内容提要：改革开放30年来中国治理变革的主要方向，是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主。治理改革的重点内容，是生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主。决定性地影响中国治理状况的主要变量，是社会经济的变化、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成和全球化的冲击。经过改革开放以来近30年的探索，中国正在形成一种特殊的治理模式，其治理改革的目标已经十分清楚，这就是：民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐。
关键词：治理，民主，政治改革治理模式，政府创新
本文首先将从主体、方式、对象和取向等角度，考察30年来中国治理变迁的主要路线和中国治理改革的重点内容，然后简要分析中国治理变迁的现实基础，并力图对30年中国治理改革的重大成就、存在问题和中国治理模式的主要特征做一初步概括。
一、引论：改革开放与治理变迁
从上个世纪90年代开始，治理（governance ）一词便成为西方社会科学的流行术语，21世纪后它也成为中国学术界的重要话语。在中国，治理一词首先被经济学家引入，“公司治理”（corporation governance ）或“公司治理结构”（corporation governance structure ）这类术语在讨论公司转型和企业改制中被广泛使用。尓后，相继被政治学家和社会学家采用，分别指政府治理或公共治理。从政治学意义上说，治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治（government ）既有相通之处，也有实质性的区别。两者的实质性区别之一在于，统治的主体只能是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。正像政府的统治有“善政”（good government）与“恶政”（bad government ）之分一样，治理亦有“善治”（good governance）与“恶治”（bad governance ）之分。善治是公共利益最大化的管理过程。1
追求善治是各国政府的共同目标。政府治理和公共治理属于政治管理的范畴，治理行为是一种政治行为，它体现着一定的政治价值。因而，治理改革是政治改革的重要内容，治理体制也是政治体制的重要内容。但与统治行为相比，治理行为的技术性因素要重于其价值性因素。在社会政治生活中，治理是一种偏重于技术性的政治行为。不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持。换言之，各国政府都希望有更好的治理。政府只有通过不断地进行自身的改革和创新才能实现善治，因而，各国政府近年纷纷重视公共部门的创新，政府改革或政府创新便成为一种世界性的趋势。例如，美国国务院专门成立了“行政创新中心”2.又如，为了推动世界各国政府的改革创新，改善各国的公共治理，联合国还与其成员国共同发起了“全球政府创新论坛”（Global Forum on Reinventing Government），至今已经举办了7届。3
中国的整个改革开放事业源自30年前的一场政治改革。被当作改革开放标志的中共十一届三中全会，实际上就是中共发动的一场政治改革。三中全会调整了中共的权力结构，重新确立了党的政治路线和工作重心。没有这一政治改革，就不可能有随后的经济体制改革。一些西方学者按照多党制、全民普选和三权分立的标准，来衡量改革时期中国的政治发展，认为中国的改革主要是经济体制的改革，政治体制基本没有变化。这是一种偏见和误解。随着经济体制的根本性变革，中国的政治体制也在进行着深刻的改革。政治体制对于经济发展的作用，在中国要比在西方国家大得多。没有政治体制的改革，不可能有经济体制的改革，这是中国改革的一条基本经验。领导中国改革的邓小平非常清楚这一点，他说：“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”[1]176.“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制的改革。”[1]164现在我们可以非常清楚地看到，中国的改革开放过程，是一个包括社会的经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。
中国的政治改革在很大程度上就是一种治理改革。确实，中国的政治改革不是许多西方学者理解的政治体制改革，这种改革不涉及基本政治框架的变动。这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。一方面，中国政府不断重申不照搬以多党制和三权分立为主要特征的西方政治模式；另一方面，中国政府又十分强调政治改革，特别是以行政管理体制为核心内容的政府治理改革。邓小平在改革开放初就紧紧抓住党和国家领导制度的改革，敏锐地指出：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现”[2]333.改革开放以来，中国共产党和中国政府一直强调政治改革，每一次党代会的政治报告，每一次全国人代会的政府工作报告，无一例外地包括着政治改革的内容。政府治理或政府管理体制的改革，则是政治改革的重要内容。例如，中共十七大政治报告专门对“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”进行了论述，并明确指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”。中共十七届二中全会专门通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，该《意见》指出：“党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革”，“行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程”。4
