在现代政治中, 政党, 具有政治性, 同时也具有社会性。政党的社会性, 使政党与民间组织有直接的互通性。发达国家的一些政党, 如绿党, 就是从民间组织发展起来的。但是, 政党不等于民间组织, 民间组织的目标取向是服务社会, 而政党的目标取向是掌握国家。当民间组织的目标取向从社会转向国家的时候, 其性质就可能发生变化, 成为政治生活中的党派组织。所以, 民间组织具有发展为党派的可能。
由于民间组织的目标取向是社会, 而政党执政的基础在社会。这就意味着民间组织与政党之间存在互通性的同时, 还存在着互补性。这主要体现在两个方面: 其一, 政党可以通过民间组织来动员和整合社会, 巩固和发展自身的阶级基础与社会基础; 其二, 政党可以通过民间组织的社会功能来构建一个有效的治理体系, 从而支撑政党的执政, 提高政党的执政能力。
但是, 必须看到, 这种互补性不是自发形成的, 有赖于政党对民间组织资源的有效利用与开发。如果政党在这个方面被动或简单排斥民间组织的成长, 那么, 政党与民间组织之间不但不会形成有效的互补关系, 相反可能形成一种紧张关系。因为, 民间组织的发展, 必然要挤占政党的社会空间, 替代政 党的社会功能; 而且由于民间组织具有发展为党派的可能, 所以, 这种挤占与替代所产生的政治效应往往要削弱政党执政的社会基础与合理性资源。
所以, 在现代政党执政中, 任何一个政党都必须积极面对民间组织, 不仅要善于和民间组织建立联系, 而且要善于将民间组织的资源整合到党的执政体系之中, 并成为党执政的资源。为此, 执政党不仅要利用自身的组织与制度资源联系和整合民间组织, 而且要利用国家的政治资源规范、引导和整合民间组织。从这个角度看, 科学处理与民间组织的关系, 提高党执政能力的关键之一。
一、民间组织兴起及其对政党的影响
中国共产党是在全面改造中国社会结构的基础上建立起新中国的, 而这种社会改造的是以对传统的社会组织结构有效破除为前提的。所以, 中国共产党建立新中国的过程, 是一个新的组织体系代替旧的组织体系的过程。在政治革命与社会革命基础上所形成新的组织体系, 完全是从国家制度安排和政党领导需要出发的, 而传统的、旧的组织体系是在传统社会或发育不成熟的现代社会基础上生长起来的, 既包含传统的民间组织(如帮会、行会等) , 也包含现代的民间组织(如同业公会、商会等) 。基于革命和国家政权的需要, 在新中国建设过程中, 新的组织体系代替传统组织体系是国家建设的必然, 由于新的组织体系完全来自国家与政党, 所以, 这种替代也就成了消弭民间组织的替代。基于这种替代, 中国共产党的领导与执政, 在相当长时间里没有“遭遇”民间组织, 以至于作为其外围组织存在、具有很强民间性组织特性的工青妇组织, 也都完全整合到党的组织体系之内, 基本失去了其社会性的一面。
然而, 改革开放后, 随着国家权力开始向社会和个体流动, 尤其是随着社会主义市场经济的确立和发展, 被国家和政党力量完全整合进其组织体系的社会与社会中的个体纷纷独立, 获得自主, 社会开始出现了自主化、个体化的发展。为了维系自身的利益, 实现个体与社会的自身价值, 自主化的社会与个体化的社会主体逐渐组织起来, 从而发育出民间组织。[ 1 ] 这样, 以“取缔”各类民间组织为前提确立起来的党的领导、党的执政以及党的组织体系, 不得不“遭遇”民间组织。在这种“遭遇”中, 不断成长的民间组织对传统的党的领导与执政, 即以不允许民间组织存在与发展为前提的党的领导与执政, 构成了直接的挑战。其中那些缺乏社会公益追求的民间组织对政党的领导与执政的挑战更为直接、也更为激烈。在传统的领导与执政没有获得有效转型的条件下, 政党对来自民间组织的挑战, 往往采用控制与限制的手段, ① 以便把这种挑战控制在可控的范围。于是, 民间组织与政党之间就不可避免地存在着紧张关系。这种紧张关系体现在以下几个方面:
第一, 民间组织的发展挤占了政党的传统空间。在原有的社会结构下, 政党几乎占据了社会所有的空间, 因而, 能够轻而易举地把整个社会吸纳在政党组织周围。但是, 随着新社会组织的发展,即民间组织的发展, 出现了许多“空间点”, 在这些空间点中, 民间组织占据了相当大的比例。问题的关键在于, 由于民间组织具有相当的社会性和公益性, 所以, 在所挤占的这些空间中, 民间组织还积聚了相当一批社会力量, 从而在挤占政党传统空间的同时, 也影响政党的社会基础。
