中国的行政改革已经进入到必须向纵深推进的历史时期，这不仅是因为全球金融危机的影响所致，主要还是由中国社会整体转型发展的内在规律所决定。在这种条件下，我们需要就中国行政改革的制度问题进行重新思考，通过转变思维方式，或许能够为充分理解和解决改革中存在的一些制度问题提供一个理论与实践有机结合的思考框架，进而为中国行政改革的制度创新厘清线索。
一、行政改革的制度定位
行政改革是社会文明发展的过程，也是调整社会关系的方式。社会力量的某些结构性或功能性变化成为改革或革命的理由，无论是所谓“深入的变迁，即一个社会的核心结构的变化，这种变化当然需要时间”——“社会的革命”，抑或“迅速的演变，尤其是在数日或数周之内，通过显而易见的、经常是暴力的行动”——“政治的革命”，其本质都是基本的“应得权利与供给”出现了不可调和的冲突的表现[1]14，16。当人们充分认识到关系的严重不均衡性，通过主动的改革或被动的革命来形成新的关系均衡就成为一种历史的选择。
在社会革命或政治革命的过程中，创制始终成为表达和凝结文明发展成就的工具，因为文明的经验或记忆必须经由稳定的关系模式来确证。这符合科普兰公式的理解：人类社会必然需要一种稳定的状态才会创造文明的沿革，“不稳定与自由和发展是不相容的；建立一个自由世界的进步需要稳定”[2]35。而事实上，“公民共同体根本不是指和谐的、几无冲突的共同体”，公民能够应对共同体的不稳定或不和谐状态，是国民化教育生成的美德与广泛参与的公共制度的经验共同发挥了作用。对此，帕特南借用本杰明·巴伯“强势民主”的观点指出：“强势民主的基础是国民自我管理共同体的理念，他们的团结是出于公民化的教育而非同质的利益，公民态度的美德和参与制度而非利他主义或善良本性使他们能够达成共同的目标并采取共同的行动”[3]136。这就是说，所谓强势民主的理论并非证明了现代民主作为一种制度的显著优势，而是说明民主制度的公民经验与训练(如教育、培训、宣传、体验等)对于社会和谐状态可能形成的特殊意义，由此也就定义了制度文明建设在行政改革进程中的特殊地位。
科普兰进一步阐述了人类社会稳定自由发展与公共制度建设的内在关系。他认为，人类社会存在的不平等现象是有根源的，“人类社会中不平等的最根本的原因是规则—规则主体—规则客体的关系。因此，拥有规则主体特权的那些人可以利用强制手段，因而可强行对采取无视或违抗法律策略的人施以惩罚”[2]45。这种制度规则设定与“主权理论”的逻辑直接相关，“因为人类是按照规则确定彼此在社会中的相互关系的。规则是以规范或秩序选择的标准，即把什么是禁止的与什么是允许的及要求的区分开来作为基础的以语言表达出的意愿。人类通过对所有可能的行动设置界限，便能够实现互相关系中的可预测性，并且仍然对选择自由秩序开放充分的空间”[2]46。既然人类必须依赖公共权力的基本分配原则来维系其必须维系的关系模式，那么，公共权力配置理论也就成为一种当然性的合法选择，所以“主权(权力支配)理论首先提出一个假设前提，法律对于任何社会中的有秩序的社会关系是必要的。进一步说，为了得到一种可以称之为‘法律统一性’的凝聚力，也需要法律。为了使法律统一性存在，进一步作出的假定前提是‘权力统一性’对于社会的和平和协调是必要的。必须由一个单一的权力中心来行使最后的政府特权”[2]47。如果上述这两项假设是人类社会得以自由和谐存在的充分必要条件的话，那么，“法律统一性依赖权力统一性的观念”就具有了普遍意义，这是任何追求自由精神都渴望一个稳定的社会结构作为支撑的人类共同体无法选择的选择。
