来源：本文系作者在“规制、软法与部门法发展”学术研讨会暨中国行为法学会软法研究专业委员会2023年年会发表的主旨演讲。

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法学是政治哲学应用于公共生活的实践知识。这一命题尤其适用于公法学。公法是关于人民与国家之间关系的价值认知及其规范集合。正因为如此，在每一种公法学说和理论背后，都蕴含着一种国家理论；在不同公法体系背后，存在相应的关于国家的政治哲学。说到底，以宪法、行政法、刑法、诉讼法等部门法而组成的公法体系，不过是关于国家政治哲学价值和观念的规范表达，其核心问题是人民与国家的关系、权利与权力的关系。探究公法的理论基础，也就是要探究如何界定权利与权力的关系。

什么是公法的灵魂？什么是当代中国公法学的使命？灵魂之问，不仅涉及初心，更关乎未来。自《共同纲领》《五四宪法》以来，共和国历经宪法文本的不断翻新，但宪法文本变革的方向是什么？改革开放四十年来，从“法制”到“法治”的语词更新，背后隐含着何种价值跃迁？在“依宪治国”“法治国家”的话语标签下，作为国家治理技术的法治，又如何做到工具理性和价值理性的统合？

几十年来，这些问题一直叩击中国公法学前辈的心灵。

1989年4月，龚祥瑞先生在《法学》发表“中国需要什么样的宪法理论”一文，指出宪法的“最终目的则在于保障公民权利不受专横权力的侵犯，以保持政权与民权的平衡”。1989年8月，这篇文章受到批判，被斥为“赤裸裸的反动的资产阶级谬论”。当时，北大法律系觉得龚祥瑞先生的看法是个“学术问题”，在《中外法学》刊物发表“宪法理论问题”的文章，并由龚祥瑞先生写了“答辩”。龚祥瑞先生在“答辩”中指出：要使宪法规定的民众的权利变为生活中他们真正的权利；主张实行民主的宽容精神，让不同的观点和看法有公平的竞争。

与龚祥瑞先生一样，罗豪才先生最初也治宪法学。他聚焦资本主义国家的宪法和政治制度，尤其是其中的司法制度。罗先生将司法审查当作宪法实施制度的重大问题。1980年，他与龚祥瑞、吴撷英合写的《西方国家的司法制度》出版，详细介绍了法国的行政法院、英国的行政裁判所和美国独立管理机构的行政裁判制度，这是当代中国最早研究西方国家公法制度的著作之一。1984年初，罗先生赴美国哥大法学院访问研究，师从著名公法学家盖尔洪教授，研究美国司法审查制度。由罗先生的求学轨迹可见：规范公共权力行使、保障公民权利的司法审查制度，始终是罗先生研究和关注的重大问题。

在中国《行政诉讼法》制定过程中，罗先生从司法审查这一视角思考行政诉讼制度的宪法功能。1986年，全国人大法工委成立了由行政法学者和实务部门专家共同组成的“行政立法研究组”，负责《行政诉讼法》的起草，罗先生任副组长。在起草过程中，各方对行政诉讼的目标应当是“监督行政权力”还是“保障相对人权利”产生激烈争论。最后定稿中，立法宗旨写的是“维护和监督”行政机关依法行使行政职权，这基本体现了罗先生的想法。

罗豪才先生把中国的行政诉讼制度定位于“司法审查制度”。在北京大学主持中国高级行政法官培训班期间，罗先生带领年轻教师和学员编写了一部行政诉讼教材，取名为“中国司法审查制度”。在他看来，行政诉讼法内容丰富，涉及面广，但其核心是“法院对具体行政行为的司法审查”。

行政诉讼法制定及其后续的实施，为罗先生后来提出现代行政法的“平衡论”埋下了种子。1993年，罗豪才先生发表“现代行政法的平衡理论”一文，认为“现代行政法的理论基础是平衡论”，提出了公法的使命是“为了权利与权力的平衡”这一重大命题。

“平衡论”提出30年来，在中国行政法学界掀起巨大波澜，引发了关于宪法和行政法基本价值体系的学术大讨论。“平衡”虽然是一种处理价值冲突的方法，但透过平衡论的方法维度，不难发现：为了实现权利与权力之间的平衡，必然需要对处于强势一方的权力进行有效的制约，否则就很难实现二者的平衡。在这个意义上，平衡论不是“中庸之道”，更不是“调和”，而具有鲜明的法治底色和价值立场，那就是对公民权利的保障。这不仅是行政法治的价值导向，也是宪法乃至法治系统的价值导向。

作为一种价值指引的行政法平衡论，本质上体现了一种关于国家和宪法的目的理性，契合了现代“法治国”的精神气质。

根据刘刚博士的研究，中文“法治国”一词，若对应外文，应是德语的“Rechtsstaat”。德国的“法治国”原则重在“制约”，即以“法”制约“国”。就此而言，“国”仍是主导，“法”并未获得高于“国”的地位。德国的“法治国”原则不属于政体范畴，而属于国家目的范畴。所谓国家目的，就是指特定政体所要追求的目标、保护的价值、前进的方向。究其观念根源，这里的“法”是指德国启蒙哲学传统下的“理性法”。因此，理性是法治国原则中“法”的本质规定。与法治国并列的概念是神权国（Theokratie）和专制国（Despotie）。法治国的诉求最终凝练成国家法层面的两种制度机制：一是基本权利，二是分权。基本权利被施密特称为“分配原则”，它实际上指明了国家行为的目标和价值取向；换言之，国家存在的目的就是为了保护基本权利。然而，国家本质上也是一股强大力量，为了确保这股力量不偏离国家目的，法治国理念又提出分权原则，其目的是为了约束国家权力。可以说，基本权利和分权是法治国原则的两项核心内容。