二、治理变革的主要路线
纵观从1978年到2008年30年中国治理变革的轨迹，我们可以看到这样一条清晰的路线图：
从一元治理到多元治理；从集权到分权；从人治到法治；从管制政府到服务政府；从党内民主到社会民主。
从一元治理到多元治理。治理主体的单一化，即所有权力集中于唯一的权力机构，是改革开放前中国政治的主要特征之一。这种一元的治理体制源于“党的一元化领导”体制。在这种体制下，治理的主体只有一个。这个唯一的权力机构，在文化大革命期间是各级革命委员会，其他时期则是各级党委或党支部。这个唯一的治理主体不仅管理着国家的政治和行政事务，也管理着全部社会事务和经济事务。一元治理体制的最大弊端是导致政治上的专权和管理上的低效，扼杀人们的创造性和自主性。这种一元治理体制的突破性改革始于党政分开，政府率先成为一个相对独立的治理主体。党政不分，以党代政，是党的一元化领导的必然结果。作为改革开放起点的中共十一届三中全会就已经注意到这一问题，并且明确指出：“要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”[3]7.邓小平曾经把党政分开视作整个政治体制改革的突破口。1980年8月中共中央政治局召开会议，专门研究政治体制改革，着手解决党政不分和以党代政的问题。在邓小平领导下，党和政府逐渐开始适度分离，党主要负政治领导责任，政府则主要负行政责任。在20世纪80年代，中共中央又相继决定实行政社分开和政企分开，党和政府不再直接管理城镇企业和农村经济事务。20世纪80年代末，中国在广大农村开始推行村民委员会制度，实行村民自治。到20世纪90年代，除原有的工青妇等人民团体外，民间组织开始涌现，并得到政府的认可，它们对社会政治生活发生日益重要的影响。5至此，以各级党组织、各级政府、各类企事业单位和各种民间组织为主体的多元治理格局开始形成，其中党组织和政府组织是最重要的治理主体。
从集权到分权。一元治理模式势必导致政治上的高度集权，并且最终导致个人的高度集权。邓小平对此有过这样的说明：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[2]328-329治理结构的变革，必然引起治理功能的变化。与一元治理转向多元治理相适应，改革开放以来，中共领导层和中国政府开始进行大规模的政治性分权，这种分权几乎同时在三个维度展开。一是中央向地方分权。从20世纪80年代中期开始，中央大幅度下放政治管理权和经济管理权。1984年7月20日中央书记处决定，改革干部管理制度，下放干部管理权限，采取只管下一级主要领导干部的新体制。这一新的管理体制实质性地扩大了地方的自主权。1993年12月，国务院决定全面实行中央与地方的分税制，极大地下放了经济管理的权限。二是政府向企业分权。从20世纪80年代中期开始，中共中央决定逐步推行政企分开的体制改革。1984年12月国务院发布《关于国营企业厂长（经理）实行任期制度的通知》，决定从1985年开始国营企业的厂长经理与其原来的行政性任命制脱钩，而实行新的任期制。1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，企业成为自主管理的法人治理结构，政府不再是企业的治理主体。三是国家向社会的分权。在一元化治理模式下，社会政治、经济和文化等全部权力高度集中于国家，没有相对独立的民间组织，也没有实质性的社会自治。随着多元治理主体的出现，国家开始向社会分权。20世纪80年代后期先后推行的农村村民自治和城市居民自治，既是中国基层民主的突破性发展，也是国家向社会分权的重要步骤。20世纪90年代开始，新一轮的政府机构改革后，一些政府机构改造为行业协会，如轻工业部变为轻工总会，纺织工业部变为纺织总会，相应地，一些原来的政府管理职能开始移交给行业管理组织，从而迈出职业自治的重要一步。90年代后期和21世纪开始，民间组织大量出现，政府开始特别强调其社会管理职能，并且开始让各种民间组织参与社会管理，从而开始将部分国家权力下放给特定的社会组织。
从人治到法治。中国是一个有着两千多年人治传统的国家，十年“文革”最惨痛的教训之一，就是必须从人治走向法治。改革开放后，党和政府开始强调“法制”或“依法治国”（rule by law），在相当长的时期内我们将民主与法制并提。中共十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[3]1120世纪80年代后，许多理论工作者开始倡导“法治”或“以法治国”（rule of law）。“法制”与“法治”，或“依法治国”与“以法治国”的主要区别是，前者强调严格依法办事和依法行政，后者除了强调依法办事和依法行政外，更强调法律是最高的统治权威，任何个人或团体都不能超越法律之上。法治的观念一开始就受到了党和政府的高度重视。1979年9月9日的中发第64号文件《中央关于坚决贯彻刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》就宣布取消党委审批案件的制度，该文件中甚至破天荒地使用了“法治”的概念。6在上个世纪80年代中期，党的一些领导人就开始提出，中国共产党作为唯一的执政党也必须在法律的框架内活动，党组织及党的领导人也不拥有超越法律的特权。[4]16620世纪90年代后，法治成为中国政治发展的长远目标，其主要标志是1997年召开的中共十五大。十五大的政治报告，首次明确提出了“建立社会主义法治国家”的目标[5]，不久后，这一目标又被写进我国的宪法，从中国共产党的政治目标转变为国家的政治目标。中共十六大后中国政府又进一步提出了建设法治政府的要求，使法治国家的目标更加具体化，并且表明政府将在实现法治国家的道路上起表率和带头作用。改革开放的过程，也是一个逐步确立中国社会主义法律体系的过程。从1979年到2005年，全国人大及其常委会共通过了400件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了650多件行政法规，地方人大及其常委会制定了7500多件地方性法规。中国政府的目标是，到2010年，基本上建成一个比较完善的法律体系。[6]