无论是法律统一性还是权力统一性原理都不意味着公共制度只是一种缺乏多样性设计与安排的单一化构建体系，“一个自由的社会依赖遵循两个复杂的基本规则的制度安排的结构。一个规则是古代的道德箴言‘己所不欲，勿施于人’。……即人在洞察其他人时，不因自私而偏心，应努力做到公平。另一个规则是W. R. 阿什比的必须多样性规律：为了实现确定的效果而必须存在有如获得多样性条件一样的可用策略的多样性”[2]51。这就是说，自由的社会得益于法律制度的统一性规范功能的有效发挥，法律的统一必须建立在权力统一即构建法律体系的国家权力的优先性基础上，而权力与法律的统一又一定是多元政策与策略方案的多样性统一，人类“丰富的多样性的发展”是其文明传承的内在机理，换言之，“个体差异的巨大优势，在于它使庞大的群体更有效率”，“个体差异增强了合作的群体的力量，使其超出个人努力的总和”；因此，“多样性的发展是文化进化的重要组成部分，个人对于别人的价值，大多是由于他和别人有所不同。秩序的重要性和价值会随着构成因素多样性的发展而增加，而更大的秩序又会提高多样性的价值，由此使人类合作秩序的扩展变得无限广阔”[4]89，90。
这样，我们似乎可以窥见行政改革实践的制度原理：改革是面向稳定和谐的社会结构状态建设主题的，行政改革同样需要在法律和权力体系的统一性上达成某种均衡；体现法律统一和权力统一规则体系的制度设计与安排，就逐渐成为稳定和谐的社会秩序的常规工具；而制度规范的效度又依托于多样化的社会文化(公民文化)的实现过程。所以，行政改革的制度问题核心就在于破解制度统一性与公民文化多样性之间的内在矛盾，亦即通过制度经验和训练，提升公民共同体合作秩序的整体水平。如果上述原理是我们当下必须重视的制度效用逻辑，那么对于中国行政改革的制度问题就需要进行一番考量，如此才可能寻到制度管理与创新的正途。
三、行政改革的制度思考
解决改革中的制度问题需要我们从制度研究中形成一种制度思考的习惯，选择何种制度思考方式成为制度功能有效运用的前提。按照劳丹关于“研究传统”的解释，制度思考实际上就是通过行政改革的制度经验及其理性反思以便形成制度研究传统的一种尝试。“简单说来，研究传统为具体理论的发展提供了一组指导原则。这些指导原则的一部分构成了本体论，这一本体论一般规定了存在于该领域或该研究传统所在领域基本实体的类型。研究传统中的具体理论的作用则是通过将该领域的一切经验问题‘归结’为研究传统的本体论而对之做出说明。”一句话就是：“研究传统是一组本体论和方法论规则，规定‘能做什么’和‘不能做什么’”[8]81。我们确实已经到了迫切需要创造自己的公共制度研究传统的历史时期，借助于制度变迁历史经验的理性思考，以便为制度理论创新提供一组切实有效的指导规则，这也同样应该是现代公民精神养成过程中的一项历史使命。
1.理性建构主义信仰
中国的改革即使有可资借鉴的一些成熟国家的经验作为参照，也还是需要其依赖自身特色来把握政治方向和基本技术路线，放之四海而皆准的改革模式历史上从来都没有过。所以，考问理性建构主义信仰的安身立命之地就是对人类本质精神和实践能力的结构性剖析，它将对创制的渊源和创造的过程进行透视，并以此判定中国寻求发展的道路的现实依据及其实践主体理性扩展的真实限阈。
没有理性建构的文明传承谱系，人类的思想史就不可能存在着。先让我们引述一段话来说明问题：“自由国家不能被理解为总体上中立的。相反，它的特征恰恰在于它是为了追求特定整体的公共目标而组织起来的共同体。正是这些目标巩固了自由国家一致性的根基，建构了自由国家的制度、指导着自由国家的政策、树立了自由国家的公共美德。在宪政背景下，正是这些目标促成了对强制性国家利益的适当理解，这种利益保证了以集体行为进行公共干预的合理性”[9]30。这是主张“自由多元主义”的政治理论与实践的著名作家盖尔斯敦的观点。盖氏明确肯定“自由主义是有关合法差异的保护”的论断证明了自由主义国家理论在现实的公共制度秩序结构中存在着消弭人类自由的危险，所以，他同样赞同查尔斯·拉莫对康德和穆勒自由主义观的定义：“‘这种自由主义依赖自治与个性，并将其视为美好生活的规范’并不足以解决关于政治问题中美好生活的理性分歧”，又从自由的三个例证——自由的中心目标是“对人的生命的保护”，是“保护和促进基本能力的正常发展”，是“‘社会理性’的发展”①——来求证“差异的制度性前提”，并断言：“除了共同的自由目标所要求和限定的一致性之外，自由国家还必须为差异提供最充分的可能性空间。