1. 引言：法治民主与依法行政
2008年，是中国改革开放的30年。两千多年前，孔夫子曾说他自己是“三十而立，四十而不惑，五十而知天命，六十而耳顺，七十而从心所欲”。作为一个十三多亿人口的大国的中国，若如一个人，如若像我们的先圣孔老夫子，在经历了近30年共和国的建立、巩固、政治运动和经济建设，再经历了30年改革开放的巨大经济增长，到了2008年这个历史转折点上，应该说是过了“不惑之年”而到了“知天命”之岁了。然而，历史往往告诉人们，一种社会体制往往比一个人有更强的自我维系的生存能力。尽管如此，在经历了多年经济高速增长但诸种社会问题也不断积聚的这当下，可能没有多少人不会不认识到，我们的共和国正在一步步走向一个历史性选择的十字路口。这即是说，30年中国改革开放的巨大经济成就和不断出现的社会问题，不时在人们面前显现这样一个若隐若现但又似乎挥之不去的问题：已经市场化了当代中国正在走向何方？
中国的市场经济社会正在走向何方？说来这也许是一个不成为问题的问题。因为，我们的《中华人民共和国宪法》第5条就曾明确地写道：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”在不久前召开的中共17大报告中，胡锦涛总书记也曾明确地指出：“人民民主是社会主义的生命”。值得注意的是，十七大报告的第六部分在论述政治体制改革时，不仅重申了“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”，而且直接将该部分的标题定为“坚定不移发展社会主义民主政治”。从宪法的条文，到十七大报告的精神，均说明了一点：未来中国，会走向且正在走向一个法治民主国家。
既然宪法规定明确确立了我们要建设社会主义“法治国家”的长远目标，中共十七大报告又明确说明民主政治是我们国家和社会的生命，这无疑确定了我们的国家发展的大致走向或者说社会走向的大方向。但是，何为民主？何为法治？未来中国民主与法治政制型构、建设和演化变迁的逻辑起点又在什么地方？
首先，民主与法治，作为中国20世纪80年代以来就常常出现在媒体中惯常术语，各界人士基于自己知识禀赋，均可以谈出自己的不同认识和理解。笔者新近的看法是，法治，在英文中为“rule of law”（即”“法律的统治”，而不是“rule by law”，即“用法律统治”，“用法律来治理”），就其本质而言，并不是政府治理社会和控制民众的一种手段和工具，而首先且在实质上是对政府及其公务员行政范围和自由裁量权的一种刚性的制度约束。换言之法治并不是政府用法律来治理社会，而是政府行政和政府官员的行政自由裁量权受法律所制约。在这种意义来说，法治绝非是政府用法律治理好社会了，或者说用法律治住了老百姓，而是选民用宪法和其他行政法规治住了政府，从而使政府官员的行为是受约束和民意制约的。就此而言，如果没有宪法以及相应的行政法规对政府职能及其行政职权范围的明确界定和约束，政府本身是像英国古典哲学家霍布斯所说的那样一种无任何约束的超级利维坦，即使政府制定多少法典，颁布多少法律、法规，最多只能达到“用法来治”和“依法而治”的一种社会状态，而不可能有真正意义上的法治——即法律的统治。其次，民主说到底并不如人们通常照字面意义所理解的“人民当家作主”那样简单，更不是简单的投票选举，而是政府的决策和程序以及做决策和制定程序的人均民众及其他们所选举代表意见的制约。概言之，民主与法治，首先是对政府自身及其公务员行政权力及其范围的约束而言的，或者简单说来，是人民大众有效约束和制衡政府行政范围和政府官员的行政自由裁量权的一种有效的社会机制。
从人类社会的近现代以及当代历史来看，民主与法治是人类诸社会现代化的一个重要和主要构成部分。人类社会的现代化，不仅仅是科技革命和制造业的工业化、人类商品和服务消费的商业化和市场化，也不只是居民收入和生活条件的大幅度提高和改善，而且也是人们经济交易和政治活动的法治化，政府决策程序的民主化，以及人民大众广泛参与并制衡政府资源配置角色、功能及其作用的一个深刻的社会变迁过程。如果从这一视角观察分析问题，就会发现，政治的法治化，社会的民主化，以及文化的多元化，说到底都会从政府公权力的如何运用以及在运用中如何受宪章性法律法规以及其它权力制约和制衡方面表现出来。就此而论，如果政府的公权力实际上不受制约，以至政府官员的行政自由裁量权边界模糊和不受民主程序的实质性约束，那么就谈不上真正的民主与法治。也正是从这种意义上理解民主与法治，笔者在近几年的专栏文章中一再指出，所谓“宪政民主”或“法治国家”，说到底就是政府官员的自由裁量权得到了明确的界定，因而政府的权力是有限的。简言之，所谓“宪政”，就是“限政”。
