城管集中的街头执法权来自十几个部门，依据的却是原部门的法律法规，这被称作“借法执法”。国家层面的法律迟迟未能出台，地方把城管当家丁地保用，埋下了之后暴力冲突的隐患。

应当给予小贩法定的生存空间，减少城管现有执法权，同时立法明确城管职能。解决城管困境，职能的法定化是关键。

过去的7月，被笼罩在城管暴力执法的阴影中：湖南临武县城管“秤砣砸死瓜农”，北京父亲带着9岁女儿练摊与城管发生肢体冲突，广州17岁男子因拍摄城管执法被羁押。

“城市管理体制已经过了16年探索，在我看来仍不成功。”中国法学会行政法学研究会副会长、中国人民大学教授莫于川对南方周末记者说，现在是到了反思和调整的时候了。改革城管体制迫在眉睫。

城管诞生：借法执法

1997年5月23日，天安门广场。身着统一制服的北京市宣武区城管监察大队一百多名队员在这里列队，北京市领导宣布监察大队正式上岗，并授予队员们“宣武城管”的一面大旗。隆重的场面见证了中国第一支城管队伍诞生的时刻，当时不少人都对新生城管队伍“充满期待”。

北京市社科院管理所所长张耘说，城管实际上是随着城市化发展出现的，大量农民进城谋生，一些下岗职工也成了摊贩。莫于川发现大多数城市在此前都重视建设而忽略管理，城市功能区、生活配套设施特别是商业网点的设置缺失，市民生活需求得不到满足，也为小摊小贩的大量出现提供了生存空间。

垃圾、噪音污染，交通堵塞，摊贩经济的热潮逐渐让城市的居民感到不满，一批维持城市秩序的执法队伍便应运而生。

“在城管正式出现前，工商、卫生、环保等部门都上街执法，执法队伍十分庞杂。”莫于川介绍说，多部门上街执法效果并不好，“往往七八个大盖帽，管不住一个小草帽”。1996年前后，在北京市一级的行政执法队伍就多达127支，上海有142支，杭州则高达207支。为节约执法成本、提高执法效率，对行政执法队伍进行“归口管理”的呼声也越来越大。

1996年颁布的行政处罚法为当时急需建立的城管体制提供了法律出口。其第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”莫于川说，考虑到城市管理是地方事务，应该发挥地方能动性，城管制度就成为当年改革探索中唯一一个将权责下放到地方的项目。1997年，北京宣武区成为“城市管理相对集中行政处罚权试点”，将园林、工商、环保等机关的行政处罚权剥离出来，集中交由一个行政机关统一行使，城管便诞生了。

“城管集中的街头执法权来自十几个部门，相当于是把最难啃的骨头都拿过来了。”莫于川说，城管部门获得很多门类的执法权，依据的却是原部门的法律法规，这被称作“借法执法”。

很多学者认为，实际上城管执法的法律来源并不充分，其执法权具有非法性。华中科技大学教授梁木生认为，按照部门职能定位的必要性，城管的存在显然具有一定的合法性。莫于川也说，虽然高位阶的立法很少，但目前已经有四十多个有地方立法权的城市制定了法律规章，解决城管的法律窘境。

2002年8月，国务院下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，城管试点工作得到国家正式认可并在全国全面推广。当时，全国开展相对集中行政处罚权试点工作的城市有79个和3个直辖市，此后又推广到各个城市。

从2004年至今，各地的人大代表不断提案呼吁对城市管理进行立法，但国家层面的法律迟迟未能出台。法律的模糊，埋下了之后暴力冲突的隐患。

职能人定，“民事行为”

张耘在担任北京市人大代表时，曾被市城管局特聘为执法监督员。她总结发现，城管作为与普通居民接触最广的政府机构，面对的要么是依靠街头生存的弱势群体，或者就是拆违中碰到的权贵。

“他们的执法缺乏强制力，被认为是民事行为，而且只有对物的处置权，对人没有办法。”张耘说，城管执法权的特点使他们更容易遭到对抗。

十余年的城管史，城管和小贩的斗争故事，一直是固定的主旋律。

2008年1月7日，湖北省天门市五十余名城管人员与市郊村民冲突时，路过的某建筑公司总经理魏文华下车用手机拍摄，遭到围殴致死。

城管队员也可能是受害者。2006年8月11日，北京海淀城管队员李志强扣押了摊贩崔英杰的三轮车，被后者刺中颈部身亡，成为北京首名因公殉职的城管人员。2009年5月16日，在沈阳市区摆摊的夏俊峰刺死两名城管队员，重伤一人。

