内容提要：城管与摊贩在街头追逐与互殴屡见不鲜，并多次诱发群体性事件，其背后原因为何？本文通过对一系列事件和政策的梳理，指出思想意识上的偏见，法律政策的失当，是乱像产生的根本原因，国家必须进行政策和法律调整，从根本上解决问题。
关键词：城管；摊贩；冲突；调整
*本文是国家社会科学基金重大课题“和谐社会建设中的利益冲突及其法律调整”（批准号05&ZD025)阶段性成果之一,特此致谢。
引子：烤串引发的血案
2006年8月11日，河北来京人员崔英杰在海淀区卖烤肠时被城管截获。在索还三轮车未果后，崔持刀刺向海淀城管分队副队长李志强，致其死亡。
在城管与小贩之间旷日持久的“追逐与抵抗”游戏中———我名其为“都市游击战”———城管与小贩相互加害屡见不鲜。但本次事件却因时间、地点、人物的特殊，使剧情达到高潮。地点：首都北京街头；人物：城管海淀分队副队长；时间，下午四时五十分。城管队长喋血首都街头，本身就属爆炸新闻，而事件后来的演变更值得聚焦和细味。
事件在城管内部和社会上引起强烈反响。北京5000多名城管中，有3000人参加了李志强遗体告别仪式，市政府面临的压力可以推知。①「参见周逸梅：《三千城管队员送别李志强》，载《京华时报》2006年8月18日。」为了告慰英雄并抚慰他的同事，市政府罕见地———许多牺牲的公安干警就没有这种待遇———授予其“烈士”称号。市委书记在李志强遗像前三鞠躬。②「参见《李志强烈士先进事迹报告会举行》，载《北京日报》2006年9月2日。王殿学、白杰戈：《志强遗像前刘淇三鞠躬》，载《新京报》2006年8月15日。」
“烈士”称号只能授予制度的楷模。杀害制度楷模的人，当然死罪难逃。这不仅合乎情理，也合乎人民司法的传统，但故事却发生了转折。公众发现，崔英杰并非李逵式的凶煞恶魔，他也是遵循制度的楷模。崔求学的小学、中学证明他品质良好，成绩优良；服役的部队证明他获得“优秀士兵”称号，多次在大会上作为典型被点名表扬；崔在京打工期间的同事证明，崔谋生艰辛，但性情温和，乐于助人。③「参见崔英杰律师的辩护词。载http：//hi.baidu.com/xiaoliuxian/blog/item/07a1e331eb67521cebc4aff8.html ，访问于2008年7月7日。」崔英杰的清白历史与悲惨现状曝光后，学界、媒体等民间社会遂深度介入。检方对杀人罪犯的指控与公众对弱势群体的同情，同时上演，剧情忽然紧张。明暗之间，各种力量纷纷登场。一位女城管直言：“判他死缓，工作没法做。”④「《小贩杀城管死缓宣判之后崔英杰决意活下去》，载《华西都市报》2007年4月12日。」而著名军人老作家魏巍发表网文：“连我这个老兵也禁不住心里难过，让我也为这个退伍兵，为这个苦人儿求个情吧！”他还说了一句让决策者心生寒意的话：“退伍兵反应强烈！”对中国社会来说，军心必须稳定。“退伍兵”这个潜在但随时可能登场的群体必须安抚。
各方的紧张气氛，随着崔英杰的“死缓”判决而缓和下来。但城管与小贩之间的都市游击战，仍在继续。本文将演示和说明，这场持续几十年，危害千万人的“都市游击战”，并非不可避免。⑤「损害数千万人，是因为全国小摊贩数量远远不止千万。波及数亿人，是因为这种管制直接损害人民的基本生活条件。例如，北京就吃不到好的早点，部分原因是没有好的小摊贩。」小摊贩治理中的失误，折射出中国当代行政决策的诸多积弊，必须设法清除。
一、古已有之的小贩
贩夫走卒，古已有之。古已有之的小摊贩，在建国之初，就因为它的“非计划性”，被冠以“资本主义尾巴”，归入国家严厉打击对象。早在1957年11月28日，《人民日报》就报道，湖北黄冈一农民因贩鱼秧、贩牛，被说服教育后决心割断“资本主义尾巴”。⑥「参见江夏、林晰：《富裕中农和社会主义———在湖北黄冈县刘介梅所在农业社所作的调查（摘录）》，载《人民日报》1957年11月28日。」在政治挂帅的年代，人们虽然有口难辩，但“追逐与抵抗”其实从那时就已开始。
改革开放后，虽然私人交易合法化，但对城市流动小摊贩，依然沿习严格监管的传统。直至1999年11月，北京市《关于加强对外地来京人员经商和利用违法建设从事经营活动管理的通知》，依然对小摊贩采取严堵政策。它规定外地来京人员申领个体营业执照，必须持有户籍所在地县级以上工商行政管理机关核发的营业执照或者出具的进京经商证明；经营场地的合法证明；初中以上文化程度学历证明；育龄妇女必须持有暂住地计划生育主管机关核发的《婚育证》……。凡不具备上述证件、证明材料的，一律不得核发营业执照。
摊贩皆是沿街作业，所占街道本非“经营场地”，无法取得“合法证明”。加上其它苛刻条件，使外地人在京合法摆摊几无可能，而小摊贩的主体正是外地来京人员。
摊贩经济在政策受到排斥的主要理由：（1）影响规范化市场运营，打乱政府城市规划。我们在整治小摊贩行为的背后，不时瞥见规范化市场经营者的影子。⑦「如上海的一次讨论中，一位农贸市场管理者就提出，设摊影响他们菜市场的正常经营，希望取缔。《张学兵区长跟你网上谈：您如何看待马路设摊？》，载http：//spaces.xinmin.cn /？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，访问于2008年7月7日。」（2）侵占道路，破坏周边卫生环境。（3）欺骗消费者，出售不安全、不健康食品。小摊贩用“地沟油”炸制食品，用变质原材料生产食品等爆炸性新闻，助长了取缔行为。（4）影响城市外观等。官方语言中，小摊贩是一种落后和不文明现象，是“脏乱差”的源头。安徽合肥为创建文明城市，提出“无摊城市”的口号。河南洛阳为创建文明城市，全面取缔店外经营、占道经营和马路市场。⑧「参见《合肥向“无摊城市”迈进》，载《新安晚报》2006年2月21日；钱昊平：《洛阳倒枣事件揭示城市小贩“堵疏”难题》，载《新京报》2006年9月7日。」