从管制政府到服务政府。政府管理的直接目的是规范社会的政治生活，维护公民的各项合法权利。它既是对公民政治行为的一种约束，又是对公民权益的一种保障。因此，政府管理既是一种管制，又是一种服务。改革开放以来，中国政府管理体制改革的总趋势，是管制的成分正在日益减少，而服务的比重则在日益增多，直至明确提出建立服务政府。1998年的《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能，2004年温家宝总理提出了“建立服务型政府”的目标，2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，并且提出了相应的措施。中共十六大和十七大后，中国政府进一步明确了服务型政府的基本内容和相应的公共政策体系。中共十六届六中全会对建设服务政府做了系统的论述：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。”7中共十七大则从改善民生、加强社会建设和加快行政管理体制改革三个角度，对建设服务政府的基本内容做了系统的论述。概括地说，中国政府正在着力建设的服务政府，主要包括五个方面的内容：强调政府服务责任，建设责任政府；增加公共服务支出，提供更多的社会公共品；完善公共服务的各种法规政策，为服务政府提供制度保障；改善政府服务质量，提高公共服务水平；努力实现基本公共服务的均等化。
从党内民主到社会民主。发展民主，是中国共产党和中国政府始终不渝的目标，人民民主是社会主义的生命。[7]“文化大革命”的悲剧之所以发生，基本原因就在于民主制度的不健全。“文革”10年更是对国家民主生活和民主制度的彻底破坏。“文革”结束后，发展民主便成为全社会的最大政治共识。正如中共十一届三中全会深切地指出的那样：“由于在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主。”[3]10但是，中国共产党拒绝走西方的民主道路，而坚持走中国特色的社会主义民主政治道路。改革开放后，中国逐渐形成了别具特色的民主政治制度框架，它的基本内容包括：共产党一党领导多党合作的政党制度、人民代表大会制度、共产党与民主党派及各界人民团体的政治协商制度、以村民委员会和居民委员会制度为主要内容的社区自治制度、以企业职工代表大会制度为主要内容的职业自治制度、以民族自治制度为主要内容的区域自治制度。中国是一个缺乏民主传统，经济文化又比较落后的发展中大国，推行民主政治十分艰难。经过近30年的努力，中国共产党逐渐确立了中国式民主的根本目标、理想状态、主要形式、重点内容和现实道路。中国民主政治的根本目标是高度发达的人民民主。继中共十七大提出“人民民主是社会主义的生命”后，中国最高领导人在中共十七届二中全会上再次强调，“我们必须更高的举起人民民主的旗帜”[8].中国民主政治的理想状态，便是中共十五大提出的“实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”[5].中国民主政治的主要形式，就是人民代表大会制度，即人民选举自己的代表，组成各级国家权力机关，行使当家作主的权利。中国民主政治建设的重点内容是基层民主，中共十七大报告指出，发展基层民主，“必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”[7].推进中国民主政治的现实道路，就是中共十六大提出的“以发展党内民主带动社会民主”8.改革开放以来，在推进党内民主和社会民主方面，最重要的进展有：20世纪70年代末，各级人民代表大会和各级地方政府得以恢复，并开始行使宪法和法律规定的权力。20世纪80年代，县级以下人民代表开始直接选举；中共开始废除实际上存在的领导职务终身制，并开始试行干部任期制和党代会常任制；村民自治和居民自治逐渐推行。20世纪90年代，中国共产党开始试行党员权利保障条例；乡镇党政领导的公推公选开始试点；保护人权的条款进入《宪法》。21世纪以后，中国共产党开始试行党内监督条例，普遍推行重大事务的党委票决制；党政领导干部竞争上岗制度在更大范围内推广；《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》通过并实施；普遍实行重大立法和政策的听证制度；开始推行政府信息公开制度。
三、治理改革的重点领域
改革开放以来，中国开始推行社会主义市场经济体制，致力于发展民主政治，政府开始转变职能，从许多经济和社会管理领域中退出身来，变全能政府为有限政府。上个世纪末，中国政府下决心“要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业”[9].与此相适应，政府的作用被界定为促进科学发展，维护社会公平，维持社会稳定和推动民主政治。随着政府作用和职能的调整，政府治理的内容也随之发生变化，一些重点领域逐渐形成。从过去30年政府治理的演变来看，以下这些领域逐渐成为中国治理改革的重点内容：生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主。