第二, 民间组织在一些领域替代了政党的功能。对于执政党来说, 政党的功能是掌握国家, 治理社会, 而且运作组织、服务社会。民间组织不能掌握国家, 但是, 民间组织在一定程度上能够掌握社会, 并通过其公益性形成对社会的服务。在政党服务社会不到位的地方, 这种服务在有意无意中就代替了原来应该属于政党的功能。这种替代, 对社会没有影响, 但在一定程度上冲击了政党与社会的关系。
第三, 政党难以进入民间组织。从理论上讲,政党进入民间组织不是一件困难的事情, 只要有党员进入民间组织, 政党就能够在民间组织中存在与发展。现在的问题是, 政党没有有意识地派党员进入民间组织, 同时, 在民间组织中的党员, 也没有有意识地发挥党员的作用。在接触有限, 介入不够的条件下, 政党无形中也就与民间组织形成了距离和隔阂, 并多少被视为一种“体制外”的力量,甚至是“异己”的力量。
第四, 政党“限制”民间组织的发展。这种限制与其说是来自政策, 不如说是来自政党的内心无奈。这种无奈的根本在于政党无力驾驭和领导民间组织的发展, 而这种无力是政党自身造成的。在政党高度行政化的条件下, 政党与社会之间的距离必然拉大, 这个空间正好被民间组织的发展所弥补, 在这样的情况下, 如果政党即速回归社会, 并介入民间组织和整合民间组织, 那么这种无力感也就不会出现。实际情形正好与此相反。政党由于自身的组织惯性和体制的原因, 无法直接回归社会,但同时处于巩固党的社会基础和阶级基础的需要,又不愿意其留下的空间被民间组织占有。这种现实矛盾导致了政党的无奈, 从而在有意无意中限制民间组织的发展。
理论和实践表明, 政党与民间组织之间的这种紧张, 既不利于政党, 也不利于民间组织的发展与社会的发育。而这方面的不利, 都直接影响党的执政能力的提高。所以, 消除这种紧张对新时期党的执政能力建设与和谐社会建设同时具有重要的战略意义。
二、两种社会建构体系的政治逻辑
新中国建立以来, 中国社会的结构经历两次大的转换, 形成了两种完全不同的社会建构体系: 一次来自政治的力量, 其主体是政党, 发生于1949年后的中国, 以政党为主体, 形成了组织化社会的社会建构体系; 一次来自经济的力量, 其主体来自市场, 发生于二十世纪的九十年代, 以独立的法人为主体, 形成了社会组织化的社会建构体系。
组织化社会与社会组织化, 是两种完全不同的社会建构体系。前者是基于组织, 建构社会; 后者是基于社会的要素, 如独立的个体、自由的资本、多元的网络等, 建构社会。由于政党组织是闭合性的, 不论如何发展, 都自成体系, 所以, 组织化社会的社会建构体系, 整合性强, 但相对封闭, 以内循环的形式运行。与此相反, 在具有全球性意义的市场力量作用所形成的现代社会的社会要素, 不仅独立性强, 而且开放性强, 其组织化的实际目的,不是封闭自身, 相反是增强自身的独立性与开放性, 力求在更大的空间中(从地方到国家, 从国家到区域, 从区域到世界) 实现自身的独立性与开放性, 所以, 社会组织化的社会建构体系, 是开放性的社会建构体系。在两种社会建构体系中, 组织都是核心要求。
在组织化社会的社会建构体系中, 组织是社会建构的手段; 而在社会组织化的社会建构体系中, 组织是社会建构的目的。在前者, 组织意味着纪律与规约; 在后者, 组织意味着空间与发展。由于组织的性质与意义的本质差异, 在组织化社会的社会建构体系下, 社会因组织的作用而日益紧缩; 相反, 在社会组织化社会建构体系下, 社会因组织的发展而不断膨胀。在市场机制的作用下, 不断膨胀的社会, 都必然超越国界, 而逐渐与全球社会连接, 从而获得全球性的力量。所以, 不同社会建构体系所形成的社会形态具有很大的差异性, 一个是内缩的, 一个是延展的。
在这两种不同的社会建构体系中, 政党的地位与作用是完全不同的。在组织化社会的社会建构体系中, 政党是社会的轴心, 通过其组织体制和组织网络, 承载其社会建构、社会组织和社会整合的使命; 在社会组织化的社会建构体系中, 政党可以保持其社会的领导核心地位, 但不再是社会建构的轴心, 并在社会组织化发展中不得不面临两大挑战:其一是政党在许多社会组织中衰败所提出的挑战;其二是新的社会组织, 尤其是民间组织的发展所提出的挑战。这两大挑战都同时挑战着政党的组织体制和领导能力。政党要有效回应挑战, 不仅要调整自身, 而且重构政党与社会组织, 主要是与民间组织的关系。