虽然面临多重打压，但小摊贩却像雨后春笋，茁壮成长。一首无名氏撰写的儿歌，反映了小贩们“痛苦并快乐”的生活：“北京马路边一个小摊贩，每日晒太阳辛苦把钱赚。我一只眼卖东西一只眼看城管，提心吊胆自由自在，我在北京站……”城管们对在巷道间与他们游击的小摊贩，有时不以为杵。他们形象地自比“苍蝇拍”，并不想拍死多少只苍蝇。只要他们到场，苍蝇们识趣地飞走就满足了。城管与小贩，这两个在观念上“敌对”的群体，呈现出几分相互依赖关系。
小贩久治不愈的根源在于社会客观的需求。据报，北京市“十五”结转10.8万名闲置农村劳动力，第一产业有30万农村劳动力需要向第二、三产业转移。预计“十一五”期间，有40.8万农村劳动力需要向二、三产业转移。首钢等国企改制、事业单位改革等原因导致失业人员78.76万人。新增劳动力登记失业人员57.43万人，期末城镇登记失业率将达到3.5%左右。⑨「北京市发展和改革委员会：《北京市“十一五”时期就业和社会保障发展规划》，载http：//www.bjpc.gov.cn /fzgh/guihua /11_5_zx/11_5_zd/200610/t141090.htm ，访问于2007年12月20日。」另据《北京市2003年外来人口动态监测调查公报》，2003年北京市409.5万流动人口中，摊点经营人员占6.78%.依此数字北京有近30万名游商。「10」「参见韩婷婷、王超：《30万无照游商大战城管，京城“游击战”没完没了》，载《中国青年报》2006年8月15日。」另据上海浦东新区2007年初步统计，新区的摊贩8000个，遍布城乡，外来人员占到65%左右，下岗再就业占30%以上。市民对设摊投诉占到投诉的60%，成为投诉热点。「11」「参见《张学兵区长跟你网上谈：您如何看待马路设摊？》，载http：//spaces.xinmin.cn /？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，访问于2008年7月7日。」
我国大陆从事摊贩职业的人口总数，至今未见官方或学术数据。据台湾的调查，截至2003年8月底，台湾地区摊贩从业人口计443，797人，占总就业人口4.6%.「12」「参见台湾“行政院主计处”编印：《2003年台湾地区摊贩经营概况调查报告》，2005年。」参照这一比例进行粗略测算，大陆摊贩就业人口约为2553万人。
二、城管追逐与小贩抵抗
小贩队伍与时俱进，城管的行政职责与时俱增，城管的对策似乎只能“扩军”。从1997年成立至今，北京市城管从无到有，现有内部机构七个，直属单位三个，事业单位三个，十八个区县各设相应机构和人员，全市共有城管执法人员5000多人。此外，各级城管还聘请了为数众多的城管保安。这些协管员、城管保安，性质上属于行政辅助人中，不占编制，没有处罚主体资格。制度上他们的职责是：从事法律宣传、社区日常管理、巡查，劝阻违法行为，劝阻、向城管执法人员通报信息等工作。[13]「参见京城管字[2003]74号文：《关于印发〈关于加强对城管社区协管员管理的工作意见〉的通知》。」如果将城管比作与小贩作战的正规军，则协管和城管保安相当于支前的民兵——有时难免被当作正规军使唤。「14」「用军事化语言来描述城管，并非个人臆造。城管在机构设置上模仿军队的建制，分总队、大队、分队。城管人员被称为“队员”，而不称“城管干部”。当然，许多城管对“队员”称呼不满，吁请正名，因为称作“队员”的只有少先队员、联防队员。参见网友桥上人家：《反思城管的“正名运动”》，载http：//blog.sina.com.cn /s/
blog_55ac82df010008o5.html.访问于2007年12月20日。」
虽屡经扩充并动员民间力量，城管仍感到兵力不济。十年间，北京市城管已担负起14项城市管理职责，被授予了308项处罚权，其中任何一项如欲足额完成，足以将城管拖垮。城管人员“朝九晚五”工作时间根本无法实现，有时人均加班时间超出国家规定36小时的4倍。「15」「参见季明、李舒、陈冀：《李志强事件对城管执法者的影响》，载《瞭望》2007年2月26日。」广州市城管副队长因创建卫生城市，连续工作六十多天工作到深夜，猝死在家门口。「16」「参见朱小勇：《广州城管副队长连续数日深夜执法过劳死亡》，载《信息时报》2007年9月4日。」
城管的任务有多重？以查处黑车为例。北京黑车有7.2万辆，而正规出租车只有6万辆。2007年4月，北京16委办局掀起为其一月的打黑车“狂飙行动”。虽然一些“黑车”落网，但更多的“暂时休整”
或“战略转移”到远郊。官方坦陈，整治效果不理想。一位城管形容，黑出租车就像大海里游来游去的鱼，在大街小巷穿行往来，数也数不清。「17」「参见李松：《北京掀起“狂飙行动”治理黑车遭到专家质疑》，载《瞭望新闻周刊》2006年7月14日；《北京罚款治理黑车数量有多少说法不一》，载《中国经济周刊》2006年5月15日。」为了总揽城管工作全貌，来看一下北京朝阳区城管大队2006年的工作总结：
