演讲人:李强
地点:北京大学
城市农民工、流动人口的问题，意义极为重大。它涉及未来50年中国社会能否持续发展、经济能否持续增长和社会能否长治久安的基本问题。 ——李强
十几年来，城市农民工、外来工、流动人口已经逐渐成为城市生活中的一个不可或缺的群体，城市中的众多基础设施建设、城市中的众多制造业、服务业工作是由这个群体完成的。虽然他们在城市中并不居于核心地位，客观地说他们只是城市中的边缘群体；但是，毋庸置疑，城市农民工、流动人口的问题，意义却极为重大。它涉及未来50年中国社会能否持续发展、经济能否持续增长和社会能否长治久安的基本问题。
城市化进程的一般规律与中国城市化的困境
近代以来，大规模的城市化现象发端于工业革命。工业革命所带来的大规模的使用机器的生产活动，要求劳动要素相对集中，再加上工业区域劳动市场价格的吸引作用，造成了农村人口向某些中心区域的迅速集中。人群的集中也带来了市场活动、商业经营以及服务业的发展，人群集中本身也创造就业机会。上述诸种因素的相互影响，使得工业化、城市化、市场化，以及所谓“现代化”成为同样的一个历史进程。这样，在将近200年的时间里，多数西方发达国家基本上实现了“城市化”，即多数人口形成了聚集居住的格局。20世纪中叶，一些西方国家的城市人口占全部人口比例分别为：美国72％，英国87％，联邦德国79％，荷兰86％，加拿大77％，澳大利亚83％。
发达国家的城市化进程大体上可分为前后两个阶段。第一个阶段以“集中化”为特征，就是前述的从工业革命开始，到20世纪50年代前后，表现为工业和人口的持续的、大规模的集中，城市数目不断增加，规模不断扩大，大城市不断增多。第二阶段则以“分散化”为特征。20世纪60年代以后，西方发达国家城市化中出现了所谓市郊化以及后来的超市郊化现象，即大批居民从城市的中心地迁往城市的郊区地带。这一方面是因为城市的中心地带环境污染问题严峻，另一方面，发达的现代交通工具，也为人们从城市移居到郊区提供了可能。这一阶段的区域发展模式表现为城市中心区域人口增长停滞，城市周边区域不断扩增，卫星城市的居民区发展迅速。于是，以大城市为中心的“都市圈”或“城市群”、“城市带”发展较快。
然而，一百多年来中国城市发展的进程，走的却是一条十分曲折、反复的道路。从19世纪下半叶到20世纪中叶，由于受到世界列强的侵略，以及受到军阀割据的困扰，中国城市化的发展十分不均衡，有些地区，比如上海，城市迅速扩张，另一些地区则完全处在工业化的进程之外。中华人民共和国成立以后，城市布局有了比较明确的规划。但是，自20世纪50年代中期以后建立了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长期处于停滞状态；更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城市化”战略，即大规模地将城市人口迁往农村，比较典型的如：知识青年上山下乡，市民返乡，干部下放，等等。由于中国的城市化长期处于停滞状态，这样，到了改革开放以后，人口从农村向城市的流动就呈现出一种突然爆发的局面，而没有一个渐进的过程。
由此可以看到，由于矛盾长期积蓄，中国城市化任务的压力就显得无比沉重，需要在短期内解决长期积蓄的问题，出现了短期内城市化需要加速发展的局面。显然，这会带来新的发展上的不协调。此乃城市化困境之一。
迄今为止，中国社会是一个差异性极大的社会。此种差距已有长久的历史，今日中国社会的突出问题之一，仍然是政治经济发展极不平衡。同处在一个历史时期，既有非常原始的农耕社区，也有达到欧美水平的后工业化发达社区，比如上海的浦东社区。差异如此悬殊的社会结构，在世界上并不多见。一般说来，城市的生活水平、生活方式、基础设施、资金投入等，都是农村所无法比拟的。尤其是中西部落后的农村与东部一些发达的城市形成了鲜明的对照。以城乡居民的消费差异为例。改革开放以前，中国城市居民消费水平为农村居民消费水平的倍数大约为2.6－2.8倍，20世纪80年代初期和中期，城乡经济差距曾经有所缩小，从指标上看，降到2.2－2.3倍。但到了80年代末期、90年代初此种差距又有回归的趋势，即城市居民消费水平为农村居民的2.8－3.0倍左右。90年代中期，差距扩大到3.3－3.4倍，到了90年代末、21世纪初叶，两者的差距更扩大到了超过3.5倍的水平。城乡之间的巨大经济差异，是导致农民大量从农村流入城市的基本动因。
