举制度、政府体制等“硬制度”。在互联网时代,我们必须重新思考“硬制度”的合理性和实用性,必须思考网络技术对政治过程的影响:为什么两个完全不同的“硬制度”国家,其政治过程具有很大的相似性?以传统标准所定性的“威权”政府为什么有可能比一个“民主”政府更在乎媒体所传递的社情民意?在以互联网为主要平台的媒体的压力下,“孙志刚事件”和“肝胆相照网”都改变了中国既有的相关法律,进而促进着治理结构的完善。这些都是互联网的“议程设置”功能的典型事件。人们应该知道,“议程设置”概念本身就是民主政治下的话语,被“硬制度”定性为专制和威权下的国家基本不存在所谓的“议程设置”。因此,互联网已经改变了我国的政治形态,不能再简单地用西方政治学中的传统概念和标准乱贴标签。

3.公民权利形成中的“自发”与“人为”

无论是经济发展与民主政治的关系,还是技术与民主形式和政治形态的关系,其中的一条主线是公民权利问题。那么公民权利是怎么形成的?可以把公民的权利分为三类:经济权利(民生)、政治权利(民主)和社会权利(福利)。除了社会权利的实现是更多的国家(人为)设计外,经济权利和政治权利的实现似乎都具有自发性。

但是,国家对于不同的自发性权利具有不同的态度。就民众的经济权利而言,当国家无能为力时,国家也乐于让民众自食其力,不管以什么样的经济形式来实现他们的利益。这是因为,民众经济权利的满足一方面有可能触动作为国家代表的有关阶层的利益,但是经济领域说到底不触及国家的根本即统治权,何况经济权利的满足还往往能够巩固统治权。因此,对于自发性的经济权利秩序,明智的统治者(国家)往往采取宽容、甚至鼓励的态度。这就是为什么“自发的”经济权利能够容易实现。但是,与自发的经济权利载体的所谓的“自发的经济秩序”,也只不过是哈耶克式的极端经济自由主义的神话,因为经济从来不能脱离政治而单独存在,而脱离政治规制的经济秩序最后必然走向破产并带来大灾难。〔40〕即使英国和美国在经济大萧条之前的“自由放任”称得上“自发秩序”,英美之后的后发国家则均是国家主导下的发展,德国和日本是这样,二战以后的新兴国家更是如此【[美]科利,《国家引导的发展:全球边缘地区的政治权力与工业化》,朱天飙等译,吉林出版集团公司,2008年;杨光斌,“制度变迁的路径及其理论意义:从社会中心主义到国家中心主义”,《中国社会科学内刊》2007(5),第82～107页】。

和经济权利一样,政治权利的实现需要民众去争取,尽管国家也和努力保护民众的经济权利一样保护并增加民众的政治权利。我们已经看到,无论是政策的转变,还是新型民主形式的出现,或者是治理结构的创新,都是公民自发参与的结果,具有自发秩序的特征。但是,与自发的经济秩序相比,自发的政治秩序具有更多的“人为设计”和国家权力特征,要来得更加艰难、更加漫长。

因此,在政治权利和政治秩序问题上,中国表现出应有的审慎和渐进,一方面对基层民主进行鼓励和规范,比如出台村民自治组织法,官方媒体宣传和推广基层政治中的制度创新,另一方面则努力设计“以党内民主带动人民民主”这样的中国式民主政治发展道路,保证中国发展的有序性。比较现代化的基本结论是,和没有民主与自由的结果一样,太多的民主和自由同样不利于经济发展。〔41〕然而,每个国家到底应该有多少自由民主,走向自由民主的道路是什么样的,自由民主的进度如何,历史文化很重要。对于中国这样的后发展中国家而言,国家在自由民主的演进中的作用更不能忽视,因而自发秩序中必然具有更多的“人为”特征。

六、结语

一个国家的民主政治程度取决于民众的参与程度以及通过公共参与而监督和控制政治的程度,因此,公民参与是衡量一个国家民主政治的主要指标,尽管大规模的政治参与并不必然导致理想的政治状态【关于公民参与价值的争论参见[美]J.沃科尔,“精英民主主义理论批判”,《美国政治科学评论》,1966年第60期;[美]R.达尔,“对‘精英民主主义理论’的回应”,《美国政治科学评论》,1966年第60期】。在当代中国的历史语境中,“文革”式政治参与③【西方学术界一般把公民个体的主动性参与叫做公民参与,而对于动员式参与则有诟病。在我看来,划分主动性参与和动员性参与是一种西方中心论的体现。即使在西方国家的公民参与中,大选时期的政治行为难道不具有更多的动员性?】曾带来政治动荡,因此人们对无序的公民参与依然心有余悸。在当代中国的现实语境中,制度化参与的不足以及非制度化参与的盛行,使得人们对公民参与既有更多的期待也有不少的疑虑。

无论如何,民主自由已经成为中国所接受的一种价值观。中国改革开放所形成的自由环境使公民得以参与政治生活,创造着活生生的民主形式,改善着地方的治理结构。因此,我们应该有信心。但是,政治权利和政治秩序的性质决定了,进步只能是渐进的。因此,我们又必须有耐心。

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来源：社会科学研究2009年第1期