从上述认识问题的视角来看待我国现行的政治体制安排，我们会发现，在民主与法治建设上，我们国家依然是任重道远。2007年围绕着中国政府的财税收入和中国税制所发生的一系列事件，恰好暴露了中国民主与法制建设中的一些根本性问题。在目前中国的政治体制安排中，由于中国政府官员的行政自由裁量权边界模糊，以致关系国计民生和亿万家庭福祉的重大经济决策，可以由政府部门的某个或某些官员自己自由或任意决定。政府公权力边界的未清晰界定，政府官员自由裁量权模糊和任意性，导致已经市场化了中国社会在政治运作上仍然是一个行政控制社会，还远非是一个民主与法治国家。改革开放以来，尤其是近几年来围绕中国政府财税收入与支出所在暴露出来的一些深层次的问题，正好说明，已经市场化了的当今中国社会，确实是到了需要反思并前瞻性地讨论其政治与社会体制演变发展未来走向的时候了。
2. 在近几年政府财税收入超高速增长的背后
2007年以来，税收变成了举国上下所关注的一个热门话题。之所以会如此，也许并不是因为网上和平面媒体一再传出在全世界各国“税收痛苦指数”排名中中国连续几年排名前三甲，而是因为财政部和国家税务总局2007年以来频繁调整一些税的税率，并不时增加一些新税种。譬如，在2007年5月30日深夜，财政部就通过新华社突然宣布将证券印花税税率从1‰调整为3‰；2007年6月11日，国税局又通过新华社公布宣布，从2007年7月1日起，中国将实行新的车船税缴纳制度，缴纳税额将平均提高一倍左右；2007年上半年，国税局宣布，从2007年7月1日开始，将取消一些企业的出口退税制度；另据2007年6月15日《东方早报》记者报道，中国政府在2007年7月份大幅度提高资源税税率，上调幅度将至少1倍。财政部和国税局频繁调税率和增加新的税种，尤其是近些年来中国政府财税收入每年都有一个超GDP增长速率双倍甚至三倍增长诸如此类的话题，在2007年下半年以来已成了在中国报刊媒体中经常出现的醒目标题。
由于国税局和财政部频频调整税率和增加新的税种，加上中国税务部门强化了一系列征管措施，并对下级增收税款采取了某种非常有效的返还留成激励机制，导致中国政府的财税收入在2007年大幅度增加。按照国家税务总局发布的2008年元旦快报中的数字，2007年，全国税收收入共完成49442.73亿元（这还不含关税、契税和耕地占用税），比上年增收11806亿元，增长幅度竟高达31.4%，增收额也是2006年度增收额的近两倍（参图一）！另外，财政部官员最近也预计道，2007年全年中国政府财政收入将超过5.1万亿元，亦比上年增长31%左右。
一个令人值得人们深思的现象是，到目前为止，中国各级政府部门以及中国新闻媒体在报道本地以及全国的税收大幅增加时，均是在取得了辉煌成就和巨大成功的正面意义上报道的；到目前为止，还很少有学者——尤其是很少有经济学家——来冷静地反思政府的超高速财税增长的对中国经济与社会发展的负面影响，尤其是还很少有人从政府在经济社会发展中的作用、功能和角色方面来认识近些年政府财税收入超高速增长对中国政治和社会体制的格局及其未来发展走向意味着什么这类深层次的——或言根本性的——问题。
如果从中国改革开放近30年来政府财税增加及其财税制度的演变历史来综合审视政府在经济发展中作用，也许我们更能认识到一些深层次的问题。按照财政部官方网站提供的一些数字，1998年，中国政府的财政收入约为9876亿元，到 2006年，则增加到 39373.2亿元。上述数字表明，2006年中国政府的财政收入已经是1998年的4倍。另外，根据天津财经大学李炜光教授、前国税局副局长许善达先生以及和中国社会科学院2008年的《社会蓝皮书》等所提供的研究数字，在1978年，也就是“改革开放”的第一年，政府财政收入占GDP的比重是31.1%（请注意，这是中国计划经济时代的末期数字）。1994年，中国进行了以“分税制”和流转税制改革为基本内容的财税体制和制度改革，财政收入占GDP的比重迅速下降到10.8%；到1996年，这一数字则进一步下降到9.8%。然而，自2000以来，中国政府的财税收入保持了一个超高速的增长势头，且增速越来越快，以致在2000年以来的数年中，政府财政收入占 GDP的比重不断上升，2003年达到15.1 % ，2004年达到16.1%，2005年为16.8%，2006年提高到 18.4%，估计2007年将超过20％（参图二、图三）。
图2，中国政府财政收入的增长
（资料来源：财政部官方网站）
图3：中国政府财政收入与GDP增长率的比较
（资料来源：财政部和国家统计局官方网站）