由于地区之间的差异性大，发达地区与落后地区的城市化就处于不同的阶段。一些发达地区，比如北京、上海、广州，已出现了生活富裕起来的阶层从城里向郊区迁移的趋势，也就是说，进入了城市化发展的第二阶段：“市郊化阶段”。然而，绝大多数地区，却仍处在第一阶段，即人口由农村向城市集中的阶段。由于不同发展阶段同处于一个历史时期，这样，政策上就无法统一，顾及了第一阶段的对策，必然就与进入了第二阶段的对策相忤逆，反之亦然。此乃城市化困境之二。
此外，根据2000年的第五次人口普查，中国内地人口总数已达12.658亿，即使按照较高的指标计算，城市人口也仅占到总数的36.09％，这样，即使达到不太高的标准：60％的人口城市化，也面临着完成3亿农村人口迁入城市的任务。如此巨大人口的城市化，在世界上是没有先例的。这不仅面临着城市多方面设施的投资与建设任务，而且还面临着使数亿人改变生活方式的艰巨努力。此乃城市化困境之三。
现阶段我国的城市化战略问题
所谓城市化战略，就是城市化采取什么样的发展模式。我国的专家学者曾先后提出了三种不同的城市化模式。这就是大城市和超大城市模式、中等城市模式和小城市模式。目前，在实践中，三种模式有并行的趋势：
第一，小城镇模式。主张这一模式的人认为，中国城市化道路有其独特性，中国农村剩余劳动力人数高达2亿多人。靠大城市解决不了这样多的人口失业压力。因此应该发展小城镇，使广大农民由农村迁移到附近的集镇，小城镇是解决中国农村剩余劳动力的根本出路。还认为，小城镇是城市与农村的结合点，它加强了城乡之间的联系，将城市中的高科技、文化、经济联系推向农村，协调了城乡之间的均衡发展。20世纪80年代中期以来，小城镇在我国，特别是在人口稠密的江南地区有了较大的发展。目前，全国有小城镇5万多个。但小城镇模式显然有其局限性，它更多的是适合于江南地区，在人口密度较低的北部和中西部地区，小城镇模式显然不适用。近来，人们也常常批评，小城镇的集约化程度低、经济效益低下、能源耗费指标高、吸纳农村劳动力的能力在逐年下降。另外，小城镇城市化程度较低，它实际上可能是城市化发展过程中的一个过渡。
第二，中等城市模式。主张这一模式的人认为，无论是小城镇还是小城市都不是解决中国农村剩余劳动力的根本出路。小城市或小城镇投资效益低下，土地浪费严重，布局分散，城市功能不明显，城市建设无序，管理混乱，类似于一种扩大了的农村。因此，与其“撒胡椒面”似地投资于5万多个小城镇或小城市，不如将有限的资金投放于适当数量的中等城市。中等城市人口大约在50万－－10O万，它既可发挥工业生产与城市社区的聚集效应，又可避免大城市和超大城市的人口高度密集的弊端。
第三，大城市和超大城市模式。对于大城市和超大城市的发展，过去，人们多持批评态度，认为这种模式造成交通拥挤、能源供应不足、环境污染等等。然而近年来，一些专家学者指出，大城市特别是超大城市也有其不可忽视的优越性。超大城市是经济活动、商业交往的中心，商业、服务业的需求和消费数量巨大，聚集效应造成了经济的高度繁荣。经济繁荣和人口密集也创造了无数的就业机会。在超大城市的发展中，周边卫星城的发展是非常重要的环节，卫星城与中心城市相呼应，形成了广阔的经济增长地带。往往带动了整个国家的经济发展。如果将密集型的居住模式与分散型的居住模式相比较，我们会发现，前者能更有效地利用资源与能源、控制环境污染。超大城市的优越性在亚洲的模式下表现得更为突出。亚洲国家人口密度大、资源有限，因此，超大城市的发展更为突出。我国也正在形成以广州、深圳为中心的珠江三角洲和以上海为中心的长江三角洲集中联片超大城市区域。一般说来，由于水源的短缺，我国北方不适于建设集中连片的超大城市区域。