并且，个人自治的发展被理解为建立在批判理性主义基础之上的选择，它并非共同的自由目标之一”[9]30-31。显然，理性建构主义对公共行政得以在公共域确立制度权威起到了正向维护的作用——尽管这还需要进行深刻的反思和实证。这便意味着，“社会与政治制度，事实上所有的人的组织，都是社会性地加以建构的”，正如“电视手段就是一种社会制度”、“互联网同样见证着发展中的社会制度”一样，“人类社会及文化制度与组织是社会建构物”，因此，“对于我们大多数人而言，融入各种各样的制度的社会化过程再也不会是‘自动完成’的”[10]34，35。或许，就是从这个维度思考人类社会历史，人们才会将个人主义鼓吹的个体差异的无法圆满实现视为公共制度建构的秩序结构造成的罪恶表现。可以肯定，无论人类由自然与情感造成多么大的个体差异——国家之间、民族之间、地域之间、组织之间、群体之间、家庭之间以及公民之间，抛开这些事物外在形式的不同，其内在本质都是表达为人的类同的存在方式或生活过程；正是人类有共同的物质欲求、精神寄寓、思想力量和行动能力，才会使其生成概念的抽象，进而保持着理性追问的自组织激励系统；也正是这种人类本质能量的历史积蓄的不断自我传承的社会化机制，才会使人类社会的“建构物”保持着不断繁衍的命脉。
当然，我们需要警示的是唯理性主义的危害，即只相信理性作为人类认识问题的唯一法宝，忽视人作为理性与非理性有机复合体存在的复杂意义。这正如法国著名政治学家雷蒙·阿隆(Raymond Aron，1905-1983)所指出的那样：“政治哲学的核心就是维护政治理性(political reason)”，这种理性明确地反对“决定论和乌托邦”，认为“具体政治领域悲剧性冲突”是客观存在的，因此，“人们必须对现代政治生活的状况作具体的分析，以选择自己的政治制度”；同时，它还认为“终极状态是可以设想的，并且可以作为评判现实政治的道德标准”，然而，这种理性的设想一定体现在“对政治选择不确定性的认识和对其可能结果所作的分析之中”；如此，可以肯定“理性选择的过程同时也就是人的自由充分展现的过程”[11]1。
肯定理性的价值及其限度对于把握社会公共秩序的建构过程非常重要。一方面，我们必须跨越公共理性断裂造成的对现实改革实践缺乏深度反思的心理鸿沟，从而使社会氛围陷入单向度功利主义和机会主义旋涡而失却理性慎思的明确方向。社会转型不仅是社会生产和生活基本方式的过渡性变化，人们的思想观念的变化尽管是缓慢的但确是具有内在决定力量的因素。一般而言，社会规模的改革总是从思想开始的，而后才是社会活动的逐次展开。中国的改革同样起步于“实事求是”和真理标准问题的讨论，少部分精英的理性思索重新奠定了实践是检验真理标准的地位，政治领导集团在政治革命胜利后重又延续了近代先进国人求强求富的民族发展主题，以经济建设为中心和以改革开放为路径的社会变革运动在中国大地上全面铺开。时至今天，国民关心的已不是要不要改革而是对改革的预期走向与自身命运的关系问题，他们也不是几十年前那些经过全民福利政策惠及而又受到新体制冲击的社会成员——满足与怨恶交织、回忆与寄望同体而又怀恋、徘徊、抱恨多于行动的一代人，而主要是直接感受改革开放政策洗礼而又未经由大浪淘沙彻底冲刷的几代人。这些人伴随着中国现代化发展而成长，绝大多数人是在家庭温室中长大的，家庭教育、学校教育和社会教育的某些偏失可能造成的科学知识增长条件下的社会价值和文化蕴量的折损，使他们面对纷扰的现实往往偏离社会的公共判断力。面对这种形势，整个社会特别是公共机关将重塑公共理性判断力作为责无旁贷的历史使命就是迫切的任务。