以上数据还只是包括所谓的各级政府“第一财政”的统计数字。如果加上各级政府的预算外收入和制度外收入，中国各级政府的实际财政收入总额占GDP的份额要远远高于这个比例。根据财政部前任部长以及李炜光教授等多位学者的计算，若把各级政府的预算外收入、制度外收入全部计算进来，政府全部收入占GDP的“大口径”宏观税负应该在34.43%—40%之间。最近，在《财经》杂志2007年年刊发表的一篇文章中，前国家税务总局副局长许善达也承认经济学家们的这一估计数字，并说，即使按照最保守的估计，这一比例也大致在25-30%之间。如果把政府的第一财政、预算外收入和制度外收入放在一起来考虑，我们就不会对《福布斯》杂志所公布的全世界五十多个国家的赋税痛苦指数中中国连续几年名列前三甲（2005年排第二，2006、2007年均排第三）这一现象感到奇怪和意外了。
政府财税收入的大幅度和超高速的增长，无疑意味着政府操控经济和驾驭社会的能力在加强。但是，这一现象对已经市场化的当今中国社会意味着什么？政府天文数字的财政收入和支出对现今中国宏观经济动态——尤其是2007年下半年以来中国的通胀率抬头——又意味着什么？目前中国政府的决策层意识到了这些现象背后的种种问题及其内在关联机制没有？又有多少中国的经济学家和国际上的中国问题专家意识到了这些问题严重性？
除近些年税收高速增长以及政府财税收入占GDP的比例不断攀高，以致于在全世界的赋税痛苦指数中中国连续几年名列前三甲这一问题外，比税收负担更令人值得关注的问题是：政府在征收了巨额的财税收入后被到什么地方去了？
政府征收的巨额财税收入究竟被用到什么地方去了？按照李炜光教授等学者的新近研究，改革开放近30年来，中国政府的行政费支出增长了近90倍。在1978年，行政管理费用占财政支出总额的比重仅为4.71%，到了2004年，这一比重就增加到37.6%，而同期美国的这项支出的数字仅为12.5%。另外，在2004年，政府财政预算中的公共服务及社会管理支出，我国为 25%，美国为75%。根据上述数字，李炜光教授认为，改革开放30年来，政府的公权力没有丝毫后退，而是强化了，且政府仍然像以前那样控制着国家的绝大部分资源。另外尤其值得关注的另一个问题是，尽管这些年中国政府的财政收入在超高速地增长，政府财政收入在GDP中的比例不断攀高，但是，根据中共中央党校社会学教研室吴忠民教授的研究，中国政府的财政收入中基本民生方面的投入占GDP的比例，却在全世界排名倒数第一。《中国青年报》2007年7月份的一篇报道中曾透漏，吴忠民教授在谈到这一现象时十分激动，他有些痛心疾首地说：“我们比欧美发达国家低也就罢了，但比非洲那些贫穷国家还低，就说不过去了！”
政府财税收入的大幅度和超高速增长，政府财政收入在GDP中的比例不断攀高，政府财政支出中基本民生方面的投入占GDP的比例在全世界排名倒数第一，自然会影响到普通民众的实际福利。按照中国社科院2008年《社会蓝皮书》最近给出的数字，在2003年，劳动报酬占国民收入的比重，在我国是超过50％的，但是，到了2006年，这一数字则下降到40.6%。在2003年，全国职工工资占GDP的比重超过13.3%，然而，在三年的时间里，这一数字就下降了2个百分点，到2006年为11％左右。上述一系列数字说明了什么？显而易见，这些数字充分表明，在近些年中国经济高速增长的同时，国家或言政府确实是越来越富了，且掌控的经济资源越来越多，操控社会的能力越来越强，但是，普通民众的相对收益和福利却下降了，民众对政府公权力和政府政策制定的制约，也在衰减和弱化，以致普通民众对于政府在做什么，毫无知情，而只能望着一座座新建的政府机关的豪华行政大楼而“漠然兴叹”！普通民众对各级政府不断增加税费要求，只能无言的服从；对政府征来的巨大财政预算的花销去处，更一无所知；对政府推出的任何经济政策和法律法规，也只能默默无闻地接受。
另外，根据近些年来平面和网络媒体不断报道，一方面，中国政府财政收入在超高速增长，政府财政收入占GDP的比例不断攀高，政府财政收入用在民生方面投入的比例去位列末尾，另一方面，且与此形成鲜明对比的是，全国各级行政机关的官员一年的公款吃喝、公车消费、党政干部公费出国考察的费用，均高达数千亿元。在每年3月的“两会”期间，不断由这样的数字曝光。另外，根据新浪网2007年6月28日的一篇报道，审计署审计长李金华2007年6月27日在报告2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时曾说，他们的审计表明，中央部门及其所属单位的预算管理存在诸多问题，其中所发现的中央各部委本级存在的“问题资金”金额就高达348.53亿元；各部位所属单位存在的问题资金的金额又多达120.27亿元。李金华介绍说，这次他们共审计了56个中央部门，并延伸审计434个二级预算单位。在审计中，他们发现，中央各部委本级管理不规范问题金额就331.15亿元，违法违规问题金额15.24亿元、损失浪费金额达2.14亿元。以上这些数字表明，比税收负担更值得令国人关注的问题是：政府在征收了巨额税金后，是怎么花的？又究竟被到什么地方去了？