我认为，以上三种模式并不互相排斥，城市化绝不可能是一种模式，而应是多种模式。哪一种模式适合该地区的情况，就应采用哪一种模式。
此外，我以为还有第四种模式，我称之为“乡村生活的城市化”。从发达国家的经验看，大批生活稳定的中产阶层已从市中心迁到了城市郊区居住，他们在郊区的生活方式与城市里面的生活方式并没有区别。因此，在当代社会，城市化也成为一种生活方式，即由城市居民所创造的一种现代文明的生活方式，这种生活方式也可能在农村得到普及。从我国的现实看，我们曾向不少城市农民工询问他们将来的去处时，大多数农民工表示，他们挣够了钱最终还是要回家乡去，在家乡办工厂、做买卖，像城里人一样安排生活。因此，乡村生活的城市化有可能成为我国农民未来的一种选择。即乡村虽然仍保留，但生活方式已发生了根本的变革。机械化的劳动方式、城市化的衣食住行、现代的文化生活、闲暇生活等，这些都与城市中的生活方式没有本质区别。
改革开放以前，我国采取的是一律严格控制的对策，即在对策上不鼓励任何一种城市发展模式。改革开放以后，采取的是鼓励发展小城市战略，同时，对于大城市和中等城市的正式居民人口仍然实行比较严格控制的做法。当然，改革开放以后，由于放开了暂住型的流动人口，允许农民进城务工经商，因此，实际上，农民工还是更多地流向了大城市。
户籍制度以及人力资源配置的分析
像中国这样实施严格户籍制度的国家在世界上是很少的。为什么在20世纪50年代中后期，我国要建立起严格的户籍制度呢？
户籍制度在当时是一种不得已而为之的对策。从本质上看，户籍制度是一种“社会屏蔽”制度。其核心是在为人与人之间，以及人与资源之间的关系建立起秩序。1949年以后，我们曾尝试了打碎阶级的实验。先是在50年代初进行了土地革命。接着，在1956年实行了城市私营经济的改造。到了50年代中后期，社会各群体之间的关系，并不存在经济意义上的阶级关系了。从法律上说，财产资源属于全民所有或集体所有了。然而，全民所有与集体所有究竟应该怎样实现，却是件难事。因为，财产、资源的分配需要一定的规则或秩序。在这种情况下，必须建立起一种社会屏蔽的机制。正是在这种情况下，户籍制度便应运而生了。该制度将人口的大多数限制在农村，仅允许居住在城市的人享有城市的基础设施。改革开放以前，我国在城市和农村人力资源配置的基本倾向就是试图最大限度维持较多农村人口和较少城市人口的格局。
改革开放以后，由于放松了对于农村人口流入城市的限制，加之产权、文凭、技术证书等作为社会屏蔽和筛选的功能越来越突出，户籍制度的社会功能已经大大削弱，中国才开始从人口的城乡逆向流动，转变为城市化的正向流动。尤其是在1982年以后，由于中共中央、国务院明确提出了“允许农民进城开店、设坊、兴办服务业，提供各种劳务”的经济政策，农民工流入城市骤然增多，从此出现了持续不断的民工潮。
从宏观结构的角度看，大量农民工的流入城市，表现为人力资源配置方式的重大变迁。农民工的流入城市并不是政府计划运作的，而是农民工自主的一种选择。对于农民工的流动，我曾在四川、重庆地区十余个县对于外出农民工的家庭做了问卷调查。从调查中可以看到，农民工在市场流动中实现的劳动力配置，确实与政府、单位的计划管理没有太大关系，政府组织的流动仅占3％，而90％以上都是农民工自己或亲友运作的。
在市场环境下，劳动力流动有两条基本规律：第一、劳动力总是从价格低的地方流入价格高的地方；第二，流动人口的经济活动能力高于流出地人口的平均水平。我们的调查数据印证了这两条定理。首先，我们发现，远距离迁移、到本省以外去打工的占大多数。我们知道，四川、重庆位居我国西部，而收入较高的地区大多在东部沿海、所以，多数人为追求高收入，自然是远距离外出。对于此数据的进一步分析证明，外出地点排在第一位的是广东，可见是经济规律使然。
