摘要：现今中国正处在社会转型期，政治改革实践与现行法律规定之间的冲突时有发生，由此也引发了学术上不同观点之间的分歧和争论。本文认为政治合法性与法律合法性之间是既相统一又相冲突的关系，因而应当确立一种“动态统一”观来认识和对待两者之间的关系，并对两者之间的矛盾和冲突进行及时有效的调适。

关键词：政治合法性；法律合法性；统一；冲突

合法性（legitimacy）不是某一专门学科的专有术语。它不仅是政治学的核心，近年来哲学、法学、社会学和政治人类学也十分关注合法性问题。这一理论虽然形成于西方，但具有一定的普遍分析价值，并且成为当代政治学和法学有关国家理论的核心概念之一。但值得注意的是，虽然“合法性”一词在学术界被广泛使用，而且人们在使用这一概念时也具有一定程度的通约含义，但不同的学科都有其理解现实的专门方式，有关理论建构更是见仁见智，难免出现冲突。尤其是现今中国正处在社会转型期，在各项改革不断深化的进程中，许多基层地方和党组织进行了大量的政治体制方面的改革和创新。而任何改革和创新都会在一定程度上突破原来的一些的规定和做法，因此，就必然和已有的规矩发生矛盾。这些矛盾主要体现为政治改革实践与现行法律和党内法规的不够一致。例如，一些地方探索选民直接选举乡镇长，这和宪法中选民选出代表、再由代表选出乡镇长的要求不符。还有些地方尝试由党员直接选出乡镇党委书记和委员，这和党章关于由党员选举党代表、再召开党代表大会选举党委会、再由党委会内部分工产生党委书记和委员的规定有矛盾。因此，这些改革和创新出现以来，就一直有人明确地加以批评和反对，认为这是违反法律或不符合党内法规的，从而使这些改革和探索多次在不同地方发生而又屡遭停顿。“但是，在实行这两种'直选'的地方，公众普遍反映良好，有很高的参与积极性。对这种改革和创新，老百姓是认可的，如果简单叫停往往带来消极后果。现实中确实存在这样的例子：在一些曾经有过这类创新尝试的地方，一旦退回到原来的做法，不少党员、群众和干部表示不理解，有的还对我们党是不是真心搞民主提出了怀疑。这显然直接损害了群众对党的信任” 。由此看来，这个问题是改革实践中必然会重复出现的问题，是一个不容回避也无法回避的重大现实问题和理论问题。实际上，这个问题的实质就是如何正确认识和对待政治合法性与法律合法性的关系问题。

一、政治合法性与法律合法性释义

（一）政治合法性的概念及其实质

20世纪初，马克斯.韦伯(MaxWeber，1864-1920)提出了政治统治的合法性问题。在他看来，没有对政治体系合法性的信仰，任何政治体系都不可能延续，至少是不可能长时期持续存续。政治合法性指的是政治统治依据传统或公认的准则而得到人民的同意和支持。当人民对终极权威愿尽政治义务时，这一权威就具有合法性。合法性被看做是有效统治和政治稳定的基础。很显然，只有当政府获得人民自愿的拥护时，其统治才更有效力，更能保持政局的稳定。相反，如果统治的合法性受到怀疑乃至否定，政府的动员和贯彻能力将会被削弱，最终导致政治动荡。