生态平衡。改革开放以来，中国的社会经济现代化取得了举世瞩目的巨大成就。按照可比价格计算，中国的国民产值在1979年至2007年的29年间，以年均917%的速度增长，从1979年的403812亿元上升到2007年的246619亿元。人均国内生产总值从1978年的381元上升到2007年的18680多元。[10]但我们在享受现代化甜蜜果实的同时，也为此付出了高昂的代价。其中最沉重的代价，就是环境恶化、生态失衡、气候变暖和资源短缺等等。中国政府清醒地看到了生态环境破坏给国家和人民所带来的严重后果，从上个世纪80年代中期开始就重视环境保护，并将保护环境当作基本国策。1984年5月，国务院成立环境保护委员会，同年12月设立国家环境保护局。1987年国家发布《中国自然环境保护纲要》，1989年全国人大通过《中华人民共和国环境保护法》。根据联合国“里约会议”对各成员国的要求，中国政府在1992年7月，即“里约会议”后一个月，就开始编制并实施《中国21世纪议程》，成立了《中国21世纪议程》领导小组及办公室，设立了《中国21世纪议程》管理中心和由52个部门组成的工作小组，具体负责制定并实施《中国21世纪议程》。据国务院新闻办发布的《中国的环境保护：1996—2005》白皮书统计，1996年以来，国家就制定或修订了包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、环境影响评价、放射性污染防治等环境保护法律，以及水、清洁生产、可再生能源、农业、草原和畜牧等与环境保护关系密切的法律10多个；国务院还制定或修订了《建设项目环境保护管理条例》等50余项行政法规，发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《关于加快发展循环经济的若干意见》、《关于做好建设资源节约型社会近期工作的通知》等法规性文件；国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府依照职权，为实施国家环境保护法律和行政法规，制定和颁布了660余件规章和地方法规。在完善法律和加强行政监管的同时，中国政府不断加大环境保护的财政投入，1996—2004年，中国环境污染治理投入达到952217亿元人民币，占同期GDP 的110%.2006年，环境保护支出科目被正式纳入国家财政预算。[11]中共十七大还把发展循环经济、建设节约型社会、保持可持续发展、树立环保意识等重大政策措施当作建设生态文明的内容，正式写入政治报告。
社会公正。改革开放前，中国实行计划经济体制和“一大二公”的人民公社制度，收入分配呈现出绝对平均主义的倾向，严重挫伤了劳动者的工作积极性和创造性，阻碍了社会生产率的提高。为了克服这种平均主义倾向，邓小平早在1978年就指出，要让一部分人和一部分地区先富起来。他说：“要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。”他认为，“这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策。”[12]142邓小平的这一经济改革思路，实际上是一种以“效率优先、兼顾公平”为核心内容的非均衡发展战略，其目的是为了打破平均主义，最终实现共同富裕。改革开放后，直到中共十六大，中国政府一直奉行这一发展战略。它极大地激发了劳动者的积极性，促进了劳动生产率的迅速提高，被证明是行之有效的战略。但“效率优先、兼顾公平”只是为了打破平均主义而实行的发展战略，而非经济发展的价值目标。而且，这一战略在取得极大效果的同时，其负面作用也日渐显现：居民的收入差距、东西部地区的发展差距和城乡之间的差距日益增大，反映财富分配状况的基尼系数超过了0145的公认警戒线。这种状况及时地引起了中国政府的重视，中共十六大后，中国领导人提出了建立在“以人为本”和均衡发展基础上的“科学发展观”，并且屡屡强调，要更加注重社会公平。温家宝总理更直截了当地指出：“如同真理是思想体系的首要价值，公平正义是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人，维护每一个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推进社会公平正义就是政府的良心。”9在推进社会公正方面，中国政府采取了一系列重大措施。例如，实施扶贫攻坚战略，在过去30年使贫困人口从近3亿下降到2000万；全面推行9年制义务教育；在全国城乡开始初步建立最低生活线等社会保障体系；试行城乡统筹发展战略；实行西部开发、东北振兴和中部崛起战略；推行新型医疗保险制度；全面免除农业税；建立和完善社会救济和司法救助制度等等。
公共服务。随着政府明确其公共服务职能，尤其是提出建设服务政府的目标后，中国政府在治理改革中日益偏重公共服务的内容，并且推出了许多改善公共服务的重要举措。第一，提供更多的社会公共品，特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面，政府通过增加公共服务支出，提供更多的社会服务，增进公共利益。例如，温家宝总理在2008年的《政府工作报告》中指出，在教育方面，全国财政用于教育的支出五年累计2.43万亿元，比前五年增长1.26倍，农村义务教育已全面纳入财政保障范围；用于医疗卫生的支出五年累计6294亿元，比前五年增长1.27倍；用于社会保障的支出五年累计1.95万亿元，比前五年增长1.41倍；用于文化体育事业的支出五年累计3104亿元，比前五年增长1.3倍，县乡两级公共文化服务体系初步形成。10第二，日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制，简化行政审批手续。例如，2002年到2004年，国务院分三批宣布取消和调整行政审批项目1806项。到2004年底，国务院部门的审批事项已减少5011%.[6]第三，普遍推行“一站式”办公，缩短审批时间，减少行政成本，大大方便人民群众。第四，强化行政责任，实行各种形式的承诺制度和问责制，避免过去经常出现的相互推诿和“踢皮球”，对失职的政府官员进行行政处罚。第五，建立应急管理和急事急办制度。在“非典”危机后，中央政府带头建立了政府应急管理制度，并要求各级地方政府逐步建立相应的危机管理制度。2007年8月，全国人大常委会正式通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。此外，各级政府还逐渐发展起一系列旨在满足公民特殊需要的服务机制，对一些政府公共服务方面的紧急事务，打破正常的行政程序，随时处理。第六，努力促进基本公共服务均等化，加大扶贫和财政转移支付的力度，使经济改革的利益更多地向困难群体和落后地区倾斜。
