一个哲人说过，权力就像是狮子老虎，要想让它不为害，必须将它关进笼子里。权力需要制衡，这是一个并非现代社会才知道的道理，古人也知道。中国古代，自秦汉以来的帝制国家，有着同时代世界上最发达，也最庞大的官僚机器，在多数的时候，这个国家也是一个幅员辽阔的大一统帝国，这样一个庞大帝国的制度设计，如果没有权力制衡的考虑，显然是不可想象的。

制度上的权力制衡，主要体现在官僚体系上面，而对于官僚群体之上的皇权，虽然说不可能一点没有权力的限制，但主要不体现在制度上。下层老百姓，在自己的戏剧中，曾经凭想象在帝王将相群里，安设过“制约”皇帝的人和他们手中的兵器，比如杨家将故事里，八贤王和他手中的凹面金锏，说唐故事里，程咬金和手中的斧子，戏剧《大保国》里徐国公手里的铜锤等等，这些人是前朝功臣或者功臣之后，手中的家伙，受过先皇的敕封，可以上管君，下管臣。因此，皇帝对他们也忌惮三分。但在实际上，这种人和兵器并不存在，所谓皇权的限制，应该是一种情势上的作用，比如，作为统治意识形态的礼教，其最高的话语权，并不一定掌握在皇帝手里，也就是说，皇帝可以是最高的政治权威，但不可能同时又是“理论”权威，而士大夫往往认为自己才是儒家经典的正牌阐释者，因而经常利用这个身份，对皇帝所作所为说三道四，直到清代，来自异族的皇帝才蛮横地宣布士大夫没有这个权力，但并没有得到士庶舆论的真正认可。另一方面，皇帝虽然自称天子，但在大家眼里，皇帝其实也是肉身凡胎，并无神异，老天也不总是照顾自己的“儿子”，做不好，上天一样降罚，所谓的天灾人祸，地震日食，因此，即使贵为天子，一样要对彼岸世界的神灵，有所敬畏。同样，作为中国人宗教意识中很重要的祖先崇拜，也会对皇帝的行为形成制约，即使不害怕祖宗显灵降灾，也要顾虑违背祖宗家法带来政治震荡。另外，在技术层面上，官僚体系，只要这个体系的首领思有所为，也完全可以对皇帝的意志形成障碍，比如，表面上服从皇帝的意见，但执行过程中以技术缘由将之消解，或者委婉地告诉皇帝，实行这些意见的条件是什么，暗示条件根本不具备等等。不过，这些限制都不是制度和法律上的，虽然说，在许多朝代，都设有专门给皇帝提意见的谏官，但是，这些谏官的性质其实属于皇帝的侍从，他们的意见，至多有拾遗补阙的作用，一般不可能左右皇帝的意志，而且很容易因为提意见触犯皇帝而丢官。理论上，皇帝只要什么都不在乎，不在乎祖宗传下来的江山社稷，想干什么，多半没有制度上的严格障碍。只是，在历史上，这种什么都不在乎的皇帝并不多见，因此，即便是情势上的制约，也有一定的效用。

大体上讲，官僚制度内部的权力制衡，主要表现在两个方面：一是以监察权来制约行政权；二是文武分治，以文制武，我下面单讲前一点。

官僚体系的监察权的分置，属于中国古代制度的独创，近代孙中山的五权制政府的设想，还将监察权当做一个单元考虑在内，作为现代制度设计汲取传统要素的一种尝试。

监察机构广义上说，包括针对行政体系的御史和针对皇帝的谏官，狭义则单指御史台。作为跟行政体系抗衡的力量，除了宋代之外，真正发挥效用的，也就是御史，因此，谏官可以暂时忽略。御史之名起源于先秦，但真正作为制度运作起来，还是秦汉。从秦汉的御史台到明清的都察院，一直都是朝政中一个不可或缺的平衡力量。

跟现代西方政治制度的权力分立不同，监察权与行政权之间的关系，不是相互制约的关系，而是一个看住另一个，在制度上，监察御史的职责就是监督行政官员，而后者则对前者无权说三道四，也就是说，御史有权弹劾行政官员，但行政官员却无权对御史的不当行为进行反制，对御史的处罚，严格来说，只有皇帝有权做，也就是说，行政部门的人即使位高权重，若想制裁监察人员，也必须通过皇帝之手。行政和监察机构之间的制衡，跟它们之间的结构性大小差距有关。

相对于庞大的行政体系而言，监察机构很小，小到不成比例。西汉时期，单一个丞相府，所属官员可以上千，但整个御史台，正式官员也不过几十人，加上附属人员，也不过上百，他们的规模比例，是野牛和牛虻之间的关系，彼此的作用，也类似野牛和牛虻。古代中国的行政机构，权限要比现代国家的行政机构广泛得多，不仅治安、民政、税收，基层甚至还要承担复杂司法诉讼和道德教化职责。但是，监察部门则只管监督行政官员的行为有无违法，只是在中央层面上，有部分的司法审核权，可以参与大案要案的审理。行政机构虽然权力很大，但必须忍受监察机构的叮咬，反过来，这种叮咬对行政机构的一些人起作用，但却很难撼动整个机构。制衡，就这样实现了。