一个政权是否和如何被国民认为正当，是政治合法性讨论的核心议题。 那么，是什么因素使民众自愿服从统治者的统治？韦伯在考察人类历史上存在的政治统治秩序后认为，任何有效的政治统治秩序都由两个方面的因素促成：（1）客观因素：服从的习惯或习俗以及强制性的法律的存在；（2）主观因素：被统治者形成了对统治者的服从义务。据此，他划分了统治体系的不同类型，指出每一种统治体系都有其赖以建立的合法性基础。他构建了三种理想的或理论的模型（即传统型、个人魅力型和法理型）来说明高度复杂的政治统治和政治服从的基础。韦伯认为，在现代国家中，统治的合法性基础必然要求是法理型的，即通过法律程序实现合法化。而当代政治学家戴维.伊斯顿则把合法性的来源归于意识形态、结构和个人品质三方面： 认为意识形态是为政治系统的合法性提供道义上的诠释，有助于培养系统成员对于政治权威和体制的合法性情感；结构作为合法性的源泉则意味着通过一定的政治制度和规范，政治系统的掌权者即可获得统治的合法性，亦即合法的政治结构能赋予其执政者合法的地位；而合法性的个人基础是指执政者个人能赢得系统中成员的信任和赞同。然而，并非所有的执政者都真正具有超凡魅力，但通过营造一种虚假的魅力他们也能够操纵大批的追随者，上述三种合法性源泉相互影响、相互作用，共同为政治系统奠定合法性基础。经验主义的合法性理论虽把合法性基本理解为公众对政治权威的认可和支持，但也表现了一定的价值取向。正如洛文索所说，每一个不同的社会和文化均有自己一套界定合法性的方法与标准，很难一概而论，但在当代的背景下，一个长久的政治秩序的合法性应具备三个条件，即政治体系建立一套明确一致的运作规则；统治者与民众拥有一套广泛的价值共识；民众深信既定的运作程序，以完成共同的价值共识。

可见，政治合法性指的不是法学意义上的合法性，而是指政治上实行有效统治的必要基础，是统治者与公众之间的一种公认的理念。这也就是说，政治合法性就是对政治的一种价值判断。当统治者与公众对政治形成了广泛的价值共识，那么政治的合法性基础就得以确立； 反之，当统治者与公众之间对于政治的价值评价不同甚至截然对立，那么就会产生所谓的政治合法性危机。由此看来，政治合法性的实质在于公众对政治权威的认可和支持。

（二）法律合法性的概念及其基础

什么是法律的合法性？从词源上来说合法性(legitimacy)一词首先出现在中世纪文献中，“其词义仍保留着'与法律一致'这一理念” 。当然，这种理解并不全面，实际上，“合法性”一词可以有多种用法，针对不同的对象，其含义并不相同，归纳起来主要有两种情况：其一是针对个人的行为而言，指的是它合乎法律的规定；其二是针对某种公共权力或政治秩序而言，指的是它的正当性、权威性和实际有效性。显然，衡量人的行为的“合法性”之“法”与衡量法的“合法性”之“法”不是同一个法。针对个人行为而言的合法性之“法”是指狭义的法，即实在法，特别是国家制定的法；针对公共权力而言的“法”则指广义的法，即除了狭义的法外，还包括事物的法则、原理。

也正因为如此，德沃金把法的合法性问题归纳为法律的道德权威问题， 而诺齐克在解释其最弱意义上的国家权力如税收权的合法性时，也从道德上的赔偿原则寻找根据。他说：“从一种自然状态过度到一个超弱意义上的国家（出现独占因素）在道德上是合法的，不会侵犯任何人的权利，从一个超弱意义上的国家过度到最弱意义上的国家（出现再分配因素）在道德上也是合法的，也不会侵犯任何人的权利。在一个地区内的一个支配性保护机构满足了作为国家的这两个关键的必要条件。它做这些事情是出于赔偿原则的道德要求，这一原则要求那些采取自我保护--增强自身安全的人们，去赔偿那些被他们禁止做出冒险的行为，因而遭受损失的人们。” 哈贝马斯在谈到法的合法性时更是清楚地指出这一点。 这就是说，法的合法性之“法”，更多地是指实在法的道义基础，而不是我们一般所说的“法律”。之所以这样，是因为合法性的真正含义是指立法权及其行使的正当性或权威性，它是一种内心的价值判断，而进行任何价值判断所使用的标准都是人们内心的价值观念，特别是道德观念。而且，从本质上讲，法的合法性乃至于任何政权的合法性是一种内心的信念，而内心的信念是不可能仅仅通过听听统治者的宣传就能确立的。它必须以自己的亲身感受或经验为条件，并且要与自己原有的社会道德信念相一致。

