农村土地制度是农村基础性制度安排。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称“二十届三中全会《决定》”），对经济和民生领域7个方面的改革作出全面部署，在“完善城乡融合发展体制机制”部分提出“深化土地制度改革”要求，对承包地“三权”分置、耕地保护和建设、农户合法拥有的住房盘活利用、农村集体经营性建设用地入市等改革作出部署。准确把握农村土地制度改革新部署，需要在系统梳理党的十八届三中全会以来农村土地制度改革主要进展的基础上，从比较的视角分析这些改革新举措的战略意图和政策取向。
一、党的十八届三中全会以来农村土地制度改革主要进展
根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“十八届三中全会《决定》”）部署，十多年来，农村土地制度各领域改革全面展开，改革成果集中在两个方面：
一是，农村承包地“三权”分置制度框架基本建立。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对如何充分发挥集体所有权、农户承包权和土地经营权的各自功能与整体效用进行了体系化设计，在探索农村土地集体所有制有效实现形式上取得重大突破。中国共产党第十九次全国代表大会明确提出第二轮土地承包到期后再延长三十年。根据中央部署，全国开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。有关部门印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》，在赋予农民更加充分且有保障的土地权利上迈出实质性步伐。根据这些改革探索，第十三届全国人民代表大会常务委员会修正了《中华人民共和国农村土地承包法》。
二是，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革在部分环节取得较大进展。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，部署在33个县（市、区）试点。为做好改革试点工作，在集体经营性建设用地入市改革方面，中央有关部门出台《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。在宅基地制度改革方面，中央有关部门印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。并且，对征地制度改革在公共利益目录、按区片综合地价补偿等方面取得的试点成果，对农村集体经营性建设用地入市改革在出让、抵押等方面取得的试点成果，对农村宅基地制度改革在农民户有所居、进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地等方面取得的试点成果，社会各方面的认识高度一致，已根据这些改革试点成果修正《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》相关条款。在土地征收制度改革方面，中央有关部门印发《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》《关于加快制定征收农用地区片综合地价工作的通知》《土地征收成片开发标准（试行）》《土地征收成片开发标准》；在集体经营性建设用地入市改革方面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，在全国部分县（市、区）实施新一轮试点；在宅基地制度改革方面，中央有关部门印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，中央全面深化改革委员会审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，在全国104个县（市、区）和3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点。
二、未来五年深化农村土地制度改革的着力点
在党的十八届三中全会以来改革实践的基础上，党的二十届三中全会从推进中国式现代化的迫切需要出发，对农村土地制度改革作出新部署（具体详见表1）。应从联系和发展的视角，把准未来五年深化农村土地制度改革的取向和着力点。
1.在农村土地承包制度改革方面，聚焦所有权、承包权、经营权权能完善。十八届三中全会《决定》延续20世纪80年代以来侧重强化土地承包经营权权能的政策逻辑，在已赋予土地承包经营权占有、使用、收益权能和转包、互换、转让等流转权的基础上，进一步赋予土地承包经营权抵押、担保、入股、公开市场流转等权能，使土地承包经营权的权能更加饱满。十八届三中全会《决定》中并没有提出承包地“三权”分置改革，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，才对所有权、承包权、经营权各自的权能进行体系化界定。针对近年来一些地方已经出现、未来有可能在更多地方出现的承包地经营权流转中存在的突出问题，二十届三中全会《决定》强调“深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革”。在完善所有权权能方面，需要健全承包地集体所有权行使机制，发挥农村集体经济组织在促进地块连片和经营权流转、组织开展高标准农田建设和撂荒地利用等方面的作用。在完善承包权权能方面，重点是做好第二轮土地承包到期后再延长三十年试点工作，探索自愿有偿退出办法。在完善经营权权能方面，需要从提高农业劳动生产率和农业竞争力出发，完善承包地经营权流转价格形成机制，探索防止流转费用不合理上涨的有效办法，降低农业适度规模经营的土地成本；需要从大量小农户短期内难以完全退出农业的现实出发，提高农业支持政策普惠性，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。