1—11月，我们全力以赴，较好的完成了两节两会、两个黄金周、清明节、扫雪铲冰、控制扬尘污染、整治“城中村”、整顿低级次市场、消除暴露垃圾、中央市区领导视察、世青赛、中非论坛等专项整治任务。在开展各项执法工作中，共出动执法人员275910人次，执法车辆59657车次，规范“门前三包”44551家，取缔无照经营、露天烧烤15788起；与建委、环保等部门检查工地19092个次，查处扬尘污染、夜施扰民、道路遗撒14532起；与公安、交通等部门查处各类黑车19688辆；查获小广告窝点2392个、非法小广告650万张；查处非法户外广告1998起，拆除大型户外广告35块，拆除违法建设167万平方米，告知、引导、救助流浪乞讨人员1500余人次，罚款1200余万元。行政复议、诉讼案件160起，无一起败诉。办理人大代表建议、政协委员提案、群众来信来访855件，办结率100%.办理城管热线、市、区各类督办件32641件。上报非法小广告号码4140个，已全部停机，267名违法当事人接受了处罚。「18」「《新作为新挑战，力保环境实现新发展———朝阳城管大队2006年度工作总结》。载http：//chengguan.bjchy.gov.cn /information/infor2mations /
2007/05/200705231428446714203.html，访问于2007年12月20日。」
总结排列的工作量未必完全可信，但足以反映城管职责的“海量”。郑州市城管局长坦言，治理小摊贩“难度很大，力不从心”。不足三个月后，郑州就发生城管粗暴执法，引发千余大学生围攻事件。「19」「参见《郑州酝酿马路摆摊合法化效仿上海重庆做法》，载《东方今报》2007年3月15日；《城管打落女生牙，郑州数千大学生骚乱》，载《星岛日报》2007年6月10日。」
上海浦东新区区长算帐说：“按照现有摊贩数量，每个地方派人固守，要2000人左右，而全区所有执法人员只有900人左右”。「20」「参见《张学兵区长跟你网上谈：您如何看待马路设摊？》，载http：//spaces.xinmin.cn /
？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，访问于2008年7月7日。」
一如北京某城管负责人所言，自城管成立以来：“对小贩的打击从未停止，打击手段也不断变化，并且屡次施以重拳。”城管口中的“打击”，小贩名之为“扫荡”。虽然“扫荡”多年，但小贩们说“可是我们还没被赶走。”「21」「参见韩婷婷、王超：《30万无照游商大战城管，京城“游击战”没完没了》，载《中国青年报》2006年8月15日。」
打“时间差”是小贩的基本对策。城管下班小贩上班，两者上演“真人版”的“猫和老鼠”游戏。「22」「参见韩婷婷、王超：《30万无照游商大战城管，京城“游击战”没完没了》，载《中国青年报》2006年8月15日。」在日日不断的“猫和老鼠”游戏中，小贩采用人海战、游击战、拉锯战、持久战。而城管无论在人数、持久、灵活性上，都难以长时间占上风，只能依靠“运动战”，陷入“整治—回潮—再整治—再回潮”的怪圈，让英雄气短。在题为“城管遭遇职业暗探游击战”文章中，记者报道了上海杨浦区小贩与城管间的一场都市游击战：
晚上6点多，记者看到十几个皮肤黝黑的青年男子，在人行道上围成一圈打牌，时不时地朝对面的弄堂张望。一家杂货店员工告诉记者：对面是城管大队，这些人是专盯城管的探子。
晚8点，城管大队执法行动开始了。副队长苦笑着告诉记者：“现在只能和探子斗智斗勇。”执法车辆刚驶上长海路，探子们马上骑车分散开来，进入角色。有些冲到执法车前疾行，有些尾随在后，有人掏出手机通话。不时有等候在路口的男子加入他们的队伍。有人体力不支，马上有人接替。队员们介绍，以前探子只敢偷偷跟在执法车后面，现在人数越来越多，胆子越来越大，几个探子甚至骑在第一辆执法车前面。
为迷惑探子，8辆执法车时分时合，但被摆脱的探子没多久又出现了。“他们是团体行动，多处布点，手机联系，要完全摆脱非常困难。”当天行动的重点是33街，当执法队伍分头绕行到达时，跨门店都已经退回到室内，几个店员正将燃烧的煤饼浇灭……。
“这里已经得到消息了……”房队长有些失望，但显然也有心理准备。
晚上近11点，执法人员返回大队，十几个探子还在。他们每天都要盯到凌晨两三点。由于城管不能惩处跟踪行为，探子人多胆大，甚至多次跟踪城管队员回家。据介绍，两年前探子就出现了，大多是摊主本人或家人，人少胆小，影响比较小。而今仅杨浦区的探子就已经发展到数十人，非常“职业化”，几乎都是排档摊主联合雇用。更让城管大队感到被动的是，这些探子经常冒充群众拨打举报电话，欺骗城管人员，把执法队伍引到假地点。假举报严重影响了正常执法。「23」「参见李刚：《城管遭遇职业暗探“游击战”》，载《青年报》2005年8月18日。笔者有所编辑。」
旷日持久的追逐与低抗，让小贩们从战争中学会了战争。他们自发组织起来，联合雇佣职业暗探，与职业城管相抗衡。这些职业暗探对城管严防死守，几乎“服务到家”。他们不满足于一味地防御，尝试着主动出击，骚扰对手。冒充群众拨打举报电话，把城管引到假地点，这种疲劳战“严重影响了正常执法”。他们跟踪城管队员回家，对城管队员施加无法言说但又切实存在的人身威胁。他们企业化的工作效率与职业化的敬业精神，让官僚化的城管相形见拙。如果没有其它因素介入，自然竞争的结果，一定是城管而不是小贩落败。