二、政治合法性与法律合法性的统一与冲突

如果把政治合法性与法律合法性加以比较就不难看出，实际上两者之间是既有区别又有联系，两是既相统一又相对立的关系。一方面，两者之间是有机统一的，是有着某种相辅相成的内在联系的。两者的统一主要表现为双方的相互依存和互为条件，即只有在政权取得合法性的基础上由该政权制定的法律才具有合法性，而立法者或立法机关制定的法律是否合法，就看它们的这一权力有没有法律依据和是否按法律规定的程序进行。另一方面，两者之间又存在着差别和对立。在韦伯那里，合法性出自对政治权力的自愿服从。自从韦伯以来，政治合法性得到了广泛的认同。哈贝马斯认为，合法性是指一种政治秩序值得被人们所承认：“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。一个合法的秩序应该的到承认的价值--这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身在事实上的被承认” 。李普塞特则认为，“所谓合法性，也可以说社会的组织机构自认为以及被认为是正确和正当的程度”，“是指政治系统是人们产生和坚持现存制度是社会的最适宜制度之信仰的能力” 。阿尔蒙德也提出：“如果一个社会中的公民都愿意遵守当权者制度和实施的法规，而且还不仅仅因为若不遵守就会受惩处，而是确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的” 。可见，政治意义上的合法性与法律上的合法性是有差别的，前者指的是公众对政治权力的认同和自愿服从，而后者仅仅意味着权力的存在、运用必须依据法律，符合法律，与法律不抵触。下面，我们再对两者之间的关系作进一步的阐释和说明。

（一）政治合法性与法律合法性的统一

1、政治合法性是法律合法性的基础和前提

把政治合法性作为法律合法性的基础和前提，是基于对民主与法治的认识，特别是基于民主是法治的政治基础 的认识。在现代政治生活中，民主制作为一种合理性的制度和程序得到了普遍的接受和认可。因此，民主化才成为各国政治发展的共同趋势。这可以从以下两点来说明：

首先，民主是法治产生的依据。只有确立了民主作为一种国家形式，只有采用了民主的方式去治理政治生活，法治才会出现。而只有当法治出现之后才可能进入对法的合法与否的讨论。

其次，民主的程序保证了法的合法性的产生。民主政治是一种程序政治，它要求各政治主体必须依照既定的规则和程序参与政治。由于各政治主体的利益不同，必然出现政治期望和政治目标的冲突，而民主政治要求按照既定的规则和程序行使权利，从而创造了一个公平、稳定、合理的环境来主张自己的权利。因此，对于法的产生，只有基于正当程序产生的法才是合法的法。否则，如果没有民主的程序，则无法保障正当程序的产生。

2、法律合法性是政治合法性的限度和保障

法律代表了社会公意，遵从法律就能够获得社会的普遍认可和服从。近代以来，随着民主观念日益深入人心，遵循法律已经成为政治合法性的最重要限度和保障，即政治权力必须获得法律上的支持才具有合法性。这主要是因为，国家法律是最起码、最基本、最必要的社会价值规范，是人类价值共识的最底线要求，违背法律必将陷于不义和不道德而为社会所拒斥。因此，古典宪政理论和新宪政理论都强调：政治权力不论大小都必须遵循宪政制度的制约。亨廷顿在论及政治现代化的权威合理化是也指出：现代政治社会的有效建立，“意味着政府是人的产物而不是自然或上帝的产物，秩序井然的社会必须有一个明确的来源于人民的最高权威，对现存法律的服从优先于履行其他任何责任。” 我国学者马宝成也提出，现代政治权力是一种受规则约束的权力，其合法性首先强调的是对规则的遵从。这主要表现在两个方面：一是政治权力主体的产生方式与选举制度和罢免制度紧密相连；二是政治权力的运作是严格受到宪法和相关法律约束的。违背宪法和相关法律就意味着政治合法性的丧失。因此，其根本的合法性基础是来源于规则--宪政制度，也就是说，政治权力的获得和运作必须是在宪政制度的框架约束下进行的 。由此可以看出，遵循法律合法性是政治合法性的限度和保障这一点是普遍认可的，是最起码、最基本的要求。如果说法律是公共意志的表达，那么公意才是政治合法性的更深层基础。

（二）政治合法性与法律合法性的冲突

党的十五大提出了依法治国的方略，将我国政治体制改革进程纳入了宪法法律的范围和轨道，凸显了以宪法或法律的方式推进政治体制改革的路径和特征。这标志着我党在政治体制改革方面采取了更加稳妥、更加符合宪政发展要求的改革方式，是执政党在政治上、法治上更加理性和成熟的体现。但由于目前我国正处于社会急剧转型时期，随着政治体制改革的发展，许多基层地方和党组织在基层民主建设方面的不断改革和创新，就必然会在一定程度上突破原来的一些的规定和做法，因此，就必然和已有的规矩发生矛盾。因此，政治合法性与法律合法性之间的冲突彰显得尤为突出，主要表现在：