除上述一系列问题外，按照2005年8月5日《环球时报》的一篇报道，中国的富人约占总人口的20%，但他们上缴的个人所得税还不到国家个人所得税收入的10%。据此，有学者称，中国富人的税收负担目前在世界上是最轻的。另外，从财富占有上来说，在当今中国社会也存在严重的不均，且保持着继续拉大的趋势。根据美国的波士顿咨询公司在2006年10月17日发布了《2006全球财富报告》，在当今中国，0.4％的家庭占有了70％的国民财富，而在日本、澳大利亚等国，一般是5％的家庭控制国家50％的财富。上述数据充分表明，我国在财富分配不均和不公方面，已经超过了当代大多数西方国家发达了。2006年下半年以来中国股市的空前繁荣，无疑又加速了中国社会财富向富人手中加速积聚的过程。这两年，政府为了减缓社会财富和收入分配的不公和极不平均状态和趋势，确曾在税收制度上采取了一些措施，如从2006年11月开始《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》，对年薪12万元以上的收入阶层采取强制自行申报年收入的制度。然而，从目前中国社会的财富创造机制来看，真正的富人，并不是仅靠工薪收入的人，而是那些能通过各种渠道攫取“灰色收入”的人。在目前的税收制度，对这种种“灰色收入”是根本无法征税的。因此，可以推想，目前中国的税制，仍然是对仅靠工薪收入的低收入家庭和个人是不利的，而目前中国的真正富人，与全世界的富人一样，总是有办法逃税和避税的。
概言之，把中国的税收痛苦指数排名世界前三，政府在基本民生方面的投入占GDP的比例在全世界排名倒数第一，以及中国富人的税收负担在世界上最轻这三个问题结合起来，就会知道，真得是到了从根基层面上反思我们国家的税收制度和政治制度基本安排之问题的时候了！
3. 政府税收高速增长的可能经济影响
政府财税收入大幅度增加，对即时宏观动态经济增长以及整个社会福利的影响若何？在2007年发表在《中国新闻周刊》的一系列专栏文章中，笔者已经指出，从经济学的基本原理来看，任何征税和提高税率都会减少企业和家庭的私人财富，因而一般会通过一些内在关联和传导机制对企业自身的投资和扩张以及家庭的消费支出产生一定的遏制作用，从而对宏观经济增长产生一定的影响。
数年前，世界银行的一些专家曾对税收与经济增长的关系专门做过一项实证研究，该项经验研究发现，在一个现代国家里，当其宏观税负在10.3%－30.9%时，每提高1%的税负，将使国内投资下降0.66%，GDP 增速则下降0.36%。世界银行的研究还发现，之所以在税收与经济增长之间一般有这样一种负相关关系，主要因为，（1）企业所得税的增收会降低企业盈利水平，削弱了企业的国际市场竞争力；（2）个人所得税的增收，则会降低劳动收益率，抑制劳动供给；（3）增值税和营业税的增收，会抑制民间消费。在上述税收的这三种可能负面影响中，目前最值得我们关注的是税收对居民消费的负面影响。在我国多年来在经济高速增长的同时出现的消费疲软、储蓄过旺的情况下，提高对居民消费可能有遏制作用的税收的税率，显然不利于解决我们多年来存在的消费疲软问题，从而不利于靠真正启动内需来拉动长期经济增长。这个问题不解决，会关系到中国经济的高速增长能否持续这一长期且战略性的问题。当然，2007年以来，中国的国内消费有所启动，并在巨大的流动性过剩的情况下引发了2007年下半年以来的通胀率抬头。在此格局下，政府增税对消费从而对经济增长的负面影响给掩盖起来了。如果将来一旦出现中国经济增长速度减缓，政府税收对家庭消费以及对经济增长的负面作用将会再度昭显出来。
除了上述宏观经济考量外，更为严重的是，从微观经济学和福利经济学的角度来分析，任何开征新一种产品税（新的车船税基本上属于这一种）、资源税或提高其税率，均会减少该产品以及相关产品的市场需求或供给，从而对整个社会产生一种三角形的“无谓损失”（deadweight loss），即减少社会总福利。这也就是经济学家们所常说的“哈伯格三角”（Harberger triangle）。正是基于这一理论，信奉供应学派观点的美国里根总统在20世纪80年代初竞选总统时，就把减税作为他的政纲的核心理念。里根及其经济智囊认为，减税将给人们适当的工作激励，这种激励不仅会提高社会的总经济福利，也可以反过来增加税收。另外，根据新华网华盛顿2008年1月18日一则电讯，在美国经济刚刚目前显露出衰退迹象的这当下，美国总统乔治·W·布什首先考虑的应对措施也是减税。近日，美国政府就提出了高达1450亿美元的减税方案，以图以此刺激经济增长，避免美国发生经济衰退。这也说明，西方社会的政治家和经济学家们一般认为税收对经济增长确有某种减速和抑制作用。