社会和谐。中国的改革开放极大地释放了生产力，迅速提高了人民的生活水平。正如一些人形象地比喻的那样，毛泽东使中国人独立，邓小平则使中国人富裕。社会经济发展后，一方面，人们产生了新的政治和经济需要，另一方面，现代化所带来的一些新问题也变得严重起来。进一步说，一方面，人们希望自己有更多的政治参与，社会更加符合公平正义原则，日常生活变得更加安定有序，人与人之间以及人与自然之间更加和睦相处。另一方面，在人均国内生产总值超过1000美元以后，中国的发展进入一个新的阶段，各种利益关系变得更加复杂，利益矛盾和冲突变得更加明显。例如，社会利益分配在城乡之间、地区之间和个人之间出现分化，不同的利益群体开始形成；集中反映社会利益冲突的信访数量呈现出持续上升的趋势，特别是群体性上访事件的年均增速近年来更是达到了惊人的程度；公民对政府的不满甚至抵触，在一些地区和部门相当严重；社会利益群体之间开始产生严重的不信任和不合作；刑事犯罪率持续上升，人们日益明显地感到安全感的缺乏。上述两个方面集中到一点，就是人们对社会和谐的追求更加强烈。中国政府和领导人及时对此做出了反应，提出了建设和谐社会的长远目标。中共十六大在提出全面建设小康社会的长远目标时，就提出了要使社会变得更加和谐的重要内容，中共十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标。十六届六中全会则专门通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对和谐社会的基本内容以及建设和谐社会的方针政策做出了重大部署，指出要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”，确定了到2020年构建社会主义和谐社会的根本任务和主要目标。11该《决定》还首次将社会和谐提升成为社会主义的本质属性。建设社会主义和谐社会目标的确立，是中国建设现代化强国的一项重大战略部署。它使中国特色社会主义现代化建设的总体局面从建设社会主义市场经济、民主政治和先进文化的三位一体格局，发展到包括建设和谐社会在内的四位一体的格局。同时，也使社会和谐成为评价中国各级政府绩效和全社会民主治理状况的重要参照坐标。
官员廉洁。从经济体制的角度看，中国的改革开放过程，是一个逐渐以社会主义市场经济替代计划经济的过程，是一个社会主义市场经济体制不断完善的过程。在这个过程中，由于在相当长时期中存在“双轨制”、资源垄断、法制不健全和传统文化影响等原因，官员的腐败和特权现象一直极其严重。据统计，改革开放以来，各级检察机关共立案侦查违法受贿案件10219万多件，查处5814万多人，其中县处级官员近411万多人，地厅级以上官员1400多人。12严重的政治腐败不仅会大大增加交易成本，从而直接增加公共支出，浪费国家钱财，打击投资者信心；而且会破坏法治，腐蚀社会风气，败坏公共道德，损害社会公正，削弱公共权威的合法性。因此，遏制腐败、建设廉洁政府从改革开放一开始，就成为中国政府治理改革的重点内容。在廉政机构的设置方面，1978年12月中共十一届三中全会成立了中央纪律检查委员会，1983年9月成立了中华人民共和国审计署，1986年11月第六届全国人大第十八次会议决定恢复监察部和各级人民政府的监察机关，1993年1月中央纪律检查委员会与监察部合署办公，1996年中纪委监察部开始试行巡视制度，2003年中纪委和中组部正式组建巡视机构，2007年9月设立国家预防腐败局。在廉政法规制定方面，修订和制定了《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《律师法》、《行政监察法》、《公务员法》、《审计法》、《政府采购法》和《全国人民代表大会常务委员会监督法》等一系列惩治和预防腐败的法律和相应的法规。在廉政制度建设方面，先后发展起干部收入申报制度、党员干部廉洁自律制度、人民监督员制度、群众举报制度、纪检巡视制度、干部交流制度、干部责任制度、政务公开制度、舆论监督制度等。客观地说，中国政府一直在加大反腐败的力度，采取了许多有效的措施，也取得了重大成果。但腐败现象依然相当严重，以制度创新遏制腐败，建设一个廉洁政府，仍然是中国未来治理改革的重点内容。
政府创新。政府掌握着国家最重要的政治权力，在社会政治生活和公共治理中依然具有核心的地位，政府仍然是社会前进的火车头，官员依然是人类政治列车的驾驶员，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政。正如本文开头指出的那样，改革开放以来，中国政府一直在努力进行政府行政管理体制的改革，并且已经取得无可否认的重大成就。但政府改革是一个动态的过程，市场经济的深入发展、民主政治的向前推进、人民群众政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的冲击，使得政府必然会面临新的挑战。此外，现行的政府管理体制也还存在许多急需解决的问题，例如在相当程度上助长公共利益部门化的决策体制；政出多门、机构重叠、职责交叉、政事不分、成本过高等现象还普遍存在；政府提供的社会公共服务还相对不足，其服务质量也需要提高，公共服务均等化体系远没有确立；政府决策的随意性太大、失误过多，政策多变、政令不一等现象时有发生；政府行政法规体系还不完善，依法执政程度需要进一步提高：“政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在”13.因此，政府行政管理体制的改革，仍然是一项长远而紧迫的任务，是中国治理改革的核心内容。中共十七大以及十七届二中全会，分别对深化行政管理体制改革的紧迫性、重要性、指导思想、总体原则、重点内容做了全面的部署。根据这一部署，中国政府将通过深化政府机构改革、转变政府职能、加强依法行政、强化社会管理和公共服务，来进一步创新政府管理体制，建设服务政府、责任政府、法治政府、透明政府、效率政府和廉洁政府，“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”14.