小贩即使落网，抵抗并未结束。“软磨硬缠”是一种有效的抵抗。人性化执法，小贩并不买帐。他们软磨硬缠，认错学习，但总是不认罚，让城管的“胜利”落空或打折。物品可以不要，但装物品的篮子一定要索回，这种不屈不绕让城管无可奈何。「24」「参见阳军：《城管与摊贩8年游击战》，载《达州晚报》2007年5月26日。」“老人、妇女、儿童以及残疾人”被充分利用起来了。由他们软磨、硬缠、耍赖、谩骂，对城管实施“软暴力”。这种“一哭二闹三躺倒”式的抵抗，对执法人员的精神损伤不亚于人身伤害。他们不惜躺车底、堵车头扩大事态，争取“观众”。观众们的斥责，人民群众的“不理解”，让城管的正义感严重受挫，心理上灰溜溜的。这种“软暴力”以及它唤来的社会同情，可以从根本上摧毁城管的战斗意志。海淀区城管大队一名干部说：李志强事件从根本上动摇了不少城管队员的信念，为工作搭上身家性命，死后还受到种种非难，值吗？「25」「参见季明、李舒、陈冀：《李志强事件对城管执法者的影响》，载《瞭望》2007年2月26日。」
对城管有直接杀伤力的还数“硬暴力”。且看部分媒体的报道题目：“摊主滚烫一瓢油泼向城管执法队员”、“无照菜贩手执双刀砍伤两名城管队员”、“成都女摊主暴力妨害执法用尿泼城管”、“城管叫屈：几乎天天挨打”、“摊主为报复城管人员，将赤裸儿童尸体挂在其门上”……。据上海杨浦区统计，2006年全年共发生暴力抗法案件214起，涉及乱设摊整治的142起，队员受伤人数238人次。2007年至8月为止，暴力抗法案件和队员受伤人数已接近去年全年水平，案件数近180起，队员受伤人数近百人，其中60%以上涉及乱设摊整治。「26」「参见《张学兵区长跟你网上谈：您如何看待马路设摊？》，载http：//spaces.xinmin.cn /？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，访问于2008年7月7日。」
对国家政局极为不利的是，这些无处不在的“软暴力”和“硬暴力”，会不经意地突然诱发群体性动荡。2007年6月6日晚，河南郑州因城管打落摆摊女生门牙，导致一千多名学生包围城管、焚烧车辆。「27」[参见郎清相：《郑州清理摆摊引发冲突经过：城管打落女生牙齿》，载《重庆晨报》2007年6月8日。]2007年6月14日晚，由于城管野蛮执法，兰州上百市民围堵执法车近4个小时。「28」「参见张鹏翔：《上百愤怒兰州市民围堵城管，百名警察到场相救》，载《兰州晨报》2007年6月17日。」集体性对抗已非偶发事件，呈燎原之势。
三、城管与小贩的暴力化
对于软硬不吃、软硬皆施的小贩，城管时常采取“一脚定乾坤”方法——抄摊儿。两者开始频频交手，以暴易暴。旁观者惊异于城管的粗暴，但城管却有自己的无奈。一个城管队员自曝心理历程：参加城管之前看见过抄摊儿无法理解，成桶的白米饭被倒在垃圾堆上。后来没想到我也开始抄摊。我是不得已。文明执法不能解决问题，只好“一脚定乾坤”。在街上执法，这是最高效率的方式。当“一个城管要面对60个无证摊贩，不想用暴力都难。”「29」「袁野、刘巍：《中国城市管理者与摊贩的斗争》，载《中国新闻周刊》2006年9月1日。」笔者指导的研究生曾在天安门城管实习，回来感受道：“连我们都想动手了。”
按照现行的行政处罚法，城管对小贩进行处罚，至少应当表明身份、告知权利、收集证据等，而实际上小贩瞥见城管就溜之大吉。当法律规则难以操作而上级命令又必须执行时，城管只能自创规则。一旦城管摆脱正式规则的约束时，执法就只能凭纪律和良知。纪律和良知若再失守，暴力就开始了。法律不允许城管使用暴力，而完成任务又必须借助暴力，非法施暴成了必然选择。暴力一旦失控，就难有边界。深圳街道办城管队员当街扒掉市城管队员的裤子，北京十余名城管当街围殴警察。「30」「参见梁永健：《深圳市城管队员遭街道办城管当街扒裤》，载《南方都市报》2006年8月1日；张丽：《北京十数名城管协管员围殴摊主暴打警察》，载《北京晨报》2007年2月5日。」为了规避法律风险，城管更愿意借助协管来实施暴力：
……两名假证贩子说，他们先后遭到数名男子围殴，被罩住了脑袋押上汽车，身上财物被洗劫一空，还搜走了银行卡并逼问密码，卡里原有几百元钱只剩下几十元。……到下午2点多，一名身着城管制服的女工作人员掀开秦鹏的头套，要为他做“笔录”，核实了秦鹏的手机号码与户籍地址后，要他写下“以上内容属实”并签字按手印。笔录后他被重新戴上头套押上车……，让他脱掉鞋子下车，摘下他的头套，命令他“往前走，不准回头”。秦鹏后来打听到，自己被抛在十三陵水库附近……
“卖假证本来就不合法，不敢找警察。”第三天得知另一个同行又“遇劫”了，他们决定求助警察。协管被抓到后，刑警问他：“知道怎么回事吗？”他说：“不就是钓鱼吗？”“钓鱼”者是33城管大队协管，听说包括城管副队长共十三四个被带到派出所，赃物有许多手机、钱、银行卡等，光手机就有32部。该案后来移交昌平警方。在取保候审期间，副队长333仍继续执法。「31」「参见邢学波、傅沙沙：《假证贩子称遭城管蒙头架走遇劫后被扔在水库》，载《京华时报》2006年11月8日。」