尽管从经济学的基本原理来看增加税收既会减少社会福利，也可能会对经济增长产生一些负面效应，但税收毕竟是任何国家机器存在的基础。正如马克思本人所言：“赋税是喂养政府的娘奶”，“赋税是政府机器的经济基础”。离开赋税，国家机器将不能运转，政府也无法向社会提供任何单个人所无法提供一些必要公共物品和公共服务，因此，税收又是任何一个社会均所“必要的恶”。正因为如此，就连十八世纪美国最伟大的科学家和政治家富兰克林也曾无奈地叹道：“在这个世上，除了死亡和税收外，没有什么事情是确定无疑的”。既然税收是任何社会所“必要的恶”，“必要的恶”，毕竟是“恶”。“恶”，尽管不可能被尽除，从福利经济学原理上来看，就应该尽量减少。从这种视角来认识问题，经济学鼻祖亚当·斯密一生最著名的一句话现在也就是可以理解的了：“除了和平、轻税赋和宽容的司法行政外，把一个最原始的国家发展为最大限度繁荣的国家，就不再需要别的什么了。”在最近中国政府屡屡推出新税种并不断提高既有税种税率的这当下，读读斯密早在1755年就发出的这黄钟大吕般的警示，也许不无教益。
当然，在给税赋的负面经济影响足够认识的同时，我们也看到，在中国经济连续近30年的高速增长且增长势头目前不减的这当下，政府宏观政策决策者实际上有某种意思要把提高税收来用作为紧缩和调控经济过热的一种措施，这在某种程度上是可以理解的。事实上，也正是在目前中国经济的高速增长时期，税收的负面作用在目前的经济动态发展中还不甚明显。然而，必须看到，一旦某种税收开征，或某种税率被提高了，往往会有一种很强的“路径依赖”效应。基于某种行政惯性和政府财政平衡的维系需求，已经开征和已被提高的税种往往较难被取消和再降低。因此，尽管在中国经济高速增长的这当下增税的负面效应可能还不太明显，但如果中国经济增长速率一旦出现滑坡时，沉重赋税对经济增长和整个社会福利的负面影响将会非常强烈地凸显出来。因而，在政府目前随时、随地、随意、随机增加某些新税和提高某些税率的这当下，对税收这“必要的恶”的负面影响，我们不能不有所认识和警惕。从这种意义上来看，如果欲把税收杠杆来作为政府宏观调控一种手段，那将是非常危险的，因而必须慎用，以谨防其长期的负面影响。
4. 政府征税的法律基础问题
除了从经济学的角度讲政府征税有导致的社会福利损失以及会抑制宏观经济增长的负面影响外，从法学和政治学的基本原理来看，一个君主或政府任何时候的征税，从本质上来说也不是一种“良善”（good）的事。因为，从实质上来看，任何政府税收，都是国家政权对私人产权的一种强制剥夺和攫取，因而说到底是政府公权力对个人私权利的某种“侵犯”。用税法学家的专业话语来说，由于税收是国家为实现其公共职能而凭借政治权力而依法强制和无偿地从私人和企业那里获取财政收入的一种活动和手段，因而，对纳税人来说，税收完全是纳税人对政府的一种无对价的给付。
正因为税收说到底是一种政府公权力对纳税人私权利的一种干预和侵犯，是纳税人对政府的一种无对价的给付，保护纳税人不受君主和政府公权力的任意攫掠，就成了自1215年英国《大宪章》以来人类宪政民主政治的一个最基本的核心价值诉求。即使从政治学中社会契约论以及税法学中的“利益交换说”来看待国家征税，从而把税收视作为人民为向国家求得其产权等保护而支付的一种“必要的价格”，那纳税人也有权知道自己支付的税金到底被如何被使用了。因此，纳税人通过自己所选出的代表，并通过一定法定程序对政府的财政行为进行监控和审理，以确保期使用的得当，就成了现代宪政民主政治的一种基本政治安排。通过一定税收立法和一定的法律程序来保护纳税人的权益，也就成了现代宪政民主政治的最基本和最核心的问题。正是沿着这一思路，“税收（宪）法定（Statutory Taxation）”成了近代以来宪政民主国家的最根本性的或言最基本的政治理念。按照税收法定主义，为防止政府部门财政税收权的滥用，必须以权利制约权力。由此各国的政治安排大多是政府征税的决定权力必须要由议会来行使。这样才能使人民相信自己的私有产权不会被政府恣意侵犯。这也就构成税收法定主义的基本内容和根本要求。
从欧洲历史来看，税收（宪）法定的理念最早是在英国《大宪章》中所初步确立下来的。1215年，英王约翰王为了筹集军费，横征暴敛，引起了英国贵族、教士以及城市市民广泛不满。他们联合起来，发动了武装反叛，迫使约翰王在内忧外患的夹击下签署了限制国王权力的《大宪章》。《大宪章》规定，在征得“全国一致同意”外，国王不得课征任何“兵役免除税或捐助”。这样一来，英国《大宪章》的基本历史意义就在于用法律条文明确规定了主权者征税必须受限于法律和人民同意的双重约束，从而开启了宪政与税收历史关联的先河。之后，在1628年通过的《权利请愿书》中，又有进一步的规定：“没有议会的一致同意，任何人不得被迫给予或出让礼品，贷款，捐助，税金或类似的负担”，从而正式在英国的宪章性法律文本中确立了税收（宪）法定主义。1688年英国的“光荣革命”胜利后，英国国会制定的《权利法案》中又进一步重申：“国王不经国会同意而任意征税，即为非法”。至此，税收（宪）法定的基本政治原则已经确立下来了。