另一方面，公共理性在纷繁复杂的现实公共生活实践中养成，理性地思考与分析现实生活过程的艰巨性和不确定性需要理性建构主义的评判能力支持。理性只有面对实践或在实践中才有可能的意义，中国的公共理性同样需要面对中国的公共行政改革实践。中国的改革面临双重难题：一是社会转型的震荡，一是必须解决西方市场体系已经出现和正在面临的困境。如果说社会转型权且视为中国社会的内部问题，那么，中国经济向市场体制的转轨就足以给国家治理带来巨大挑战，而社会治理结构的整体变革还只是在缓慢的进程中，诸多的不确定性随时都会给社会造成沉重的压力。况且，随着全球化扩展，几乎任何国家的任何危机都将波及周边乃至世界，国际关系中的利益博弈增加着国家管理的难度，各种政治思潮在文化多元化的号召下并非自由流动而往往是某种意识形态暗流的涌动，崇尚自由主义的资本世界也并非愿意为其因诱降而步入资本意识统一的“世界体系”所出现的难收残局认真负起责任。这些难题的启示就是告诉我们必须选择适合本国特色的发展道路，对此还必须形成全体国民的基本共识，这就需要在解决改革实践问题的过程中培育公共理性精神，并通过建构的公共理性来促成公共制度的有效性。
2.制度变迁的路径依赖
道格拉斯·诺思将布兰·阿瑟(W. Brian Arthur)技术演进的路径依赖思想拓展到社会制度变迁领域，建立起制度变迁的路径依赖理论。他认为，制度变迁原因有二：制度的收益递增和网络外部性，经济和社会中存在着显著的交易成本。在他看来，制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。所以，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择，沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道而迅速得到优化；也可能顺着原来错误的路径继续下滑，最终被“锁定”(Lock-in)在一种恶性循环的无效率状态。[12]路径依赖在制度变迁过程中确实能够说明很多现象，比如好的路径会对公共制度起到正反馈作用，通过制度运行惯性和张力产生飞轮效应，从而保证社会结构发展进入良性循环状态；不好的路径会对公共制度起到负反馈作用，同样产生厄运循环的飞轮效应，社会结构就可能会被锁定在某种无效率的状态下而导致混乱。但是，路径依赖的制度变迁也给人们带来了一定的思维困境，即面对复杂的公共制度选择如何保证路径的正确或有效？这本身就需要实践的检验或试错过程，如此就容易使一般人安于现状而任由已在的制度结构摆布，理性的创新能力就可能因客观的制度路径变迁而被阻滞。
制度变迁是人类实践理性能力的表现。“制度是人力所为，虽然绝非任意设计或随意执行的产物。更进一步说，制度分歧一旦发生，即使两国随后面临同一技术和市场环境，他们的整体性制度安排仍可能会相差甚远，其结果取决于各自制度发展的历史轨迹——这就是著名的路径依赖现象。”[13]18中国的行政改革同样是制度变迁过程，其特殊的路径依赖轨迹通过三个维度显现：制度改革的历史初始条件会提供强大的制度惯性；意识形态和认知能力对制度的稳定和变革具有强制作用；成型的制度利益集团制约着现行制度。
第一，经济体制改革的路径首选使公共制度改革始终成为辅助性策略，从而限制了公共制度变迁的自主进程。中国行政改革的渐进模式确定了我们先从制度外围和表象的组织机构变革入手的基本路径，通过机构改革逐步深入到制度核心的政府职能和公共权力结构调整，保证了社会公共结构的调整不像经济改革那样引起较大波动，整体上维护了一个较为稳定的社会政治环境。行政改革是被经济制度变革唤起和诱发的，经济体制的改革路径决定了行政制度的发展程度，同时也为其限定了方向：主要考虑经济管理的特点来进行，而较少关注政府公共行政自身的规律。因此，市场化的经济与非市场化的管理之间构成了公共制度变革的主要矛盾，传统的制度惯性在机构和权力运行中出现了恶性循环；另一方面则表现出制度变革的过渡性特征，即经济体制的转轨需要形成必要的缓冲区域，这一区域通常表现为政府既是游戏规则的制定者又是游戏的直接参与者；既是改革的设计者、推动者和实施者，又是被改革的对象和客体。政府身份的特殊性决定了行政改革投入的精力，并为公共制度发展的自主进程设置了障碍，这便构成了制度变迁的初始路径依赖。