案件最后不了了之。这不完全因为官官相护，因为案件事实本身就是“灰色”的。虽然故事充斥着非法镜头，但身着城管制服的女工作人员做“笔录”却又像在正式执法。小贩声称“被劫”，保安自称“钓鱼”。“打劫”的东西虽然有遗失，但也有的保存在单位里。行动者并非个人暗中进行，而是集体公开行动。即使请教刑法专家，这种行为也难准确定性———既象打劫，又象执法，介乎两者之间。而以下事件，则完全是黑色的了：
盘踞海淀33小区的“地头蛇”和城管分片队员张33、小区物业经理潘33、保安队长张33勾结，用“城管抽查”的名义打击不交保护费的小商贩。据水果小贩刘义等人介绍，收“保护费”始于非典前的两年，最多时有二十多人收钱，张33也收。张的势力范围“地方大，位置好，一个摊位每月要收两千元”；紧挨张33地盘的是物业经理潘33的“摊位”，“每月收1600元”；保安队长张33占有四个摊位，每个在八百元左右。“城管抽查”成了收费手段，不交钱，城管就带保安来抄你。上级单位检查时，这些人会提前打招呼。刘义称：“他们生意兴隆！我们算了一下，一个人一年至少能收十几万。”「32」「参见袁国礼：《地头蛇勾结城管收保护费》，载《京华时报》2007年2月7日。」
收费始于2001年，警方抓捕在2007年，收费期约六年，期间黑白两道相安无事。各方分配比例比照权力大小：城管张33“地方大，位置好”，单个月收2000元；物业经理的地盘紧挨着张33，单个月收1600元；保安队的摊位月收800元。应当可以纳入国库的数百万“税源”流失了。人民政权在张33所管的“片区”被彻底非法化。这种“一个都不能少”式的全面收费持续六年。在人民群众眼里，“塔院城管”这个“组织”而不是“个人”非法化了。
不到两个月，朝阳城管33分队的两任保安队长涉嫌抢劫和敲诈勒索小贩被警方抓捕。水果小贩赵强说，从他去年秋天来这里摆摊，就很少见到城管队员上街，都是城管保安在街上巡逻。今年7月8日，保安班长和队长要他们四个卖光盘的每月交2000元保护费。四个小贩交钱后越想越后悔：以前遇见保安，逃跑几率至少是50%.就算被抓，给他们“意思意思”也能拿回光盘，每月损失远远小于500元。没想到他们胃口越来越大，干不下去了。他们选择了报警。
协管保安为什么可以收保护费？城管队长说，和平街目前有15名城管，50多名协管，管辖范围4.6平方公里，人流量大、街面复杂，一些城管偷懒，导致保安单独执法。刘宾出事后都是城管带着保安出来执法。
一名城管保安说，我们早上6点半起床，8点正式上班，如果没有临时任务，一般每天晚上10点左右下班，没什么制度约束，工作主要靠自觉。每月工资900元。我们上岗这两个月，常有小贩塞钱塞烟，都被拒绝。“有个中年妇女要给我200块钱，让我把她被没收后停在院子里的三轮车推出来。我拒绝后，她很不解地离开了，临走还自言自语‘以前都是这样干的’。”「33」「参见涟源：《城管保安敲诈勒索小贩，保护费开价每月500元》，载《京华时报》2007年9月17日。」
这个案例有几点要注意：
（1）此前小贩被抓，只要“意思意思”就能拿回光盘。这些“意思”应当给了巡逻保安，而非保安队长，无法通过保安队长之手再转移他人。从保安班长和队长角度来看，这是“失控”，是手下的人在“黑领导”，所以他们要亲自和小贩谈收费。假如城管有不法之念，宜假手保安与小贩交易，避免风险。一旦事发最好保安一走了之，大家安静。假如保安落网，只要城管一口咬死，就可成功地刷清自己。
（2）保安的收费标准远远低于保安队长，小贩的原话是“远远小于500元”，估计应在200元以下。
高收费逼得小贩没法干，才有了报警和事发。如果收费合理，小贩不会报警，两者相安无事。和平街范围大、任务重，“很有必要”招聘协管。目前和平街有五十余名协管，而城管只有十五名。招聘协管名为“分担”事务，而协管一旦到岗，城管就偷懒。城管虽然实行工资与效益部分挂钩，但实效不大。因为事务分配权在城管，只要让保安多干点，任务照样完成。通过任务发包，城管队员成功转型，很少上街，“都是城管保安在街上巡逻”。上街如果动手，保安理当冲锋在前。
（3）保安每天工作时间近14小时，月收入900元，等于或小于普通饭店服务员工资。工作没什么制度约束，主要靠自觉。巡回时，常有小贩“塞钱塞烟”。工资少、工时长而且没有前途，保安会逐渐腐化，实现从“拒贿”到“收贿”再到“索贿”的转型。那位送钱被拒的中年妇女说：“以前都是这样干的”。这里包括两层意思：其一大家都这么干，其二一直这么干。“这么干”已成惯例。摊贩市场被城管和保安们成功地私有化，至少部分私有化了。「34」「类似例证有许多。如苏州望星桥多家摊主说：有一条大家默认的规矩，每天交10块到20块不等的钱给城管，他们就让摆放，不开收据。参见刘伟：《苏州女卖报工不满被处罚款从城管局大楼跳下》，载《新京报》2007年6月11日。」
北京城管队员非法化最确切的个案，要数顺义区城管高丽营分队队长常33.他被法院径直判以“参加黑社会性质组织罪”和“敲诈勒索罪”。「35」「参见傅沙沙：《北京首个黑社会性质组织覆灭，保护伞是城管队长》，载《京华时报》2006年8月12日。」在少数城管暴力化同时，小贩社会也开始暴力化了。他们或者自行组成黑社会，或者寻求黑社会保护。「36」「据学者研究，我国黑社会成员至少100万人。参见唐昊：《我国黑社会成员至少100万，谨防其走上前台》，载《南方都市报》2004年8月24日。」