1、政治发展总是超前于法律合法性，法律合法性往往滞后于政治合法性

从一般的意义上讲，“政治发展”意味着一个社会的政治系统为适应社会的需要而对自身的结构、功能和活动方向作出适当的调整，从而更有效地顺应社会的发展并实现自身的更新。通常讲的“法治”，是使法律在社会关系的调节中发挥主导作用，树立法律的至上权威。但实际上，法治最本质的精神和内容是宪政，即公民对政府权力的约束和监督，以及政府严格按照宪法和法律作为或不作为，从而保护公民权利促进社会福利。为了适应中国自身政治发展的需要，中国正在进行民主政治建设。但由于目前现实社会生活中民主制度的不健全，人民当家做主管理国家和社会的权利在某些方面还没有得到充分实现，对权力运行进行制约和监督的有效机制也有待进一步完善，公民有序的政治参与尚需扩大等等都需要法律的不断完善和及时修改补充。由于法律本身存在一定的缺陷，滞后于政治的发展因而两者之间的矛盾冲突就不可避免。比如，法律的规定不符合中国的国情或已陈旧，难以为人们所接受；法律的规定混乱，各种法律之间就同一问题的规定互相矛盾； 司法腐败问题日益严重，司法独立和司法公正没有有效的制度保障等；权力制约机制不足导致吏治腐败愈演愈烈，等等。

2、政治发展要求突破法律合法性，法律合法性限制政治合法性

在特定情况下制定的法律，当立法权限和程序尚无明确的法律规定时，或客观情况发生了巨大变化导致原有法律规定明显已不能适应时，学术界把此称为“良性违宪”。比如我国改革开放初期一些省市制定的与当时宪法不符的地方性法规。又如近些年来在推进基层民主建设的进程中，出现了一些地方探索选民直接选举乡镇长的情况，这和宪法中选民选出代表、再由代表选出乡镇长的要求不符。虽然在实行'直选'试验的地方，群众普遍反映良好，有很高的参与积极性，实践效果也是很不错的，但与现行的法律规定却又存在着抵触和冲突。

三、政治合法性与法律合法性之间矛盾冲突的调适

在辩证法看来，任何事物都处于发展变化的过程之中，世界上没有绝对静止不变的事物。如此看来，政治合法性与法律合法性之间的统一与一致也只是相对的、暂时的，矛盾与冲突才是绝对的、经常的。因而，我们只能在绝对的运动和发展中追求相对的平衡和稳定，在绝对的矛盾与冲突中追求相对的统一与一致。由此看来，对于政治合法性与法律合法性之间的统一与一致的理解，就不应当是僵死的、静止的或一成不变的，而应当理解为过程中、变动中的统一与一致，简言之，也就是要确立一种政治合法性与法律合法性之间的“动态统一”观，只有这样，才能正确地认识和对待改革实践中不断出现的这种类似的矛盾与冲突，才能对这些矛盾与冲突进行及时有效的调适，才能使社会主义民主政治建设和法制建设得到健康发展。据此，我们提出以下几点解决问题的基本思路：

（一）从总体上讲，政治改革必须在现有宪法和法律的框架内进行

法律是政治权力主体意志的体现，是政治权力主体实现一定的政治目的的工具，它具有规范性、秩序性、稳定性等特点。潘维认为：“政治改革的导向有两种选择，一是民主化，二是法治化。二者总有先有后，世界上从未有哪个国家能够二者同时兼得。民主与法治是可以兼容的，但民主化和法治化两个过程却从未共生，因为二者的操作方向不同，无法兼容。以法治为导向、以吏治为核心进行政治体制改革，比较适合中国特点”。他认为未来中国政体改革的方向是建立咨询型法治政体，这种咨询型法治政体的特点之一就是强调“法律”作主（rule of law ），拒绝“人民”做主（rule of the people）；强调法的正义性，因而特别重视“法律面前人人平等” 。虽然笔者不是完全赞同潘维先生说法，但基层民主政治的实现，必须借助法律使其程序化和规范化，这是确定无疑的。正如邓小平所强调的：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化” 。