党内民主。中共十六大就把“党内民主”提升到了“党的生命”的高度，并且确立了发展党内民主、以党内民主带动社会民主的中国民主政治发展路线。中共十七大再次确认了这一民主发展战略。党内民主是除基层民主之外，中国推进民主政治的又一重点。如果说基层民主是由下至上推进民主的话，那么，党内民主则是由核心向外围推进民主。中国共产党是中国唯一的执政党，是中国的政治领导核心，其执政地位以国家宪法的条文加以确定。作为中国实际政治权力核心的中国共产党，几乎掌握着国家全部重要的立法、行政和司法权力。此外，作为一个有7000多万党员的大党，中国共产党聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。没有党内民主，就意味着没有核心权力层的民主。如果不是从主观臆想而是从客观现实出发，那么完全可以说，没有党内民主，就难有实质性的社会民主。党内民主的进程，在很大程度上决定着中国民主治理的进程。从中共十六大和十七大所描绘的蓝图看，推进党内民主的重点，一是维护和实现党员的民主权利，包括党员的主体权、知情权、表达权、参与权和监督权。二是改革完善党内民主制度，重点在于改革党内选举制度、党内监督制度、党委的议事制度和决策制度、党的代表大会制度、党务公开制度。党内民主也是中共十七大要求全面推进的“党的建设新的伟大工程”的重要内容。[7]
基层民主。改革开放以来，基层民主一直是中国民主政治建设的重中之重。几乎每一次全国人民代表大会和每一次党的代表大会，都没有例外地强调基层民主的重要性。基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是全部民主政治的基础，意义尤其重大。此外，优先发展基层民主，从基层民主逐渐向上推进，也有利于社会政治的稳定和积累民主政治的经验。十七大报告首次明确地将发展基层民主当作“发展社会主义民主政治的基础性工程”，并且决定要“重点推进”。报告用整整一节的篇幅对发展基层民主作了专门论述，表明基层民主仍将是中国民主政治建设的重点领域之一。在发展基层民主方面，如何处理基层社会的党政关系、政府管理与群众自治的关系、民间组织与政府的关系、公民权利与公民义务的关系，如何有效遏制基层选举中的贿选和宗族势力影响等消极现象，如何增强公民的民主与法治意识，将是基层民主治理改革急需解决的问题。乡镇机构的改革、公民参与渠道的扩大、政策制定过程的民主化、民主管理和民主监督的加强、基层社会组织的培育、社区自治和职业自治制度的完善、社会自治的推进、乡镇党政领导公推直选范围的扩大、城乡治理结构和治理方式的转变，都将是基层民主治理改革的重点内容。15
四、若干结论性思考
从上面的历史性回顾和前瞻性分析中，我们可以看到改革开放以来中国公共治理状况的根本性变迁。那么，是什么原因促成了中国的治理变革呢？或者说，这些治理变革的现实基础是什么呢？我们认为，从大的方面来说，在过去30年中决定性地影响中国治理状况的主要变量是社会经济的变化、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成和全球化的冲击。
中国的经济改革源自政治改革，但经济改革一旦启动，则反过来深刻地影响着社会的政治生活和治理变革。20世纪80年代后中国开始实行市场导向的经济体制改革，逐渐放弃原先的计划经济体制，推行社会主义市场经济，变原来单一的集体和国有所有制结构为国有、集体和个人的独资、合资与外资等多种所有制形式，极大地提高了生产力，提高了人民的生活水平。上述经济生活的根本性变化，是过去30年中国治理变迁最深刻的根源。市场经济的基本要求是企业必须成为拥有自主经营权的独立法人，政府和企业必须分开，企业应当对自己的盈亏负完全的责任。
在市场经济体制和现代企业制度条件下，政府不能直接干预企业经营生产，但必须为企业运营和经济交往提供稳定有序和公平正义的竞争环境，这就要求政府完善法律体系，加强市场监管。市场经济追求效率，它也要求政府必须努力降低行政成本，提高行政效率。市场经济有着内在的局限性，它的内在逻辑会自发地导致贫富分化，这就需要政府提供更多的公共服务，建立起社会保障体系。在市场经济条件下，各种利益群体开始形成，他们需要有表达利益和影响决策的渠道，这要求政府更加重视民主政治建设和社会管理，也需要政府积极培育各种代表不同利益追求的社会组织。当人们在解决了温饱问题，物质生活变得富足之后，其政治需要便日益增多，政府就要努力扩大公民的参与渠道，让公民享有更多的民主管理权力。
政治发展有着自身的内在逻辑，这种内在逻辑也在相当程度上决定着治理变革的方向和效果。中国是一个经济文化比较落后的发展中大国，发展经济是改革开放最重要的任务，而社会的政治稳定是经济发展的前提条件。因此，“稳定压倒一切”是中国治理变革的一条基本原则，这就决定了中国的治理改革也必定遵循“渐进改革”或“增量改革”的途径，在治理变迁的进程中不时会有一些突破性的举措，但整个治理状况不可能发生整体性的突变。中国共产党是推动中国治理变革的核心力量，中国共产党自身的变迁决定性地影响着中国的治理变革进程。改革开放以来，中国共产党自身最大的变化，就是逐渐从革命党转变为执政党。从革命党变为执政党，实质性的标志，就是党的直接目标从夺取政权转变为维护政权。但从革命党变成执政党，是一个全方位的政党转型过程，涉及党的社会基础、组织结构、领导方式、政策方针、战略策略、工作任务和意识形态等方面的重大变化。从革命党到执政党的转变，对党和政府提出了许多挑战。[13]439一个革命性政党能否成功地实现向执政党的转型，一个根本性的关键点在于，能否既保持党的根本宗旨和党的性质的前后一致，又及时地在群众基础、组织结构、领导制度、政策方针、战略策略、工作方式和意识形态等方面实现与时俱进。已经从革命党转变为执政党的中国共产党，开始清醒地认识到并且毫不讳言：其执政地位既不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。[14]只有通过持续不断的治理改革，增强自己的执政能力和社会管理能力，满足广大人民群众日益增长的物质、精神和政治需求，才能维护和巩固中国共产党自己的执政地位。