27日下午，两名城管队员在遭到暴徒殴打后，竟被要求下跪认错。说起被打的一幕，城管队员感到灰心。两人在劝阻这些摊贩离开游览区时，一名女摊贩破口大骂，其他摊贩在旁煽风点火。他们收缴一名摊贩的秤，摊贩一边打电话，一边对执法人员说：“你们两个等着，我要你们好看！”几分钟后，9名手持刀具和铁棍的男子赶来，对安某和薛某大打出手。在殴打过程中暴徒们不断用地方话辱骂安某和薛某，威胁他们不准再来“管闲事”。其中一名歹徒威胁被打倒在地的薛某，要他跪下向女摊贩“认错”。
执法大队李队长说：“这些人居无定所而且三五成群。当执法人员纠正他们的违法行为时，他们气焰嚣张，甚至有些执法人员下班回家还经常会被跟踪，我们特别害怕自己的家人遭到报复。”他们已经结成帮派，只要一人受到执法人员的清理，他们就全体结帮，并叫来同伙打人，更甚的是，这伙人垄断了游览线，不允许其他外地人在他们的‘势力范围’内摆摊设点。“「37」「参见陈红：《兰州两名城管遭众人围殴，被逼跪地向摊贩认错》，载《西部商报》2007年8月29日。」
通过暴力强行划定并垄断利益，属于典型的黑社会行为。这些人居无定所，三五成群，气焰嚣张，跟踪威胁城管队员，以至城管“特别害怕”。如果任由事态发展，结果可推而知。从小贩角度，由于他们无法组成正常社会，也无法寻求政府保护，只好组成“新疆帮”、“安徽帮”等类型的私人社会，必要时寻求黑社会帮助。据研究黑社会问题的南京大学教授蔡少卿估计，中国黑社会成员超过百万。黑社会猖獗的客观原因之一是农村盲流人口涌入城市，迫于生活加入黑帮。「38」「参见章敬平：《扫黑必先反腐》，载《中国新闻周刊》第20期。」
四、小贩治理中的个人、社会与国家
摊贩治理，并非城市化进程中无法克服的“中国难题”，世界各地都曾经历过失业人群“摊贩化”，经历过从排斥驱逐到认同疏导。非法化小摊贩和激烈的取缔，各地也曾发生，但国家正式制度驱使数百万官员与数千万摊贩，进行长达二十余年流泪加流血的“都市游击战”，无论其规模还是其惨烈程度都属世界史上罕见。治理小摊贩并不难，各国有着近乎共同的答案，要旨是：（1）小摊贩合法化，划定区域和时段，让其有序经营；（2）成立小摊贩自治组织，实现自我治理和约束；（3）国家提供必要的制度规范和监督救济，协调摊贩与其它利益集团的关系，避免摊贩社会黑化。这些治理原则，已为韩国、日本、美国等国和我国台湾地区实践所证实。「39」「参见李瑾：《国内外摊贩经济管理研究综述》，载《上海市容》2007年第1期。」大陆有限的几个试点单位，收效也极其良好：
3月8日下午6点，下班高峰，小摊点摆成一字长蛇阵。卖臭豆腐的，烤羊肉串的，卖馄饨的，三轮车、桌子摆放得井井有条。地面出奇的整洁，不像很多城市脏水横流，苍蝇群飞。
“要是几个月前来，绝对看不到这副场景。”城管中队长江志正说。摊点生意和“市口”直接相关，每个摊位都设法前移，动辄就堵得动弹不得。为抢占地形，摊主们时不时打得头破血流，成为镇江市脏乱差的典型。执法队员跟摊主的关系，势同水火，“动谁的摊子谁就跟我们‘拼命’。”
城管大队长尹小雪想，能不能换个思路，让他们进行自我管理呢？为此，镇江市城管局联合公安、工商等部门，先后召开三次协调会，启动“民主自治”试点。八位摊主一致同意无记名投票选出正副小组长，通过抽签进行摊位排序。商定自路口向北20米内摆放摊位，按序号定时轮流交换位置，正副组长监督协调。
试点一个月，效果出奇的好。自治组长黄世萍说，现在大家规规矩矩，既用不着起大早抢位子，也不用跟城管队员吹胡子瞪眼。上家泼了脏水扔了垃圾，下家就会提醒清扫；下家生意忙不过来，上家就在旁边搭把手。
镇江城管把民主自治的好处归纳为一箭三雕：秩序规范了，市容整洁了，关系和谐了。城管的工作模式发生质的变化，从执法为主转变成协调为主。有什么问题，聚在一起开个会，提个醒就行了。城管在与不在，现场的秩序、卫生都差不多！现在矛盾解决了，城管也可以“隐身”了。「40」「吴长亮：《镇江尝试马路摊贩自我管理“大盖帽”隐身》，载《解放日报》2007年3月19日。」
义士路小贩自治效果“出奇的好”，其实不奇。政府打击小摊贩的理由无非“脏乱差”，而“脏乱差”其实是政府错误管出来的，并非摊贩经济的胎记。政府非法化小摊贩，摊贩们的利益无法保障，无法形成恒定的社会关系网络。小贩之间、小贩与居民之间的秩序难以生成，即使生成终当短命，因为这些秩序都在国家打击之列。朝不保夕的小贩，当然无心将摊位装点的整洁漂亮，因为不定哪天被抄，投入打了水漂。小贩无心树立信用，因为信用依靠日积月累，而小贩只能“打一枪换个地方”。由于法律不认可小贩之间划分的利益范围，小贩之间只能奉行“先占为王”的丛林规则，天天抢占地形，“时不时打得头破血流”。无从讲信用、讲卫生、讲秩序，一切失序，“乱成一团糟”。借用浦东新区张学兵区长的话：“乱设摊是我们管出来的，主要责任在政府。”「41」「《新区召开第32次区长网上办公会》，载http：//211.144.95.130：9080/website /
subContent.jsp？ctid =49244.访问于2008年7月7日。」
一旦政府转变立场，事物就回归本来面目。秩序形成了：通过抽签进行摊位排序；自路口向北20米内摆放摊位；按序号定时轮流交换位置。自主选择的秩序被自觉地遵守，无须国家执法。城管在与不在，现场的秩序、卫生都差不多！大家规规矩矩，互相帮助，其乐融融。城管也称一箭三雕：“秩序规范了，市容整洁了，关系和谐了”。城管的工作模式发生了质变，从执法为主转变成协调为主。矛盾解决了，大家安生了，城管也隐身了。