如果说自13世纪到17世纪的英国宪政民主制度建设主要是围绕君主征税权的主轴而发生的，那么，北美殖民地的宣告独立，也缘起于英国殖民者向殖民地人民的随意征税。在18世纪后半叶，英国政府在北美殖民地开征印花税和糖税，以转嫁它在战争中的巨额财政亏空。之前，英国政府在殖民地只征收关税。当时，北美殖民地的民众担心，此例一开，英国政府以后会进一步征收其他税收，于是，便以在英国议会无殖民地代表参加为由，宣称英国政府无权向殖民地人民征收印花税，从此便开始了北美殖民地的反英独立战争。美国独立后在1781年颁布了《美利坚合众国宪法》，宪法第1条第7项便是有关税收（宪）法定的规定及其具体实施程序，明确规定：“一切征税议案应首先在众议院提出，但参议院得以处理其他议案的方式，表示赞同或提出修正案”。美国宪法同时规定了现代宪政的几项基本原则，如权力分立、权力制衡等等。可以说，美国宪政民主建设是从限制政府税收权而展开的，或者说是税收实际上成了美国宪政民主政治启动的基本动因之一。
回顾法国大革命的历史，我们也同样会发现，1789年法国大革命的直接起因亦是由法国国王路易十六课征新税而引起的。1774年路易十六继位时，法国经济已经是危机四伏。为解决政府财政危机，路易十六开征新税，从而引发与三级国民议会的冲突，结果导致国王出军队镇压国民议会。以法国第三等级为主的巴黎各阶层市民为保存国民会与国王展开斗争，由此揭开了1789年法国大革命的序幕。大革命胜利后，同年8月，法国制宪会议颁布了《人权和公民权宣言》，其中14条规定：“公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期”。法国大革命开启了法国现代宪政民主建设的一二百年的历史。在随后一两个世纪中，法国宪政民主演变的整个历史也是围绕着税收与国家主权者的权力范围这一主轴而展开的。
根据现代税收法定主义的基本精神，在大多数西方发达国家，以及发展中国家如马来西亚、菲律宾、印度尼西亚、斯里兰卡、约旦等国的宪法中均有类似“非经法律规定，不得征税”的明确条款，因而，可以认为税收（宪）法定已经成了现代宪政民主政治中的一条普世原则。根据这一原则， 在世界上许多国家，要新增一个税种，或提高一种既有税种的税率，往往是件非常麻烦和困难的事。这往往要经过议会的多轮激烈辩论，并常常会引起纳税人的各种抵制、抗议甚至游行示威。因此，在加拿大、新西兰、澳大利亚和世界上许多其他国家，常常有经过几届政府激烈争吵，一种新税仍不能开征或一种既有税种无法被提高的情形。
另外，这里要特别指出，税收法定以及议会对政府征税权的实质性的有效制约，在中国近代历史上也确曾发生过。按照李炜光教授的研究，在1907年晚清政府初步尝试实现君主立宪制之后，由清政府自己所建立的资政院，就曾迫使清政府放弃其独立财权，并将当年清政府的财政预算核减掉了7790万两白银，据说这相当于当年清廷总预算的三分之一。李炜光教授认为，无论从任何角度看，这在当时都是一项非常了不起的事件，因为，尽管当时中国才刚刚试行君主立宪制，晚晴的资政院就能做到这一点。从这一事例中，我们也可以认识到，早在百年前，中国人就向世界充分显示并证明，我们中国人完全能实行政府税收法定这一现代宪政民主的基本原则，并且有能力建立起政府预算受民选议会（人大）代表制约和审定的政治制度安排。
5. 当今中国税收法定原则阙如的问题到底在哪里？—— 李炜光教授的精彩分析
在上一节的论述中，我们已经知道，在目前世界绝大多数现代国家，其中包括数十个发展中国家，均实行税收（宪）法定的制度，并在一些国家中实际上实行政府征税的决定要经过议会代表审议并批准通过方能实施的政治实践。然而，在我们国家的现行政治体制安排下，情形却完全不是这样。由于目前人们的税收法定主义观念淡薄，税收立法权又实际上集中于政府的最高行政机关，这就为财政部和国税局任意决定税种和提高税率总是开着绿灯。在这种体制安排下，财政部和国税局可以不经人大批准和辩论而随时、随地、随机地开征一种新税种，或任意提高一种既有税种的税率。结果，像2007年5月30日提高证券印花税税率这样每年多征收上亿元税款的重大税收决定，以及2007年7月1日实施的关系到千家万户利益的提高一倍的新车船税，财政部或国税局可以不经人大讨论而自己独自决定，甚至最起码连颇具社会转型期“中国特色”的听证会都没有举行过。这样的做法，显然有违现代社会中税收（宪）法定主义的基本原则，从而使纳税人没有任何方法和手段来保护自己的权利。更为荒唐的是，在纳税人的直接经济利益受到政府公权力的侵害后，连社会各界人士对政府税收部门的任意征税的做法表示不同意见和评论的渠道和机会都没有！这一例子充分说明，我们国家的法治建设目前还任重道远。