“城管职能、机构设置、执法程序都没有经过法律的确认，很多职能规定不是法定，而是由人定。”梁木生说，城管执法过程中的暴力正是由于法律缺失造成的。

崔英杰案中，律师夏霖称城管是“编外衙役”，从机构设置、人员身份到执法行为，都缺乏合法性依据。后来，法院最终没有认定崔英杰构成妨害公务罪。

“被当家丁地保用”

暴力执法的背后，是城管执法压力的剧增。从2002年到2008年，北京市的城管处罚权由8个领域扩充到了13个。到2011年10月，广州市城管的行政处罚权达232项，涵括市容环境卫生、燃气管理、水务管理、人民防空、养犬管理等12个方面，职能范围在12年间翻了近两番。

2010年8月，有调查显示，655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的目标。这些目标背后的工作多数都转移到了城管身上。

城管职能膨胀并不仅是纸面上的数量增加。“一些地方把城管当成家丁地保用，指哪儿打哪儿，使用十分随意。”张耘介绍说，城管目前经费来源多是地方财政，很多地方领导遇到了疑难问题，首先就想到让城管顶上去。所以，在房屋拆迁、清理非法广告等领域都活跃着城管的身影。

2012年，江西省广丰市城管局长周亚鹰出了本书《我是城管》：“城管部门极像一个电脑回收站，其它单位和部门，不愿管的事推给城管，管不了的事踢给城管。”

面对繁重的执法任务，不少地方城管都通过招纳临时工来增加人手，人员素质参差不齐，执法权威也不高。梁木生分析说，这些临时任务没有法律规定界限，往往容易滋生暴力执法。

“一些地方领导常常瞎指令，对市容市貌提出过于苛刻的要求，造成城管为虚名所累。”莫于川说，人力有限的城管在面对辖区千千万万的摊贩时就只能采取罚款、扣押等少说话的简单执法方式，这样就容易激发矛盾。

南京市玄武区城管队员赵阳向南方周末记者表示，高强度的执法任务，使得城管队员身上积累了大量的负面情绪，不仅年轻的城管队员忍不住，老队员也忍不住。

2007年，赵阳在城管论坛介绍了一本名为《城管执法操作实务》的书——“注意要使相对人（执法对象）的脸上不见血，身上不见伤，周围不见人，还应以超短快捷的连环式动作一次性做完，不留尾巴。”这本书的出现迅速遭到广泛批评。事实上，类似增强城管武力的措施并不鲜见，有地方在招录城管协管员时的考题竟然是：遇到打架，你敢不敢上？

给城管“减负”

为改善形象，一些地方的城管部门开始探索变革之路。举牌执法、卖萌执法、眼神执法、献花执法各类噱头频现报端。武汉汉口老城区一小商贩因违规占道经营被城管没收摊车，商贩当街向城管下跪。不料，城管执法队员与商贩对跪。

“城市管理中，前端执法要与后端结合起来，部门之间应该协调。”张耘介绍说，北京市从2010年开始由公安局副局长兼任城管局局长，从领导体制上解决城管、公安配合执法的隔阂，增强城管执法的权威性。

2009年3月，西安市莲湖区开始推行城管标准化执法，将检查权、调查权、处罚决定权和法院行使的强制权分开。莲湖区法院成立了全国第一家城管巡回法庭，实行非诉案件申请法院强制执行。据当地媒体报道，由于法院判决比城管对其进行处罚更具威慑力，两年内仅有50到60起案件采取了扣押、拘留、罚款等强制措施，没有一起行政复议和行政诉讼。

“要解决暴力执法等一系列的问题，首先就在于给城管减负。”莫于川认为，城市管理本该是政府统筹的问题，现在被简化成了城管的部门职责。

对此赵阳深有体会。他觉得城管执法主要解决的是城市的面子，民生部门主要解决小贩的肚子，要把两者结合起来考虑需有市长协调决策。这名“老城管”将自己对城管问题的看法写成《对城管改革的五大建议》，他提出给予小贩法定的生存空间，减少城管现有执法权，同时立法明确城管职能。梁木生也认为，解决当下的城管问题，职能的法定化是关键。

2013年3月，《南京市城市治理条例》开始实施，开始着力探索“大城管体制”。作为参与制定者，莫于川认为条例体现了社会力量参与治理城市的精神，把城市治理看成是全体市民、社会组织和政府部门的共同职责。作为城市治理的决策机构，在城市治理委员会的83名委员中普通市民占到了45人。

“普通市民参与决策既可以表达他们的利益，也可以调动社会参与城市治理的热情。”城市治理委员会还囊括了政府各个机关，便于统一协调解决城市管理问题。莫于川说，这样原来的城管就可以减轻负担，增强自己的业务水平了。

记者 雷磊 实习生 刘鹏 郭琛