这里必须指出的是, 在当今的中国社会, 新的社会建构体系的出现, 并不意味着传统的社会建构体系的消亡, 实际的情况是共存在一起的。中国社会的特性, 决定这种共存将长期存在。于是, 对于执政的中国共产党就提出了一个很现实的问题, 就是如何在这两个社会建构体系中左右逢源, 寻求执政的社会和组织资源。这是新时期政党执政能力的一个重要考验。相对来说, 中国共产党在传统的社会建构体系活动自如, 而在新的社会建构体系中尚缺乏经验, 尤其缺乏处理与民间组织关系的经验。
从这个意义上讲, 党处理好与民间组织的关系, 对党实现长期执政具有重要的战略意义。
在现代文明逻辑下, 民间组织是社会组织化的结果, 而社会的组织化的前提是民间社会, 即市民社会的发展。在马克思看来, 市民社会的发展, 与资本和市场的力量对传统组织的破坏密切相关。没有原始积累对传统行会组织体系的破坏, 就不可能有现代社会的产生和发展。基于资本与市场的利益, 这种社会在法理上不受国家权力的直接干预,相反是制衡国家, 并要求获得国家保护的力量。所以, 体现为市民社会的现代民间社会, 既是从现代社会发展中形成, 同时又相对独立于国家而形成的。传统社会中的民间社会和民间组织与此完全不同, 他们是存在于国家权力边缘之外的空间与组织, 其生存与发展的空间完全取决于国家权力的边界。
现代民间社会的前提是个体与资本的自由与独立; 而其生存与发展的形式则是民间组织的发育与发展。前提与内容之间看似完全的矛盾与冲突, 实际上是有机统一的, 其中的关键在于这些组织的出发点都不是要约束自由与独立, 相反, 是要更好地维护和保障自由与独立。这也正是为什么民间社会越发展, 民间组织的成长也就越快的内在原因。在民间社会成长体现为民间组织发展的社会建构与发展逻辑下, 社会的发展在个体化和多元化的同时, 必然日益组织化。由于这种组织化的内在动力是在维护个体和资本的权益, 所以, 社会组织化的过程, 同时也必然是社会不断积蓄自治力量的过程, 进而也是国家与社会的二元分化日益组织化和制度化的过程。显然, 这个过程的内驱力不在国家和政府, 而在社会发展自身。政府为了自身的某种利益, 一时能够借助自身的政治与权力的优势对其形成某种限制, 但除了采用完全的集权专制之外,所有的限制最终都无法阻挡这种社会组织化的发展。这就要求政府必须理性地对待民间组织的发育和成长, 在视其发展的必然性的同时, 进行积极的正面应对。
积极的正面应对的本质在于三点: 其一把民间组织的发展看作民间社会发展的内在必然, 是民间社会成长的标志; 其二把民间组织看作是社会治理的力量, 并努力通过建立合理的治理结构, 建构出政府、市场与社会合作共治的良性治理格局; [ 2 ]其三在法律与制度上规范民间组织, 保障民间组织与国家和社会的核心原则与价值保持内在一致性。所以, 这种正面应对不是政府屈从于民间社会、并放任民间组织, 相反, 是政府适应民间社会, 驾驭民间组织, 以增强自身的组织社会、驾驭社会和发展社会的能力。
这里必须指出的是, 社会组织化发展所孕育的民间组织, 是基于不同的利益需求而自发形成的,其整体质量和能力直接受到其内在的利益诉求、制度安排与组织水平的制约。显然, 民间组织不是铁板一块, 完全同质, 相反, 往往也是良莠不齐的。[ 3 ] 它既可以成为人们维护权利的组织资源, 同时也可以成为人们谋取不当利益的组织工具。所以, 出于保护民间组织的健康发展和维护社会的基本秩序, 政府应该有效驾驭民间组织的建设和发展。具体而言, 就是保障和规范民间组织的发展;健全和发挥民间组织的功能; 提高政府治理民间社会的能力。
三、执政逻辑调整中的党建新战略
前面的分析表明, 在当下中国, 民间组织的出现与两种完全不同的社会建构体系在社会的局部领域开始更替密切相关, 而其发展的水平直接决定着新的社会建构体系运行的空间大小与质量高低。然而, 由于新的社会建构体系的出现, 在一定程度上动摇了政党与社会的传统关系的内在结构, 所以民间组织的成长, 一开始就难免会作为政党执政的挑战力量出现, 从而带来政党与民间组织关系的紧张。从中国社会发展的大趋势来看, 这种紧张关系不应该长期存在, 相反, 应该尽快解决。在这其中, 政党应该主动, 而这种主动的基础, 就是必须从实现长期执政的历史使命的高度, 来正视民间组织的发展, 并努力将这种挑战力量转化执政资源。