摊贩经济的政治和经济正当性，学界早有归纳。一般认为，摊贩经济并不缺乏效率，它是市场经济的重要组成部分。摊贩经济不仅增加GDP ，还有更多的优点：（1）满足低层和普通市民阶层的生活需要，廉价的摊贩市场是他们消费品的理想来源。（2）丰富城市文化。摊贩经济能营造一种特殊的城市街头文化，让游客和市民感受地方的特殊风味。如法国巴黎街头艺人的展示、我国传统的庙会、夜市，不仅提供购物便利，还是城市文化独特的景观。（3）摊贩是恢复街道活力，有效利用公共空间，增加城市魅力的佳径。“欧洲有露天吧台，亚洲有街道摊贩”。摊贩制造街头的喧闹，活跃着城乡的交流。（4）解决部分就业。许多人受资金、技术、年龄限制，只能自我就业。起点低、资金少、操作容易的摊贩生意，成为就业捷径。「42」「参见李瑾：《国内外摊贩经济管理研究综述》，载《上海市容》2007年第1期。」
分析摊贩经济的政治正确性及治理的技术细节，非本文的主旨，一个小贩都能从实践中得出真知：我（按，一个金融会计专科毕业的女摊贩主）觉得马路设摊为国家释放了很大的压力，不是什么羞耻的事情，不应该取消。管理上有几点：第一，马路单边摆放；第二，统一形象摆放。比如一个摊位不超过两米，就可以设计一个两米长的工具，大家统一在这个范围内。第三，统一时段经营。可分为早市和夜市。摊位固定大家都不会抢摊位了。第四，有一个摊位申请人工作卡制度，不要有炒摊位的现象，维护真正需要的人的利益。第五，要有限制经营项目的管理，这样不会出现大排挡脏乱差，或者黄碟之类。
第六，要有卫生管理。可以出台一个守则进行考核。没有做好卫生自理的，可以取消经营资格。「43」「前引11.」
本文旨趣在于，这个并不复杂在互联网时代更不难发现的“正确答案”，为何二十多年来一直没被政府部门“采信”？摊贩非法化背后的利益和真正的推手究竟为何？
小贩非法化的始作俑者是工商部门，此后职责移转给城管。小贩非法化固然让一线的城管很辛苦，但另一方面，正是通过这种义正辞严式的“造事”和责无旁贷式的“揽事”，作为新设部门的城管成功地使各界相信自己“重任在肩”，成功地站稳了脚跟并扩军，提升了城管在政府系统中的“权重”。2007年3月9日，北京革新西里社区决定试行小贩自治，效果良好，但消息传出后某城建科长就直摇头：“她划定了一个地方就能摆摊，那城管执法怎么办呢？居委会认可他们了，那城管到底是算他们违法还是不违法呢？”一位城管队长也说：“就算是上海等其他地区都放宽对小摊贩的管理，北京也不行。08年北京还有个奥运呢！”
由居委会“划定一个地方”，城管当然难以认同，这涉及城管与居委会谁享有“认可权”这一核心问题。居委会单方面“划定”，在城管看来属于“擅自篡权”，形同政变。虽然政府设立城管的目的是“集中行使行政处罚权”，不应享有行政许可权，但组织一旦设立，组织的目标就会异化，会优先关注自身的命运。面临“失权”威胁时，城管不再言苦言累，颇有不辞辛劳之意。一个月后，居委会主导的试点被迫取消，街面又回复到“脏乱差”时，城管的解释是：“我们永外地区3.03平方公里，派出所有120号人，但是我们城管只有16个人。”言外之意还要加人。2007年3月27日，在居委会试点被取消后，城管主导的一项旨在加强管理的改革措施开始试点。「44」「参见周逸梅：《北京居民社区试行划区供游商经营》，载《京华时报》2007年3月9日；徐涛：《北京社区尝试小商贩自治，街道办和城管不认同》，载《财经时报》2007年4月21日。」
权力意味着利益，正是通过非法化小摊贩，城管才“重任在肩”，得以大量行使处罚权，从而获得与处罚权相关的合法和不法的利益。合法利益包括处罚权、变相许可权，将事业编制转为行政编制的可能……。非法利益包括收保护费、默许亲朋好友设摊……。如果摊贩合法了，“那城管执法怎么办呢？”这句屈原式的天问，不经意间现出庐山真面目。这里发生了美国社会学家戴维。波普诺所谓的组织变迁中的目标置换。即组织成员会更加关注组织本身的存续和他们在组织中的位置，而不去关心组织的实际目标。「45」「参见[美]戴维。波普诺：《社会学》，李强译，中国人民大学出版社1999年版，第195页。」
利益的复杂性决定人们心态的复杂性。虽然非法化摊贩经济可以使城管获得合法和非法的利益，但也同时使他们失去许多可以获得的利益。由于城管左右媒体能力有限，且不法行为多发生在众目睽睽之下，致使城管的口碑和公众形象恶化。如“一跺脚，二瞪眼，三掀摊子四罚款，不用问是城管”。城管恶化的公众形象直接损害执政党和一级政府的公众形象，弱化了城管领导集团的政绩，降低了城管部门的利益交涉能力，并使从业人员丧失职业的荣誉感，自上至下陷入迷茫。
“革命不是请客吃饭，不是做文章”。当生命和健康天天面临真实的威协和损害时，城管不可能不怕。围观群众的骂声使他们迷茫和焦虑，“不知道自己是功臣还是罪人”。但决定战争的，是将军而不是士兵。一位城管队员感悟道：“其实谁都没有错，是我们的体制不够健全。”「46」「《北京城管柔性执法小贩称“8年抗战胜利”》，载《市场报》2007年8月13日。」由于我国行政部门实行领导班子办公会议决策制，这些基层的经验、智慧、利益和情感，无法左右决策。领导除了考虑基层现实，还要考虑上级态度、部门扩展和自己政绩，政策形成具有不确定性。正如魏巍所批评的：“有些地方政府官员，满脑子形式主义，虚荣观念。为了自己的‘政绩’，脱离当地的实际情况，无视人民的生计，高调地提出什么构建‘无摊城市’。”「47」「魏巍：《不要杀他，我也为崔英杰说情》，载http：//www.mfzq.com.cn /Blog /Diary.aspx ？Data=S =540224，访问于2008年7月7日。」不难发现，部门利益诱导和领导层专断是错误决策迟迟不能修正的原因之一。