第二，公共制度改革的威权依赖淡化了法律规范的权威性，这使中国行政改革必然需要一个强有力的中央政府的平台支撑。中国行政改革是自上而下地从体制内向体制外释放的过程，它主要依赖政治权力和政治意志的意识形态化来推进，即强大的中央政府——特别是由政党力量的强大支撑——决定着改革进程和内容，也便决定着改革的规模与程度。这并不是说西方改革不需要政治权力支持，而是说政治议决的结果往往以法律的方式推动着改革运动，政治意志和力量是以合法化的形式获得行政改革的基础，比如法国的《权力下放法案》、德国的《基本法》、日本的《总定员法》以及美国里根总统的《1988改革计划》等。中国政府在法制建设层面缺乏足够的社会经验，传统的人治色彩浓厚，意识形态化的政治运动经常取代法治的过程；此外，行政改革之初存在着指导思想、理论依据和改革理念的明显缺失，“试错法”的成本当然应该支付，但是长期功利主义和机会主义的选择思维并不能够解决改革的方向问题。尽管目前的形势已经有所改观——诸多的政治学理论、公共管理理论研究为中国特色社会主义理论体系的完备化提供了较为丰富的学术背景，但是逐步提升法律制度的权威地位仍是一项艰巨的任务，这需要从体制内外获取更多的资源。
第三，公共制度创新路径选择必然来源于对公共实践的理性反思，社会多样化的稳定需要消解垄断集团的利益结构，从而为制度创新提供多项选择的空间。詹姆斯·C. 斯科特曾经指出：“现代国家机器的基本特征就是简单化，国家的简单化就像是张简略的地图。它们并未成功地表达它们所描述的真实社会活动，它们目的也不在此；它们只表达了官方观察员所感兴趣的片断”[14]。显然，导言对现代国家机器简单化和标准化特征的描述是为了批判公共机关管理方式的某种偏好性，即现代主义的政府及其官员总是以自己感兴趣的方式试图改造环境，以使公民生活符合其要求，而对于这种方式的适用性和正当性则很少问津。在这个层面上说，作为公共机关的政府经常因为利益集团的蛮横与社会公众甚至整个公民社会之间构成鲜明的对立，正如张康之所指出那样：“政府管理以行政审批的形式出现时，一直体现着限制和规约的理念”[15]。服务型政府的制度模式建构往往因为政府本身的利益垄断而夭折。因此，消解垄断的利益结构链条，促使多样化的公民社会稳定的公共制度体系生成，需要政府本身从改革的视角寻求制度创新的路径安排。
3.制度均衡的利益公正
公共制度均衡本身并非意味着它就能够有效地解决公共管理的现实问题，要想使制度均衡的美学意义转化成实用的方法论价值需要对其规范的内容进行具有针对性的解析。制度的核心功能在于制度主体平衡公共利益的机制，利益公正是制度均衡意义的评价准则。为此，彼得·勒伊斯瑞斯等人对新古典制度管理模式进行了评说，他们指出：“新古典模型以最大化个人效用的一维价值概念为基础，对经济现象进行了深刻的描述。……所有企业和家庭的内在价值与社会的外在价值之间的相互对应共同构成了一般均衡理论的基础。但是，社会存在着比效用价值最大化更多的文化维度。当需要考虑其他的文化维度时，生产者和消费者的新古典概念就需要扩展。治理这些行为人的规制就需要用更复杂的工具来设计”[16]490-491。因此，以制度均衡来寻求利益公正的实现就不只是“最大化个人效用”问题，公共利益无论如何都不只是制度经济学的范围，它涉及人类生活的全部内涵，而超越经济学的利益公正体系也就需要以超越经济学的制度理论与实践来加以应对，这只能是通过一种复杂的规则和规范工具建构来完成。
