社会生活中的个体具有“趋利避害”的本性。城市发展过程中，个体为了追逐自身利益最大化，往往不会或较少考虑社会整体利益，对个体行为缺乏必要的外部监督和管理，必然滋生无序和混乱。正是为了消除或缓解城市发展中个体行为产生的负的外部性，城管执法才应运而生。但事实与初衷恰恰相反，城管执法自出现开始就给社会公众留下极端恶劣的印象。这种印象的产生，有城管自身执法方式的问题，也存在群众情绪化、非理性的色彩。社会公众对城管执法普遍采取“有罪推定”的思维定式，无论城管说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。城管执法的正当性、合理性遭受质疑，陷入“做不做，都是错”的“塔西佗陷阱”。

调查：公众如何评价城管执法公信力？

利用主持或参与课题的机会，笔者曾围绕城管执法公信力建设的问题，就社会公众对城管执法是否满意，城管执法的必要性、合法性与合理性，城管在执法过程中存在的主要问题等进行调研。具体调研结果如下：

第一，七成社会公众不满意城管执法态度。社会公众对城管执法“非常不满意”的占30.6%，“不满意”的占42.1%，“基本满意”的占20.5%，“满意”的仅占6.8%。“失地农民”、“下岗职工”等社会弱势群体以及从事非固定场所经营活动的经营者对城管执法最为不满。持“基本满意”、“满意”态度的人群主要为城市社区居民，尤其是老年人。

第二，公众认为城管执法有必要性和合法性，但缺乏合理性。60%的社会公众认为城管执法是有必要的，40%的社会公众认为城管执法没有必要。其中认为没有必要的群体集中为曾经被城管执法或可能被城管执法的人群。75%的社会公众认为城管执法具有合法性，仅25%的社会公众认为城管执法不合法。即便是部分认为城管执法没有必要的人也不否认城管执法的合法性。形成明显反差的是，只有23.6%的社会公众认为城管执法合理，76.4%的社会公众认为城管执法不合理。

第三，暴力执法是城管执法中最严重的问题。社会公众普遍反映城管在执法过程中所存在的问题主要集中在执法态度、执法方式、执法公正性、执法的社会效果等方面。关于城管执法中存在的“最严重问题”的调研中，45%的人认为是“暴力执法”，20%认为是“相对方缺乏参与”，20%认为是“执法不公”，10%认为是“态度蛮横”，5%认为是“利益捆绑”等其他原因。

上述调研结果表明：首先，社会公众对城管执法整体评价较低，城管执法公信力缺失。社会公众对城管执法普遍存在抵触情绪。其次，社会公共对城市发展需要城管以及城管执法具有法律依据比较认同。但是，对城管执法过程中的合理性存在普遍质疑。肯定城管执法必要性、合法性的人群并不必然肯定城管执法的合理性。第三，暴力执法是影响社会公众对城管执法评价的主要因素。此外，城管执法程序是否公开、公正、透明，执法结果是否有利于城市或社会发展，是否损害社会弱势群体利益等问题也是影响城管执法公信力的重要因素。

探究：城管执法为何陷入“塔西佗陷阱”？

首先，城管印象被妖魔化。早期城管执法法律依据欠缺、执法方式简单粗暴、执法不公、侵占流动商贩财物的现象屡见不鲜，以致于社会公众对城管执法普遍持厌恶、反感、不信任的态度。不仅如此，媒体报道还在一定程度上放大了城管执法的恶性。具体而言，城管执法缺乏相应的“声誉管理机制”，未形成媒体与城管执法的良性互动。媒体对城管执法的报道主要有两种类型：一种是正面报道，主要表现为城管机构对自己工作成绩、执法方式改进等方面的肯定；另一种是负面报道，主要表现为报道或评论城管执法中暴力冲突事件。前者往往类似于单位内部的工作总结，有自说自话、空洞无物之嫌；后者通常形象生动、有的放矢。久而久之，社会公众基本不再相信正面报道，仅关注负面报道，对城管执法的印象每况愈下。妖魔化的刻板印象成为社会公众认识和评价社会问题的基点，对城管执法公信力构成毁灭性打击。事实上，近年来，城管执法在执法理念、执法方式、执法公正性等问题上已经有了实质性的改变。但是，由于妖魔化的刻板印象根深蒂固，使得社会公众无法理性地对城管执法活动进行判断，城管执法公信力难以建立。

其次，“规则意识”缺失下的利益博弈。作为一个理性的、负责任的公民，应当具有强烈的“规则意识”，即尊重既有规则、服从既有规则。对于挑战规则的不法公民，应当严格根据法律规定使其承担相应的法律责任。良好的规则意识是城管执法公信力建立的坚实保障。由于城管执法中存在的不规范、执法偏私以及情绪化的社会舆论导向等问题，使得部分城管执法对象的活动具有守法成本高而违法成本低的特点，如提篮贩卖的流动商贩，守法往往需要付出清洁费、管理费等额外的成本，但是，“流动作战”、“暴力抗法”却能节省相应的费用支出。在长期的利益博弈中，城管执法对象不断挑战执法的权威性，该利益博弈的结果又向外传递着一种信息：城管执法没有权威，不值得信赖。信赖城管执法利益受损，不信赖城管执法反而获益。

第三，公共选择理论视角下的利益捆绑。公共选择理论假定：不仅单个个体的行为是趋利避害，追求利益最大化的，政府机构的行为同样如此。因而，不但单个个体是“人性恶”的，政府机构的行为同样应当遭受质疑。虽然，实践中社会公众未必了解或熟知公共选择理论，但这并不影响社会公众无意识地在公共选择理论框架中思考社会问题。在城管执法过程中，一旦夹杂了城管机构或人员的利益，其行为的正当性就会大打折扣，公信力势必下降。例如，城管执法没收的蔬菜、水果、烧烤设备被城管机构作为职工福利进行分配，城管执法的罚款与城管人员收入或业绩挂钩等等情形，社会公众对城管执法的客观性、公正性评价较低，通常会质疑城管执法行为，因此公信力难于建立。

最后，社会弱势群体利益保护的道德制高点。城管执法的对象往往是下岗工人、失地农民等社会弱势群体成员。因经济结构调整或城市化建设的需要，部分城市社区居民或失地农民生活境况发生变化，失去原有的生活方式，不得不寻求新的谋生手段，出现了上世纪90年代的“谋生路，占马路”、21世纪初的“求活路，抢马路”的“摊贩经济”运动。由于这部分群体在身份上存在特殊性，社会公众对其行为进行评价时往往会予以一定程度的倾斜。城管执法中，社会弱势群体利益保护似乎已经成为了“免死金牌”。实践中经常出现的情况是：无论其是否真正属于社会弱势群体，当城管执法时，执法对象通常以“社会弱势群体”自居，并以此为由抗拒城管执法。而这种抗拒执法往往因具有道德上的优势，为社会公众所容忍。本身具有正当性、合理性的执法行为在“社会弱势群体利益保护”的强大攻势面前处境尴尬。

（作者分别为北京工商大学法学院副教授；中国人民大学法学院副院长、教授）

本文为国家社科基金青年项目（12CFX079）、教育部人文社科青年基金项目（11YJC820016）阶段性成果。