其次，流出的人口多是具有较强经济活动能力的，这一点在年龄结构上展现得一目了然。35岁以下的外出农民工占到总数的88％，所以说，外出的几乎都是高能量的劳动力。所以，在国内的招工告示中，我们常常看到对于应聘条件的限制，如“年龄在35岁以下”等等，这种对于年轻劳动力的规定，在全世界其他国家很少见到，这也从一个侧面反映出中国外出劳动力的年轻特点。
所以，市场配置的结果是将十分有活力的年轻劳动力与资本密集的东部沿海区域相结合、与投资高度密集的城市区域相结合，此种结合的结果，当然会创造较高的效益。
采用市场手段配置劳动力当然也存在不少问题，比较典型的问题就是，大量高素质、高经济活动能力的劳动力流入了收入较高的城市地区，从而使得农村中出现以老人、儿童、妇女居高的人口结构问题。但是，反过来看，如果产业的升级、经济的跃进已经使得资本聚集到了沿海地区和城市地区，那么，远离资本的劳动力既不能获得收入也不能创造效益，我们确实没有道理让强壮劳动力呆在农村守穷，所以，不流动反而是对谁都不利。
关于社会财富的初次分配与再次分配
在市场条件下，市场的参与者之间的关系是优胜劣汰，于是，市场形成的第一次分配往往非常残酷，即优胜者与失败者之间形成巨大差异，优胜的企业可以成为亿万资产的集团，失败的企业则一文不名，甚至宣布破产。然而，在市场体制下，分配绝不是仅仅通过这样一次环节，而是要经过多环节的再次分配。比如，税收制度、个人所得税制度、社会福利制度、贫闲线制度、医疗保障、失业救济制度等等。在再次分配的多环节中，比较多的是体现出分配结果上的公平因素。
然而，当我们考察流入城市的八千万到一亿农民工时，我们却发现无论在初次分配环节，还是在再次分配环节和多次分配环节，城市农民工均处于不利的地位上。以往多次调研证明，相对于农民工所付出的劳动而言，农民工的收入是较低的。在不少国营工厂里，农民工的收入，仅相当于正式职工的一半甚至更少。
农民工在劳动力市场所完成的初次分配中只能获得较小的份额。市场分配的原理告诉我们，初次分配中获得利益较少的群体，在再次分配的制度安排中应得到适当补偿，从而实现社会公平。然而，考察城市中的再次分配，我们看到，城市农民工的利益在再次分配中仍然是考虑不够的。特别突出的是在社会保障体系方面。
迄今为止，各种社会保障体制改革的思路，基本上还是以户籍为基础的，对于流入城市农民工的社会保障基本上没有考虑到。当然，人们会说，我们连城里人的社会保障体制顾及尚且不周，哪里顾得上流入城市的外来民工的保障呢？还认为，农民工在家乡有田地，他们失去工作后可以回家乡去，城里的保障可以不涉及他们。但是，我们面临的现实问题却是，离乡背井的外来民工，如果在城里遇到困境、没有工作、又得不到任何社会帮助，他们就会面临更大的困境。
所以，我以为，在制订城市社会保障体制时，也应该考虑将城市农民工包括在内。尽管根据我国的劳动法，农民工应该享受医疗、失业等社会保障。但是在实践层面上，很多用人单位和雇工老板都只顾省事或多捞钱，拒不执行相应法规。问题的关键是如何监督实施。虽然监督实施的责任主要应由各级政府的劳动部门来承担，但是，工会、共青团、妇联、各类民间NGO以及大众传媒等也应有所作为。
我认为，在市场分配的体制中，应通过多次分配的途径，使得对于城市基础设施建设做出巨大贡献的农民工得到应有的补偿，这样，在体现社会公平的同时也维护了社会的稳定。
讲演者小传:李强
教授。1950年5月17日生于北京。1968年－1977年在黑龙江生产建设兵团劳动。1978年考入中国人民大学国际政治系，并于1982年和1985年分获法学学士学位和法学硕士学位。1990年－1991年在英国布里斯特尔大学进修社会学。1992年在美国密执安大学进修社会调查研究方法。现任清华大学人文社会科学院常务副院长、社会学系系主任、教授、博士生导师。获国务院专家特殊津贴。发表的论文有《如何认识中国社会阶层结构的变化》、《中国的户籍分层与农民工的社会地位》、《当前我国城市化和流动人口的几个理论问题》等。主要著作有《我国失业下岗问题对比研究》、《市场经济、发展差距与社会公平》、《中国扶贫之路》、《当代中国社会结构和社会关系研究》、《社会指标理论研究》、《西方社会学史》等。？