那么，为什么在一个后计划经济的时代里，当今中国的政治架构中还未能建立起税收（宪）法定的政治制度？我们国家税制的根本问题到底在哪里？沿着这个问题进一步深入思考，我们就会发现，中国目前税收激增和税制的一些基本问题，是与我们国家的现存的基本政治制度的深层架构密切联系在一起的，或者说与我国的宪法条文所规定的基本政治安排密切相关。从形式上来看，尽管我国现行宪法在公民权利和国家架构等方面的规定方面在与大多数西方宪政民主国家的宪法有许多类似之处，但是，先不从实质上来说，而仅从文本上来看，我国宪法在税收宪政精神和制度规定方面也存在明显的欠缺。譬如，在《中华人民共和国宪法》中，唯一涉及到税收的内容是第五十六条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，而国家税收权力的归属这个无论对于政府还是公民都至关重要的问题，在建国以来的4部宪法中，竟然都从未作任何规定，至今都是阙如的。另外，在建国以来4部《宪法》文本中，从来没有规定纳税人权利的条款，也没有明确说明政府征税需要代议机关（人民代表大会）同意和批准的规定。根据这一状况，在2004年撰写的一篇“现代税收的宪政之维”的长文中，李炜光教授发现了目前中国宪法中有关税收问题的规定以及中国现行税制安排的下述问题：
“首先，把公民纳税义务的条款写在宪法里值得商榷。宪法是公法，是针对国家、政府的公共权力而制定的，是落实国家与政府承担对公民的义务（公共服务）的法律文本，不是用来限制公民的。……在宪法中没有明确规定公民税收权利的情况下单方面规定其纳税义务并不是一种明智的选择。……在宪法中加入公民纳税义务条款的动机可能是为了提高公民纳税的责任和自觉性，但是，这类在实际的税收征管过程中其实并无大的用处，在一个法治健全的国家，即使不在宪法中规定公民的纳税义务，也无碍这些义务的履行，而如果这个国家的法治阙如，就是在宪法中列举再多的义务也是枉然，例如偷逃税现象，就不会因为宪法中有纳税义务的条款而有所减少。
其次，我国宪法没有明确人民代表大会税收立法的专有权，导致税收立法‘越权’的现象。我国宪法（第2条）规定：‘中华人民共和国的一切权力属于人民’，人民代表大会及其常务委员会代表着全国人民当家理财，实行的是彻底的议会中心主义，是很先进的制度，人类社会的发展史也一再表明这样的制度具有无可替代的优越性。问题在于，代表着全国人民的人大却没有税收立法的专有权，也就是说，除了人大，别人也可以立法或以条例之类的形式变相立法，上面那句‘一切权力’的话就成为虚置的了。由于宪法不作为，征税权几乎全部由政府自己‘越俎代庖’了。目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的，经全国人大立法的只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》3部，甚至一些实施细则之类的制定权还被下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门，事关绝大多数纳税主体权利义务的税收规范并非由代表全体纳税人的人民代表大会制定，行政机关成了规定税收要素的主要主体，这种状况无疑是与税收的宪政原则背道而驰的。从理论上说，如果需要，政府想征多少税都可以做到，中间没有任何制约和监控的政治环节。这就演变成一个怪现象，政府每年的预算都需要拿到全国人大去审核批准，而政府决定新征税种或提高税率却不需要全国人大来批准，成了只管出不管进，睁开一只眼却闭上另一只眼。由于我国税收不是基于博奕而产生的，人民代表大会也不是纳税人讨价还价的场所，因而宪政税即税收法定的原则在公法上就完全被忽略了。
第三，我国宪法没有限定税收的委托立法权，导致税收法律、法规‘失据’的现象。依据税收的宪政原则，议会在保留税收要素立法权的同时，可以将实施细则类的制定权授权给行政机关，但这种授权立法仅限于具体的和个别的税收事项，一般的、空白的授权是无效的，依据此类授权所制定的行政性法规自然亦无效。然而，我国行政机关的实际立法权却极为广泛。1984年……以后，授权立法的进程竟然停止了，征税几乎成为政府的一种不受制约的权力。10年后的1994税制重大改革，在国务院制定的一系列税收暂行规定中，未见有立法依据的规定。如果严格依照税收宪政原则分析，则可以认为此次税制改革过程中制定的各类税收暂行条例都是无法律依据的。即使说人大及其常委会是默许授权，也只能说这种授权是一种空白授权，是不[产]生效力的。