政治意识形态的变迁引导着中国治理改革的方向。治理变革虽然是政治改革中技术性成分较大的一部分内容，但所有治理改革从根本上说都体现着某种政治价值，也都是在某种政治理念的指导下进行的。因而，意识形态和政治价值的变化，也直接影响着中国的治理变革进程。中国自古以来就是一个重视意识形态的国家，意识形态的变化通常是中国政治改革的先声。推动并领导改革事业的邓小平同志，认为思想观念的变化是中国全部改革事业的前提，因此，他把“解放思想”当作其改革运动的首要任务。他说：“不打破思想僵化，不大大解放干部和群众的思想，四个现代化就没有希望。”[15]143简单地说，解放思想就是要使人们从旧的教条、旧的思想中挣脱出来，提出与社会进步和时代要求相一致的新思想、新理论，并用这些新的思想观念去指导社会的实践。中国20多年的改革事实充分证明，思想观念的变革与社会政治的进步有着极其密切的关系。从某种意义上说，中国的改革开放过程，就是一个新旧思想观念的碰撞过程，是一个新的思想观念战胜旧的思想观念从而推动社会进步的过程。就大的方面而言，改革开放以来，中国共产党最大的理论创新就是逐步建立中国特色的社会主义理论体系，包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观。就对治理变革的影响而言，以下这些新的观念和新的价值，既是对传统政治思想的超越，也最直接而深刻地影响了改革开放后中国的社会政治生活，有力地推动了中国民主政治的进步。这些观念包括人权、法治、治理、善治、善政、宪政、合法性、以人为本、公民社会、和谐社会、政治文明、全球治理、政府创新、增量民主、透明政府、责任政府、服务政府、效益政府等等。16这些政治观念有些是过去被忽视的，有些是过去被当作资本主义意识形态受到批判的，有些则是改革开放后新出现的。无论这些观念源于中国传统思想，还是源于马克思主义理论或西方政治思想，它们都深刻地体现着自由、平等、正义、和谐等人类社会的核心价值。
我们正处于一个全球化的时代，全球化是一个世界历史的转变过程，其基本特征是，在经济一体化的基础上，世界范围内产生了一种内在的、不可分离的和日益加强的相互联系。全球化首先表现为经济的一体化，但经济生活的全球化必然对包括政治生活和文化生活在内的全部社会生活产生深刻的影响。在全球化的背景下，对内的改革与对外的开放，是一个硬币的两面，密不可分。邓小平等中国领导人从一开始就将国内改革与对外开放并列为基本的国策，表明了他们对我们所处这一时代的性质的深刻把握。中国经济的发展离不开国外先进的科学技术、仪器设备、管理经验、资本、资源、能源和市场，必须在经济上对外开放。中国要参与全球化进程，加入WTO 等国际组织，举办奥运会，加入国际公约，参与国际事务，就必须改善国内的治理结构，以符合国际社会的一般性规范。例如，经济特区的设立是改革开放的突破性举措，而特区的设立本身就意味着国内的治理环境必须在某种程度上适应国际资本的需要。因此，伴随着经济的开放，国外的管理制度、价值观念和生活方式也必然乘势而入。在对外交往中，中国不仅引入了资本、技术、经验，也根据自身的国情借鉴了国外许多价值观念和管理制度。社会主义市场经济体制的确立，就是学习借鉴西方经济制度的最重要成果。人权、法治、善治、宪政、公民社会、服务政府、责任政府等观念最初是从西方引入的，近些年中作为服务政府和责任政府的重大措施而普遍推行的“一站式服务”、“行政问责制”、“服务承诺制”、“政策听证制度”等，最初也是从西方国家借用的。从30年治理变迁的历史来看，中国民主治理的所有重大进步，都离不开学习和借鉴国外先进的政治文明成果。
但是，中国的治理模式带有自己的明显特征。经过改革开放以来近30年的探索，中国正在形成一种特殊的治理模式，它既不同于传统的社会主义模式，又不同于西方国家的资本主义模式。虽然在我们看来，中国特色的治理模式还没有定型，正在形成之中，但这种治理模式的一些主要特征已经开始显现。例如，以人为本的治理理念、通过党内民主带动社会民主的民主发展途径、公民社会在公共治理中的作用相当微弱、公共治理中的腐败现象相当严重等等。尤其是以下四个特征，使得中国的治理模式明显地区别于西方的治理模式。
首先，以党组织为主导的多元治理结构。中国的治理主体已经多元化，但是在所有治理主体中，最重要的是中国共产党的各级组织。在西方国家，政府通常是公共治理的最重要主体。与此不同，中国的公共治理结构，是一种“以党领政”的治理结构。党组织比起政府来在公共治理中作用更大。一方面，在同级的党委和政府中，党委是权力核心，是最高决策权威所在。比起党组织而言，政府在公共治理中更多起着执行党的决策的角色。另一方面，中国共产党目前已经有300多万个各级组织，其数量远多于政府组织。在许多没有政府组织的社会领域，通常存在着党的组织，它们担负着公共治理的责任。
其次，条块结合的治理格局。中国是一个实行单一制的大国，中央政府通过垂直的与平行的两个权力系统实施对国家的治理。垂直的权力系统即是由中央和省直接管理的纵向政权组织，也就是通常所说的“条”，其特征是上下垂直管理。平行的权力系统即是以地方各级党政机关管理的横向政权组织，也就是通常所说的“块”，其特征是横向的平行管理。条条与块块的结合，构成了中国公共权力的错综复杂的“矩阵结构”。这一矩阵结构，既体现着中央与地方、上级与下级的关系，也体现着党委与政府、党委与人大、政府与人大，以及部门与部门之间的关系。
再次，稳定压倒一切的核心价值。维护社会的稳定和秩序，是所有公共治理活动的重要价值和目标，对于中国这样一个处于社会转型中的大国而言，这一价值尤其重要。没有社会政治的稳定，就没有经济的迅速发展和人民的安居乐业。因此，从邓小平到现任中国领导人，都把“稳定压倒一切”当作核心的治理价值，并以此作为评价公共治理的主要标准。在传统的中国政治语境中，社会稳定的主要意义是政权的稳定和现状的不变。改革以来，这种传统的稳定观正在发生重大变化。公共秩序在社会稳定中的重要性正在增加，以“疏”为主的“动态稳定”开始逐渐替代以“堵”为主的“静态稳定”。传统的静态稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过压制的手段维持现存的秩序。现代的动态稳定，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。动态稳定的实质，是用新的平衡代替旧的平衡，使秩序由静止的状态变为一种过程的状态。中共十五大报告所表达的就是这样一种动态稳定：“在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定”[5].