可见，“为了权利与权力的平衡”所体现的，正是法治国的工具理性和价值理性的统合。

罗先生倡导的平衡论，主张从国家与人民、权利与权力的关系视角展开对宪法、行政法的研究，这一“关系视角”超越了“国家中心”视角，逼近了公法学理论背后的政治哲学之核心问题。罗先生认为，行政法管理论和控权论两种理论类型，都会导致研究盲区，应转换为“关系”视角，突出公民、法人和其他组织的主体地位。他明确提出：“行政机关与相对一方之间的权利义务关系，构成了最基本的行政法关系。二者之间从对立到统一、从不平衡到平衡的矛盾运动过程，构成了行政法发展的历史。”在探讨现代行政法制发展趋势时，罗先生提出：行政法应当同时兼顾维护秩序与捍卫自由这两种功能，不能因过于强调保障个人合法权益而忽视公共利益，也不能因强调公共利益而忽视对个体合法权益的保障。

只有从基本权利与国家目的关系视角观察，才能真正理解作为行政法基础理论的平衡论，才能发现当代公法学的灵魂，也才能找到时空变迁中当代公法制度变革的方向。因为，关系视角中权利与权力的平衡，引入了“基本权利”这一关键性变量，从而逼近了“国家目的”这一终极问题。什么是国家目的？国家目的只能是人民福祉。具体而言，就是生活化的个体权利保障。公法系统也好，法治系统也好，都只是服务于国家目的这一价值理性的工具系统。人是国家的目的所在，是国家存在的理由。人的权利是国家理论的灵魂。

从权利保障这个维度看，平衡论的基础其实可以追溯到罗先生治学的更早期阶段，并且一以贯之。早在1979年，肖蔚云、罗豪才和吴撷英三位先生于《红旗》杂志发表《马克思主义怎样看“人权”问题》。该文对当时流行的一些人权观点进行评论，引发学界讨论。1983年，罗豪才、吴撷英两位先生根据讲义集结而成的《资本主义国家的宪法和政治制度》出版。韩大元教授在评介改革开放四十年中国宪法学的贡献时，用大量篇幅介绍该书，认为其能够“使学生在了解一国国家具体宪法制度的同时具有比较法视野，获得宪法知识的整体感”。

罗先生对宪法和行政法的研究，始终有着深厚的人权底色。1981年，龚祥瑞、罗豪才、吴撷英三位先生合作的《西方国家的司法审查制度》在《法学研究》发表，指出了司法审查作为实现宪法保障和人权保障的制度功能；在《行政诉讼法》制定过程中，罗先生强调行政诉讼制度应当发挥对相对人合法权益的保障功能；1994年《国家赔偿法》颁布，罗先生发表论文，将其称为“一部重要的人权立法”。

上世纪九十年代开始，罗先生将对人权的关注融入行政法平衡理论的阐发。他提出公法的使命是“为了权利与权力的平衡”，规范和约束行政权力，是保障个体权利的制度性要求。2009年，罗先生发表《人权保障的“中国模式”》一文，明确指出：“中国人权法治着力理顺两个基本关系，即权利与义务关系和权利与权力关系”。2011年，罗先生与宋功德同志在《中国社会科学》发表《人权法的失衡与平衡》一文，将其晚年密切关注的公共治理理论融入相关议题的思考，提出“在公共治理背景下生成和行动的人权法应当是平衡法”之命题。宪法、行政法平衡论、软法理论，这些贯穿罗先生一生治学之路的求索，在人权保障这一命题下融会贯通，也为如何推进“权利与权力的平衡”这一公法使命指明了方向。

30年来，中国的行政法治虽有巨大发展，但“为了权利与权力的平衡”这一公法使命，尚任重道远，道阻且难。惟其艰难，才更需要我辈公法学人矢志不渝，念念不忘，跋山涉水，坚守前行。三十年，我们需要再出发。

再出发，首先需要重访公法使命的原点，重申国家目的和方向。国家目的应是为了保障个人的基本权利。宪法宣告了一切权力属于人民，但人民权力的宣告，还需藉由公民基本权利的生活化及保障而得以落实。在选举、立法、行政、司法等全过程尊重和保障基本权利，这是国家目的延伸出的国家义务，也是“全过程人民民主”的应有之义。

再出发，还需要在坚守国家目的和方向的基础上，完善国家权力运行的法治化制度，真正做到“将权力关进制度的笼子”。国家之目的在于保障基本权利，但国家权力的滥用也是基本权利所面临的巨大风险。法治国实践的经验和教训一再表明，如果欠缺法治对权力的有效约束，国家将偏离其目的理性，基本权利保障终将落空。当下，传统的权力异化难题尚困扰着我们，而新的权力风险又风起云涌，特别是，数字技术催生出“技术权力”与传统“公共权力”融合态势，在“数字赋能”的同时，可能进一步压制个体权利，损伤个体人格和尊严。

面对新的时空坐标，坚守前行，再度出发，探索权利与权力平衡的中国方案，不仅需要思想和智慧，也需要勇气和力量。回望初心固然重要，但只有牢记使命、实践使命，才能获得知行合一的勇气，才能保有披荆斩棘的力量，才能避免头重脚轻的尴尬，才能克服今日公法学乃至整个法学虚假繁荣的风险。