第四，我国宪法没有对纳税人的权利作出明确的规定，行政权力过分干预税收过程的现象比较严重。对于什么是‘纳税人’的问题，《宪法》未作明确解释，仅在‘公民的基本义务’一节（第56条）中规定‘公民有依照法律纳税的义务’，未规定其应享有的立法与监督两项基本权利；《税收征管法》对纳税人的定义则不准确，纳税人被片面地理解为纳税义务人。在税收观念上，我们历来把国家视为税收法律关系中单一的权力主体，而将纳税人视为税收法律关系中单一的义务主体，政府征税的目的主要是取得财政收入和调节经济运行，至于如何规范政府的税收行为、保障纳税人的权利的作用则完全不能与前者相提并论。……既然连纳税人权利这样最基本的税收要素都定位不明确、不准确，政府在自己制定各种细则和规章时便常常忽略纳税人的因素，一些解释性的行政命令便越来越庞杂，成为税收法律的主要部分，扩大了税务部门不应有的量裁权，导致税收过程中的随意性增大，侵害纳税人利益、纳税人负担过重的现象也就难以避免了。
最后，我国宪法没有明确规定政府必须依法征税，导致税收执法行为规范的扭曲。根据税收宪政原则，税务机关必须严格按照法律规定稽核征收，无权变动法定税收要素和法定征收程序。由于没有在宪法中明确地体现这一精神，实际征收过程中行政命令大于税法的现象比较严重，征税行为不规范的情况随处可见。一些地方为了人为地增大中央财政对地方财政的返还基数，或人为地往往达到增值税、消费税的增收目标以争取中央财政的定额返还，以行政命令的手段‘政治任务式地征税’，或不按规定及时抵扣增值税应扣税款等手段，迫使纳税人在规定时间内过量承担了一部分税法之外的纳税义务，有关部门却几乎不需要为此承担任何行政责任和经济补偿，造成征纳主体在法律面前事实上的不平等。此外，以税谋私，收‘人情税’、‘关系税’的情况也是屡禁不绝。”
作为一个财税问题的专家，李炜光教授所提出的上述5点洞识，再清楚不过地道出了我国现行政治体制和税收制度的最根本问题之所在。从李炜光教授的理论分析中，以及从2007年围绕着政府税收所发生的一些事情中，均说明了这样一个问题：明确税收立法权，使政府的税收收入和财政支出的规模以及基本用途均由人大通过法定程序加以规范，并在现实政治运作中使政府税收的征收与使用均受人民代表的仔细审议、讨论和批准，从而使纳税人的基本权利得到充分和切实的尊重和保护，在目前来看是一件非常急切的事。
6，结论：未来中国民主政治体制建设的可能逻辑起点
在中国文化中，“8”是一个吉祥的数字。也许是恰合，在我们共和国的当代历史上，尾数为“8”年份也或多或少、或轻或重地总是一个重要的年份。适逢新世纪的2008，奥运会要在中国举办；中国经济高速增长的势头目前也有增无减。故对2008，全国人民总是充满各种期待。各界人士，从自己的职业和专业角度，总喜欢把“2008”视作为某种“元年”，如“知识产权保护的元年”、“移动互联网设备（MID）的元年”、“自主新能源汽车破冰的元年”、“中国视屏营销的元年”、“中国住宅民生化的元年”、“中国品牌的元年”，“合资证券元年”，等等，等等。不管人们如何理解“元年”，不管是在英文“the first year of an era”意义上来使用，不也管人们在使用这个词时是否意识到在传统中国文化中这个词的原初涵义是“帝王即位的第一年”，但在一个现代理性的市场化社会中，人们频频使用“元年”二字，这说明许多人对未来充满了美好的期盼。
目前，中国经济正在高速增长着，一个有数千年传统文明和历史文化包袱的中华民族正在崛起，中国在世界上的影响力越来越大，这些都是不争的事实。在市场化的社会内部，一些社会问题——如政府官员腐败、社会收入分配差距在拉大、社会信任短缺、环境污染，甚至通货膨胀等等——也在积聚，这也毋庸讳言。中国“元年”之“元”，呼唤着对我们的制度、我们现状、我们的成就、我们的问题，以及我们的未来发展道路进行某些“元思考”（meta-reflection）。因为，只有从我们社会运行的最深层面上理清了一些“元问题”，我们才会不再走错路，才会减少我们社会整体的“学习费用”。
站在08元年之元月，瞻望共和国的未来，我们相信，既然中华人民共和国04《宪法》和中国共产党的十七大报告均明确写明中国要走法治国的道路，民主与法治应该是未来中国社会发展的大致走向。就此而论，新世纪的中国“元年”之“元精神”，既会反映在“税收（宪）法定”这类“关键词”上，也自然会具体体现在现实和未来的法治、民主和宪政建设之中。尽管对未来中国社会如何走向法治国的具体路径我们还不甚清楚，但是有一点我们今天却已似乎明白，那就是未来中国的具有民主、法治、宪政的政治体制的建设与型构，可能与构建税收（宪）法定的政治体制密切相关，或者说从这里开始。从这个意义上来说，我们似可期望，构建税收法定的政治制度以及政府税收的具体征收和用途要经代议制机构（人大）审定批准的政治安排，可能成为未来中国新政治体制建设的一个逻辑起点。
2008年元月21日晨韦森谨识于复旦
（本文根据韦森于2008年1月12日在上海金融与法律研究院和复旦大学发展与政策研究中心、复旦大学产业发展研究中心联合举办的“改革2007：公共政策的变革”学术研讨会的主题报告的录音整理而成）