党的十五大以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方略，标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行 。依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能 。因此，各级党委领导下的政治改革实践，也必须纳入宪法和法律的框架内进行，这是我国民主政治建设的总体要求，也是使民主制度化、法律化的具体体现。

（二）在改革实践中，应当允许政治与法律之间有一个缓冲带，要允许试验

诚如前不久受邀为中共中央政治局集体学习做专题讲解的华中师范大学教授徐勇所言：“胡锦涛总书记在政治局学习时的讲话提到了扩大基层民主，既然是扩大，那就要有扩大的空间。问题延伸到了哪个层面，民主就要扩大到哪个层面”，“一方面是内容上扩大，另一方面形式上也可以扩大” 。具体地讲，现阶段一方面应当着眼于完善基层民主的形式，另一方面应当致力于深化基层民主的内容，只有从形式到内容都得到充实、提高，基层民主才能不断“扩大”。 我们认为，从形式上看，为完善农村基层民主的形式，当前亟待由全国人大制定一部与《村民委员会组织法》配套的《村民委员会选举法》（前者为实体法，后者为程序法），或者对《村民委员会组织法》进行必要的修改，以对村委会选举进行严格的规范，使农村基层民主循此途径得以“扩大”。 从内容上看，尽管从总体上讲，中国在更高层次开展直接选举的条件尚不成熟，但不应排除在一些经济社会水平较高或发展状况比较特殊的地方，这样的条件正在成熟或接近于成熟。近年来，一些地方突破宪法和地方政府组织法关于乡镇长间接选举的规定，大胆进行乡镇长直接选举试点，效果虽然不错，获得了不少好评，却因为直接涉嫌“违法”，显得敏感而又尴尬。但是，我们不能简单粗暴地否认乡镇长直选试点的探索价值，毕竟提高直接选举的层次，从长远看是扩大基层民主的一个必然趋势，正如温家宝总理所言：“群众通过基层的直接民主形式管理好一个村，将来就可管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可管好一个县、一个省，真正体现国家是人民当家作主” 。

而且，不可否认，目前我国的法律法规关于政治制度的一系列规定，的确也存在着由于政治改革滞后而导致法律法规滞后的情况。因此，就推进基层民主政治而言，应该允许在一定范围内突破法律法规的有关规定而进行试点和试验，实际上当年的经济改革也是如此。试问从联产承包制以及此后一系列重大改革，哪一步不是突破法律法规制度的？事实上，任何法律并不是从一开始就十分完备的，而只能在实践中不断发展和完善。《村民委员会组织法》的形成过程就是如此。自1987年试行到1998年正式颁布，村委会选举根据各地选举中发生的问题和群众创造的新经验得以规范、推广、落实。1998年正式颁布的《村民委员会组织法》增加了村民直接提名候选人、实行差额选举、无记名投票、设立秘密写票处、公开计票、选举结果当场公布等规定，并增加了对选举违法行为进行处理和罢免村民委员会成员的程序等条款。直到今天，《村民委员会组织法》还有待进一步完善。据报道，现有法律法规的两大“代表作”，《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的修改，均被列入今年全国人大常委会的立法计划。《瞭望》新闻周刊从相关部门获悉，国务院法制办已在民政部建议稿的基础上基本完成这两个修订草案，全国人大内司委对此表示认可，并已在今年10月建议全国人大常委会适时审议 。