一方面，这种建构一定是能够充分体现公共价值旨向的制度体系。这正如约翰·罗尔斯阐述公平正义的公共性时指出的那样：公平正义的“公共性的理念”主要体现在三个基本层次上，第一层是“每一个有理性的人都认识到”，“社会基本结构的制度是正义的”；第二层是对正义第一原则(自由的平等权利)的接受依照“人类本性的普遍信念”；第三层是“公共正义观念”必须得到“充分的证明”[17]70。这就是说，公正的公共性必须在普遍接受的存在事实、普遍持有的公共理念和普遍获得的公共证明这三个基本维度上得到充分体现，由此建构的公共秩序结构才符合公平正义的原则，也才会充分体现利益公正的实际结果。所以，罗尔斯坚持认为：“让我们坚持要求以秩序良好的社会满足公共性的所有三个层次的要求为前提条件，以便我们可以称之为‘充分的公共性条件’能够得到满足。……这种充分条件可能看起来有些过于强烈了。但尽管如此，它仍然是合适的，因为它适合于一种为理性而合理、自由而平等的公民所建立的政治正义观念。”[17]71从这个层面来理解公共制度实际上就是关于国家体制的价值取向问题，即国家的基本性质是为什么人服务的问题。
另一方面，利益公正的公共制度必须是具有实际操作机制的结构体系。尽管人们认为“制度是体制和机制建立的前提和基础”[18]，但是，没有机制作为制度实践的工具，制度将是一纸空文。所以，我们可以理解休谟关于制度的表述：制度是实现“使每个人各得其应有物的一种恒常和永久的意志”[19]567，只有按照这种意志构建相应的规则并实践了其所规定的利益内容，公共制度才是有意义的。为此，罗尔斯又明确指出：“自由而平等的公民之间的公平社会合作项目，就应该满足充分公共性的要求。……当政治正义观念满足这一条件时，基本的社会安排和个体行动就完全能够获得正当性的证明，公民就能为他们自己的信仰找到正当理由，相互之间也能对下述问题充满信心：即这一为人们公认的推断本身将会强化而不是削弱公共理解。……在实践尺度允许的范围内，公共性确保公民能够了解和接受那些塑造着他们有关自己的观念、他们的品格和目的的基本结构的普遍影响”[17]72。“公平的社会合作项目”就是公共秩序提供给社会公民并满足公民基本要求的各种社会活动的形式，它应该包括社会所有公民的几乎所有需求的构成部分——从普遍的基本生活保障到精神生活领域的相应条件，这显然是一种理想化的制度设计——现实的制度安排只是部分地达到这种状况。因为在人类历史的特定时空限域内，任何理性的公共机构设计与安排都只能首先直面亟需解决的问题，系统论和协同论给予我们的还主要是一种公共管理的哲学观，真正的社会系统协同联动结构的实践需要完善的公民社会的主体自觉支持，而到目前为止我们还没有给定公民社会的实践标准。或许，我们只能在公共行政改革的实践过程中获取公民利益公正的信心，广泛的公共合作项目随着发展的深度与广度的挺进总有达成“帕累托改进”平衡点的可能性，届时的利益公正将会是公共结构系统的一种自动生成功能。
总之，中国的行政改革需要善的制度的全面呵护，改革中存在的制度问题必须在改革进程中获得消解的机制，若想获得解决制度问题的机会便需要形成公正理性的制度思考方式，而所有这些又都依赖于一种公共理性文化精神统御下的公民社会的基础保障。因此，行政改革就必须为培育公民精神和优良的公民品格提供足够的制度资源，在公平正义的利益规范秩序格局中寻求行政改革的制度创新路径。这正如人们指出的那样：“基本结构的各种制度具有深刻而长远的社会效果，并在一些根本方面塑造着公民的品格和目的，亦即塑造着他们所是的和渴望成为的那种个人”[17]71-72；“如果‘人民’只能在街上从事大众化的政治活动的话，是不能成为新秩序合法化的源泉的。要成为权威的资源，他们必须先从一个更高的‘非人格化’的机制那里获得权威；这个机制就是成文宪法。人民必须经过创造而成为人民”[20]19。这样，如果我们以真实的依据行政改革实践的态度进行制度思考方式的公共性探索，或许就可能为根本解决改革中出现的制度问题提供一个切实可行的路径创造条件，或者至少为降低制度问题可能带来的社会成本提供一个可以选择的公共空间。
注释：
①威廉·A. 盖尔斯敦认为，“社会理性”是指人们“参与社会、经济和政治所必需的一种判断力”。
【责任编辑】劲草
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