御史的工作效率是不容置疑的，虽然说未必可以真正遏制腐败，保证官员的忠诚，但毕竟在每个王朝的正常年景，维持了政治机器的大体平衡，官员干点见不得人的事，首先会忌惮御史的弹劾。御史工作的有效性，来源于其工作的方式——闻风弹奏。这种方式一方面免去了御史弹劾取证的麻烦（如果都要证据确凿，那么以监察机构那么少的人手，古代那么落后的技术手段，估计一年也做不了几个案子），一方面则暗中使御史的工作跟社会舆论发生了关联。事实上，如果监督发生在官僚机构内部，尽管行政和监察部门互不统属，但监督权很容易变成分肥权，握有行政资源的官员毕竟有这个可能，将监察御史收买，使监督失效。但是，社会舆论，处在体制之外，收买很难奏效。虽然古代的所谓舆论，不是媒体，也不是百姓的意见，只是士大夫的月旦之评，以及他们就某个具体事务的专门反映。这种舆论跟监察机构的结合，却在很大程度上保证了监督的效率。御史分巡各地，基本的工作，就是收集士大夫的意见，留心士庶舆论。所谓士大夫者，就是退休和候补的官员，往往跟中央政府中人乃至皇帝有着千丝万缕的联系，多种渠道的联系，御史当然属于最通畅的一种意见反馈渠道，如果有御史出于各种原因，不将舆论反映的意见转达上去，那么，别的御史则会做，而且这样做不算越权，一旦自己分管地方的事，让别人管了去，那么这对于御史来说，属于失职，乌纱帽就有危险。

监察人员，始终存在着被行政机构收买的危险，从而将监察变成了分肥，也就是说，行政官员通过渡让一部分行政资源，把监督消解于无形。正因为有这样的危险，凡是派往各地常驻的监察官，往往效用不佳。因为常驻所产生的时间和空间效果，往往会使监察和行政权力关系发生变异。汉武帝时将各个郡国分成若干个州，每州派刺史一名，就地监察，然而，时间一长，刺史就变成了凌驾于郡国之上的行政官员，所以东汉后期，刺史干脆演变成州牧，正式成为郡国之上的一级行政主管官员，不仅丧失了监督地方的原意，反而强化了地方的分立倾向，直至演成诸侯割据的局面。

另一个不成功的案例是明朝的巡按制度。巡按属于中央派驻各省的监察官员，为了防止巡按与驻地官员勾结，规定每年轮换，但一年之期，已经足以令巡按跟驻地官员达成分享权力的默契，因此，在事实上，各省的巡按虽然级别低（七品），但却跟二、三品的布政使和按察使一道被视为省级长官，地位高了，监督的作用却降了很多，最后不得不取消。

明代的监察，在皇帝看来，只有身边的太监最为可靠，于是这些人就被派下去了。可是，最受皇帝信任的太监，虽说身体关键零件少了，但贪心一点都不少，只要被派下去，就无师自通地把监督化为分肥的契机，打着皇帝的名义，为自己捞足了好处。明代宦官机构二十四监，权力最大的是司礼监，因为那里的太监可以替皇帝批奏折，最实惠的却是御马监，御马监里的太监，官阶都跟当年的孙猴子差不多（估计当年吴承恩写这个情节，有讽刺太监之意），但权势可不小，不仅掌握着调兵遣将的令牌兵符，而且可以向外派监军。军队多了监军，长官无所谓，但是小兵倒霉，因为又多了一个喝兵血的。时人写道：“监视之设，止多一扣饷之人。监视之欲满，则督抚镇道皆有所恃矣。故边臣反乐于有监视，功易饰，败易掩也。上（指皇帝）性多疑，有监视，又有监视监视者，多一人有一人之费，穷边士卒，何不幸一至于此。”（杨士聪：《玉堂荟记》）

历史上，最差的权力制约方式，就是地方行政权的三分，事情发生在明代。明代继承了元朝的地方建制——行省制度，对于元朝蒙古帝国这种军事帝国来说，行省的划分，还差强人意，但是对于以农耕人为主的明朝而言，行省实在是太大了。奇怪的是，明初的统治者在制度设计的时候，没有考虑恢复过去的州郡，而是维持行省，然后在地方行政机构的设置上打主意。他们撤销了元代的行中书省，代之以行政权三分——分设布政使司，长官布政使，分管民政和财政；提刑按察使司、长官按察使，负责刑狱诉讼；都指挥使司、长官都指挥使，负责一省驻军队管理训练。三个机构各自为政，互不统属。原本的打算是让它们互相监督，互相制约，相互牵制，避免尾大不掉，地方专权。然而，三个机构互相牵制制约的目的倒是达到了，各个部门之间的权力都受到了压缩，但行政效率却低到了极点，谁也难以单独决定一件稍微大一点的事。古代的行政事务，往往是互相牵扯，难分彼此的，按察使负责地方的治安，手里却没有军队，必须借助都指挥使，治安事件的处理，又须跟布政使管辖的地方官协调，如果需要动用钱粮，又需要布政使请示户部。而中央六部，各有各的“条”，对下面都是条条管理，各管各的业务，每个中央部门都得跟三司打交道，彼此交叉，不胜其烦。一个地方的行政，权力三分，结果是三分的权力，什么都做不了。最后，实在没有办法了，中央只能加派一个三司之上的总督或者巡抚来，负责统一协调。

因此，中国古代政治的经验告诉我们，行政权力的制约和监督，比较有效的方式是自上而下的单独系统的监察，而监察权有效的行使，关键在于社会舆论的存在，监察权变成分肥权，是监察机构最大的危险，要想防止这种现象的发生，监察人员的定期轮换是必要的，但最重要的是保证舆论对行政权和监察权都有制约，用现代社会的话来说，就是要有舆论的第四权。当然，如果所有的权力机构，包括监督权，都只对上负责，对最高位置的一个人负责，那么只要身处这个地位的人不想有所作为，再沸腾的舆论也是可以被无视的，那么监督依然可能归于无效。