那么，究竟应当如何如何评价地方和基层进行的基层民主创新尝试？最近，中央党校教授王长江在《学习时报》发表了题为“郑重对待地方和基层的民主创新”的文章，认为对此应慎重对待，不要轻易否定 。因为从一定意义上说，创新就是突破原来不合理的规定和做法，因此，必然和已有的规矩发生矛盾。在习惯做法上出现突破，似乎还容易为人所理解，分歧可能主要在与法律和党内法规发生矛盾的问题上。我们认为，应当分清两种不同的情况，区别对待。一种是，这些做法既明显地违背法律和党内法规，又受到广大群众和党员的质疑。另一种是，虽然它们与现行法律和党内法规有一定矛盾，却得到广大群众和党员的支持。例如，一些地方探索选民直接选举乡镇长，这和宪法中选民选出代表、再由代表选出乡镇长的要求不符。还有些地方尝试由党员直接选出乡镇党委书记和委员，这和党章关于由党员选举党代表、召开代表大会选举党委会、再由党委会内部分工产生党委书记和委员的规定有矛盾。但是，在实行这两种“直选”的地方，公众普遍反映良好，有很高的参与积极性。怎样看待这两种情况？对于前一种，处理起来相对简单，可以明令禁止。对于后一种，则不能简单化地处理。受到广大群众和党员的支持和拥护，说明这种创新符合党内民主和民主政治发展的大方向，对这种创新，老百姓是认可的，简单叫停往往带来消极后果。现实中确实存在这样的例子：在一些曾经有过这类创新尝试的地方，一旦退回到原来的做法，不少党员、群众和干部表示不理解，有的还对我们党是不是真心搞民主提出了怀疑。这显然直接损害了群众对党的信任。以往的改革实践表明，对那些突破了现有规范、却受到广大党员和群众欢迎的创新予以支持，并不会损害党的权威，反而会加强党的权威。因为相比之下，群众更希望我们党因应时代的变化，对那些已经明显落后于时代要求的规范及时作出调整 。笔者十分赞同王长江教授的这种见解。必须承认，对于当前这些百花齐放的试验，与此前中国进行的多项伟大的改革试验(如联产承包责任制)等一样，很多来自于地方官员和人民群众的改革创新冲动和制度设计智慧。正如罗崇敏所阐述的，既然是改革，就不可避免地对现有法律和政策有所创新和突破。正如中国社会科学院政治学研究所史卫民所言，改革的程序，就是先在局部进行创新探索，然后归纳总结形成配套方案予以推广，最后以法律的形式固定下来 。这大概才是解决问题的切实可行的出路。

（三）当条件成熟时，从经验到政策再从政策上升为法律法规

令人欣慰的是，近些年来，发自最基层的民主正受到最高层领导的日益重视。2006年11月30日，中共中央政治局集体学习，研究我国社会主义基层民主政治建设。胡锦涛在这次学习会上说，“要深入把握新形势下发展社会主义基层民主政治的规律和特点，尊重人民群众的首创精神，善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平” 这一段话，尤其值得细细体味。

实际上，由好的经验做法而到政策再到法律法规，已经构成了基层民主的制度化链条，从村民自治的实践发展过程来看，就是如此。1980年，广西宜山县合寨大队（现合寨村）由几头耕牛被盗发端，开展了一场自发的选举，制定出村规民约，实行治安联防。此类基于农民的朴素需求而形成的自我管理方式，拉开了中国村民自治和基层民主制度的序幕。农民群众尝试的这种自我管理、自我教育、自我服务的组织形式，经各级党和政府总结经验，就逐步演变成了农村基层的群众自治组织--村民委员会。紧随村民自治之后，城市里也在发生类似的变革。随着“单位人”向“社会人”演进，原来由政府和单位承担的许多社会服务性功能，逐步向城市居民生活的社区转移，城市社区和居委会的功能和地位不断加强，城市社区的基层民主建设工作也就逐步开展起来。于是，村民委员会和城市居民委员会制度一并首次写入了1982年通过的新宪法。随后20多年，一系列旨在规范和推进基层民主建设的法律法规相继出台。最有代表性的便是1987年试行、1998年修改后正式实施的《村民委员会组织法》和1989年通过的《城市居民委员会组织法》。当然，“好经验好做法”上升到“法律法规”，中间还有以文件表达的“成熟的政策”。如在1982年新宪法到1987年《村民委员会组织法（试行）》期间，便有中共中央和国务院1986年9月发布的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》等文件。

可见，由群众实践中的经验做法而到政策再到法律法规，构成了基层民主的制度化链条。因此，要改变现有法律产生的方式，不是由少数人关起门来东抄西拼，而是使之真正按照民主程序和通过自下而上的方式产生，把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，再把成熟的政策上升为法律法规。中央党校教授王长江在“郑重对待地方和基层的民主创新”一文中也提出建议，在不同的地区，划出一些条件适合的地方，进行试点。试点可以根据自愿申请的原则，由中央统一规划。在试点内，允许根据改革的需要，对现有规定乃至党章的条款有所突破，其他地方则暂不允许效仿。近年来已经进行了这类尝试的地方，可以经过评估，列入试点。由中央的上述专门机构指导试点的工作，然后在试点基础上积累经验，加以总结，作为修改现有党规党法的依据，再出台新的制度和规范来普遍实行 。