最后，法治与人治同时起着重要作用的治理方式。在任何公共治理中，制度的因素与人的因素都必然发生重要作用。但对于在政治文化传统中缺乏法治内容的中国来说，人的因素显得格外重要。虽然中国在改革开放后日益重视依法治国，而且在20世纪90年代正式提出了建立社会主义法治国家的目标，在法治建设方面也确实取得了巨大的进步。但是，中国毕竟是一个有着二千多年人治传统的国家，建设法治国家将是一个相当漫长的过程。在这一过程中，人治仍将发挥重要的作用，在许多公共治理活动中，人治的作用甚至会继续重于法治。党和政府的权威性文件、政策、指示，以及各级党政领导的讲话、报告、批示，还有政治生活中的种种“潜规则”，在实际的治理活动中仍然起着巨大的作用。因此，一方面，中国要真正走向民主治理，就必须坚定不移地实现法治；另一方面，在现实生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治实际上所发挥的重要作用。对于中国的公共治理而言，正确处理好人治与法治的关系，是达到理想治理状态的重要环节。
中国治理改革的最终目标是实现善治。按照我们的理解，善治应当有10个要素：1）合法性，即社会秩序和公共权威被自觉认可和服从的性质和状态。2）法治，即法律成为公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等。3）透明性，即政治信息的公开性。4）责任性，即管理者应当对其自己的行为负责。5）回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。6）有效，即管理应当有很高的效率。7）参与，即公民广泛的政治参与和社会参与。8）稳定，即国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯。9）廉洁，即政府官员奉公守法，清明廉洁。10）公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。[16]84-86按照这样的标准，中国的治理变革在改革开放以来虽然取得了实质性的重大进展，但也存在着许多明显的不足和重大的缺陷。例如，政府的公信力不高，人治的状况依然相当严重，官员的腐败和特权还处在高峰时期，政府的公共服务严重不足，动态稳定的机制尚未完全确立，社会的收入差距在继续增大，政府的问责制还没有真正确立，行政成本过高而效率低下，民间组织在公共治理中作用微弱，公共参与的渠道还不畅通，公共政策的制定不够民主。所有这些问题，都对中国的民主治理构成了重大的挑战。
中国治理的未来前景，在很大程度上将取决于对上述这些问题的有效解决。然而，不论中国进行什么样的政治体制改革，也不论中国在未来会形成何种治理模式，对于有远见的中国领导人来说，治理改革的目标已经十分清楚，这就是：民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐。
注释：
1.关于治理、善治的意义，以及治理与统治的异同的详细解释，可参阅俞可平《治理和善治引论》，见《马克思主义与现实》1999年第5期，第37-41页。
2.参见杰夫。摩根（JeffMulgan ）：《认真对待公共部门创新》（ReadyorNot ？Taking Innovation in the Public Sector Seriously ），国家科技艺术基金会（NESTA ）出版，2007年，第12页。
3.参见http：//www.7thglobalforum.org/.
4.中共中央：《关于深化行政管理体制改革的意见》（2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过），http ：//news.xinhuanet.com /newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.
5.民政部门正式登记的民间组织近36万个，实际存在的各类民间组织高达300万个，参阅俞可平等著《中国公民社会的制度环境》，北京大学出版社，2006年，第12页。
6.有学者据此认为，“依法治国”的起点应当是中共十一届三中全会，参阅王家福“‘依法治国’的起点应当是1978年党的十一届三中全会”，《文摘报》2008年4月24日。
7.中共中央：《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（中共十六届六中全会2006年10月18日通过）。
8.江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告），http：//www.xinhuanet.com/newscenter /dyxjx/sldbg.htm.
9.http：//news.xinhuanet.com /misc /2008-03/18/content_7817295.htm.
10参见温家宝：《政府工作报告》（2008年3月5日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上），http ：//www.gov.cn /2008lh /content_923918.htm.
11.中共中央：《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（中共十六届六中全会2006年10月18日通过），http ：//news.xinhuanet.com /politics/2006-10/18/content_5218639.htm.
12.何增科教授根据历年最高人民检察院工作报告统计，可登录最高人民检察院网站，参阅历年《最高人民检察院工作报告》栏目。
13.《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》（2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过），http ：//news.xinhuanet.com /newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.
14.《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》（2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过），http ：//news.xinhuanet.com /newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.
15.俞可平：《政改重点》，《财经年刊2008》，第22-24页。
16.关于思想解放与政治进步的详细论述，可参阅俞可平《思想解放与政治进步》，载俞可平著：《思想解放与政治进步》，社会科学文献出版社，2008年，第1-24页。
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