原因之二是中央与地方之间事权划分不明。小摊贩的治理，法理上属于地方事务而非中央事务，没有必要进行中央决策。但我国中央与地方之间事权划分不明，习惯上地方依赖于中央，而中央立法又习惯于“一刀切”，地方难有选择的空隙，不同政策之间比较和竞争机制无从生成。即以摊贩治理为例，各国治理的实践是通过牌照发放来实施管理，而在我国，牌照之发放属于行政许可事项。依行政许可法，省级以下政府皆无权创设，即使中央部委也无权创设。行政处罚法上也有类似规定。中央政策法律相互冲突。政策面上，中央强调向地方分权，如国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》第19条要求“适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施”，但具体制度上，又通过《行政许可法》和《行政处罚法》将设定许可权与处罚权上收，地方难有机动处置之余地。地方和基层最容易发现政策的错误所在，但为了保持政治正确，即使发现政策有误，也要等待中央调整政策，从而与中央“保持一致”。中央政府性质上本应是政策性政府，而非事务性政府，主要职责应在于政策选择。如果中央政府揽权揽事太多，发牌照，搞评比，评先行……，则会导致事务功能膨胀，政策功能萎缩，政策反馈速度落后于时代需求。
原因之三在于决策的非公开性。虽然《行政许可法》规定，设定行政许可应当公开听证，但至今为止，行政部门习惯于非公开决策而非透明决策。仍以摊贩治理为例，近来国家工商总局及建设部分别表态，要放松管制。但决策过程中，有哪些利益需要考量，决策过程中争议之焦点与存在之困难，皆未见公诸于众。行政系统仍习惯于自身内部非公开决策，然后将结果“周知”公众。上海市曾公开宣布将于2007年五。一前出台摊贩合法化政策，媒体广为报道。此后却未见下文，仅告知存在难度，力争年底前出台。究竟决策中存在何等之难处，公众并未与闻。虽然决策者可能会听取相关部门意见，但由于没有公开的辩论程序，相关事实和证据无法提交，各方利益无法有序表达，意见无从整合。普通人民无法旁观和参与政策选择，无法发现和纠正错误的政策选择。
原因之四在于决策行政化而非立法化。小摊贩的治理，涉及小摊贩、社区居民、商场、临街住户等多方利益，直接关涉到人民基本生活———例如没有好摊贩导致没有好早点，应当属于立法事项而非行政事项，应通过立法程序整合社会意见。由于我国行政立法与权力机关立法界线不明，且立法机构运行机制不合理，无法有效立法，致使应由立法机关完成的任务，交由行政部门来完成。立法整合机制不能有效运行，只能依靠部门协调。由于小摊贩治理事务涉及工商、城管、公安等多个部门，各部门互不隶属，一旦产生争议无从决断，有赖各方调和立场。其间任何一个部门强硬作梗，决策无法形成。摊贩合法化所涉及的牌照发放权，城管部门与工商部门即有争议。前言的镇江市城管局，就与公安、工商等部门开了三次协调会。部门之间并无法定有效的协调机制，主要取决于领导之间的协调。部门利益冲突、领导政策偏好等，都会导致“久协不调”。
原因之五是社团管制过严。摊贩合法化与否的政策选择，涉及利益最大的当然是小摊贩们。由于我国建国以来，对社团管制过严，采取许可制，而非登记制。数以千万计的小贩不能组成利益集团，小贩们无法通过集团，将自身利益关系有序有力地进行表达。由于不能组成集团，在利益博弈中，被原子化的小摊贩们，无法与集团化的居民集团和官僚集团相抗衡，在决策程序中，成为“沉默的大多数”，甚至被妖魔化。又因为利益所关，他们不得不进行“都市游击战”，抵抗和反击不合理的制度，用无声的躲避、有声的还击和顽强的生存，唤得社会对他们的存在、利益和价值的重新审视。上海浦东新区区长反思：对乱设摊的整治，从建国到现在没有停止过。为什么整治的力度越来越大，城管队伍越来越大，最后还是不行呢？当一样东西顽强的生存、顽强表现出来的时候，你要找出背后的合理性在哪里，然后找一找政府工作的差距在哪里。「48」「参见《张学兵区长跟你网上谈：您如何看待马路设摊？》，载http：//spaces.xinmin.cn/
？uid -20256-action -viewspace -itemid -18976，访问于2008年7月7日。」值得注意的是，区长之所以有如此深刻的反思，一个重要原因是暴力抗法上升，而非摊贩团体有意见上呈。摊贩治理还涉及社区参与治理的问题。有议论认为可以将摊贩交由社区治理，而社区作为一个社会组织，也没有成熟。自治和管理能力有待发展，形成政府想放权，也无处可放的局面。
伴随着摊贩与城管之间矛盾的普遍化与激烈化，各级各地政策开始松动。建设部和国家工商总局表态要让摊贩经济合法化；北京市要求城管执法人性化；上海试点摊贩合法化……政府终于准备调整政策了。“三十年河东，三十年河西”，而往返之间，社会已付出血的代价。
何兵 ，中国政法大学法学院教授
原载《中国法学》2008年第5期