当然，任何法律的修改都是慎重的，“可改可不改的不改”是一条准则，以利于保持法律的稳定性，但“当改而不改”也具有相当危险性，在根本上滞后于社会发展，对于法治民主的进步决非善事。村民自治近年来蓬蓬勃勃地开展，不仅仅使农民的民主权利意识得到了训练，它也具有了社会层面的价值。所以，草根民主的发展，不仅仅需要法律的递进，也需要其他民主的递进，如此方能形成合力，促使民主和法治建设中国社会各个领域不断推向前进。

（四）政治和法律都必须以人民根本利益为最高原则

一个合法的政治社会，首先应基于人民的同意，这种同意应在人们为建立国家政权的政治约定中得到反映，而这种约定通常用法律及其制度的形式表达出来。如果一种法律及其制度不能体现人民的意志，那么它就达不到民主政治的要求；如果一种法律及其制度不能体现执政党的主张与人民意志的统一，这个党就承担不起领导人民群众治理国家的历史使命。在现代政治学研究中，有学者认为，实行多数人统治的现代民治政体，应该体现两个方面的要求，一是凡在一个国家之内，全体人民的意见在重要政策上能有一点操纵的力量；二是在一定的目的一定的手续上须按照法律上所规定的行为行事 。这里提出的要使人民的意见在决定政策时具有影响力，实质上就是要求政治制度能够把全体人民的公共利益转化为国家意志；这里提出的要按法律规定行事，实质上就是要求政治制度能够贯彻执行代表公共利益的法律。

中国社科院的白钢教授认为，政治体制不是通过颁布法律就必然获得合法性的，也不是按照一定的法律规范活动就必定具有合法性。社会大众对政权的认同和忠诚并非统治者单向作用的结果，更非依靠强力威胁就能达成，而是取决于政治体制的价值与其成员的价值是否一致 。因此，合法性一方面取决于政府的活动，包括国家政权为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证，另一方面其更为实质的内容是国家政权在大众当中产得了广泛信任和忠诚，从而使人自觉地把对政府的服从当做自己的义务。这就需要政治制度不仅要有合法的外在形式和程序，更要有内在的道义价值。而在笔者看来，两者统一的结合点就是以人民利益为最高原则。

因此，在解决改革实践中发生的政治合法性与法律合法性的矛盾时，我们就必须坚持以人民利益为最高原则来加以认识和处理。从实际情况看来，自从四川遂宁市步云乡的直选乡长一经产生，就不断地有人就指责乡长直选不合法，不应加以推广。步云的选举确有违宪之嫌，因为我国宪法第一百零一条规定“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”。那么，如何来看待直选乡长的“不合法性”问题？ 笔者认为，直选乡镇长是中国民主发展的必然趋势。早在1984年4月16日，邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话中就谈到：大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。但是普选不可能一蹴而就，它必须渐进地进行。就像中国的经济体制改革一样，而乡镇长的直选正是迈向普选的第一步。从政治哲学的角度来看，法律与政治发展之间是-种动态的平衡。法律一方面稳定了政治，另一方面亦会落后于政治发展。在法律落后于政治发展的情况下，我们决不能以落后的法律阻碍改革的进行。因此，在我们看来，就合法性而言，最重要的是忠于法律的精神与原则，而具体的法规是可以变化发展的。最好的法律也不可能一成不变。在这个意义上说，“直选”与宪法的“一切权力属于人民”的精神是完全-致的，而且甚至可以说“直选”更接近于宪法的精神 。

总之，我们认为，当前中国民主政治建设形势较好，机会难得，扩大基层民主，保证群众直接行使民主权利大有可为。这将有助于改变“地方权力自上而下赋予、权力者自下而上负责”（以及由此导致的“问题出在地方，矛盾上交中央”）的现状，改变基层组织权力合法性的来源，改善地方政府、人大机关和群众自治体系之间的关系，形成胡锦涛总书记强调的基层利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，从而有利于建立良好的基层社会政治生态，使“问题在基层解决，矛盾在地方消化”，从而有利于社会的和谐与稳定。

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来源：《政治与法律》2007年第6期