2.在耕地保护和建设制度改革方面，聚焦严守耕地红线。十八届三中全会《决定》强调，“稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途”。这与当时农业生态环境问题极其严重、粮食等重要农产品供求关系较为宽松的时代背景有关。根据第三次全国国土调查结果，2009－2019年，全国耕地净流向林地1.12亿亩、净流向园地0.63亿亩。近年来，中国粮食进口总量快速增长，对外依存度快速提高。在这一背景下，为夯实国家粮食安全根基，迫切需要加强耕地保护和用途管制。按二十届三中全会《决定》部署，需要推进三项改革。第一，改革完善耕地占补平衡制度。对将耕地转为园地、林地、养殖水面等其他农用地的，也要求实行占补平衡。鉴于一些地方可用于占补平衡的后备耕地资源有限，有必要积极探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。第二，完善高标准农田建设、验收、管护机制。既要提高财政补助标准，也要创新资金筹集机制。注重发挥农村集体经济组织、新型农业经营主体在其中的作用。第三，健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系。注重利用经济手段提高耕地对粮食和棉、油、糖、蔬菜等农作物及饲草饲料种植的黏性，在增加农民收入和防止耕地“非粮化”之间寻求动态平衡。
3.在农村宅基地制度改革方面，聚焦农户住房盘活利用。与十八届三中全会《决定》直接触及农村宅基地制度的改革策略不同，二十届三中全会《决定》从盘活利用农户合法拥有的住房切入。这并不意味着农村宅基地制度改革就此止步。十八届三中全会以来，在两轮农村宅基地制度改革试点所开展的探索中，有些基本成熟，可以转化为全面实行的制度安排；有些风险没有充分暴露、各方面认识分歧较大，需要继续探索。即便是围绕通过出租、入股、合作等方式盘活利用农户合法拥有的住房，也需要在关键环节上进行改革探索。第一，需要探索适度延长农户住房租赁期限。《中华人民共和国民法典》第七百零五条规定，租赁期限不得超过二十年。由于多数可出租的农户住房条件较差，承租方无论是用于自住还是用于开展民宿等经营活动，均需要对住房乃至周边人居环境投资改造，二十年的租期难以让承租人放心地投资改造。第二，需要探索农村集体经济组织的作用方式。农村集体经济组织在农户住房出租、入股、合作中是受托直接经营，还是作为农户代表与外来业主合作？需要进行探索。
4.在农村集体经营性建设用地入市改革方面，聚焦有序推进和健全土地增值收益分配机制。在十八届三中全会以来的改革试点基础上，按二十届三中全会《决定》要求有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，需要注意四点：第一，着力提高入市主体自身治理水平。加强农村集体经济组织治理结构改革，顺应集体经济组织成员居住生活分散度提高的趋势，创新集体经济组织成员参与决策、监督的方式，防止“农民集体所有”演变为“村干部所有”。第二，扩大入市范围。在符合国土空间规划的前提下，将退出或闲置的农村宅基地、废弃的公益性公共设施建设用地等存量土地以及新增集体建设用地纳入入市范围。第三，完善入市土地使用权抵押融资配套制度。明确估值办法，界定抵押权责，细化处置变现流程，促进农村集体经营性建设用地市场和金融市场衔接。第四，健全土地增值收益分配机制。对农村集体经营性建设用地入市或再转让所产生的土地增值收益进行合理调节。
三、把准深化农村土地制度改革的方法论
农村土地制度改革具有较强牵引性，需要处理好三个重大关系。第一，处理好落实二十届三中全会《决定》部署的改革举措与十八届三中全会以来陆续出台的相关改革举措的关系。应保持改革取向的稳定性和工作安排的连续性，坚定不移地继续推进近年来中央“一号文件”等重要文件已作出部署而在二十届三中全会《决定》中未被直接提及的改革举措。第二，处理好阶段性目标与长远目标的关系。二十届三中全会《决定》部署的改革任务到2029年要完成，实现全面建成高标准社会主义市场经济体制目标的时间是2035年。这意味着，未来五年推进农村土地制度改革需要突出问题导向，追求有限目标，有些以最终目标为导向的农村土地制度改革举措需要从长计议、等待时机。第三，处理好顶层设计与基层探索的关系。在开展农村土地制度改革顶层设计时应注重汲取基层智慧、防止官僚主义，在按顶层设计推进改革举措时应给予基层较大自主探索空间，防止教条主义。
作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员，农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员。转自：《中国农村经济》2024年第9期