今天的中国在两种社会建构体系下存在; 同样, 今天的中国共产党也同时面临来自两种社会建构体系的挑战。在组织化社会的社会建构体系中,中国共产党面临着其组织核心地位与作用被动摇所带来的挑战; 在社会组织化的社会建构体系中, 中国共产党面临民间组织发展所带来的挑战。面对双重挑战, 中国共产党就必须做出一个战略选择: 是在新的社会建构中调整自己; 还是在传统的社会建构中调整自己。从理论上讲, “消灭空白点、扩大覆盖面”的党建战略, 是在传统的社会建构中调整自己, 增强自己。实践证明, 这个战略虽然还能够推行, 但其实际功效有限, 很难从根本上解决执政党面临社会变化所带来的挑战。这个事实要求中国共产党必须作出战略转换, 就是把其组织建设的战略空间, 由一元变为二元, 即同时以两种社会建构体系为战略空间, 而不仅局限于传统的社会建构体系。如果进行这样的战略转换, 那也就意味着新时期的党建战略, 必然在原来“消灭空白点、扩大覆盖面”的基础上, 形成“扩大联系面, 构建同心圆”的党建新战略。
党建新战略, 既是党自身建设和发展的战略,同时也是党整合变化了的中国社会的社会整合战略。党建新战略出发点依然是要巩固党的领导与执政能力, 但其路径选择将从单一走向双重, 即不仅要在传统的社会建构体系下建设党的组织; 而且要在现代的社会建构体系下建设党的组织。显然, 这个党建新战略, 不是要放弃原有的党建战略, 而是要在原有的基础上, 丰富和发展党建战略, 使其能够适应正在发生深刻变化的中国社会。在这个党建新战略中, 党首先要巩固党的基本组织, 强化领导与支撑社会发展的核心性力量; 其次要全面开发党的外围组织, 完善党联系与协调社会的中介性力量; 最后是构建党的联系组织, 构建党影响和整合多元社会的功能性力量。所以, 党建新战略必须在以下三个层面展开:
第一, 健全党的基本组织, 强化党领导与支撑社会发展的核心性力量。虽然市场经济的发展, 在深刻改变中国的国家与社会、政府与企业、单位与个人的关系的同时, 也使中国社会建构方式开始发生变化, 但是, 中国毕竟是一个大国, 支撑这个社会的内在组织结构不是轻易可以改变的。这也就意味着基于传统的社会建构体系所形成的党的基本组织, 依然是党领导和支撑这个社会的核心力量。在新的社会建构体系压缩了传统社会建构体系的运行空间的条件下, 党要有效领导和支撑中国社会的发展, 更需要强化其基本组织的建设和发展, 真正提高其基本组织的质量和能力。
第二, 开发党的外围组织, 完善党联系与协调社会的中介性力量的途径。党的外围组织是党联系群众, 整合社会的重要组织。这些组织在党的直接领导下, 具有政治性; 同时又直接面向社会, 具有社会性。党的外围组织包括工青妇和一些人民团体, 联系着党执政最基本的社会基础与阶级基础,它们在各自的领域发挥着向社会表达党的意志, 向政党表达社会心声, 同时为维权去协调各种利益关系的功能。所以, 对于执政的中国共产党来说, 这些组织实际上是承担联系和整合其社会基础和阶级基础的中介性的力量。在传统的社会建构体系下,基于强大的单位体制, 党的组织可以直接对这些外围联系和服务的对象起作用。但是, 随着单位制的松散, 这些外围组织所联系和服务的对象不再完全依属于单位组织, 在这样情况下, 党要把这些对象积聚在党的周围, 就必须充分发挥这些组织的中介性作用。从这个角度讲, 这些组织的战略性地位将日益提高。为此, 党应该有效开发这些组织, 完善其应有的功能, 并发挥作用。
第三, 构建党的联系组织, 构建党影响和整合多元社会的功能性力量。基于社会转型和新的社会建构体系的出现, 民间组织得到了迅速发展。据统计到2004年底, 中国已登记的民间组织达29 万个。[ 4 ] 这些民间组织, 基本上都是基于一定的利益诉求和功能诉求而形成的, 在利益表达、公共治理和社会服务中往往具有明确的功能定位, 有效发挥其功能是这些组织存在的前提与基础。它们立足社会, 同时面向社会与政府, 其功能的发挥, 既关系到社会, 也关系到政府。所以, 如果这些组织能够从积极的角度发挥其功能, 不仅有利社会, 而且有利于政府。创造这种双赢的局面是政党执政所必须追求的。为此, 党必须积极地网络这些组织,建立制度化的联系, 从而使这些组织成为党的联系组织。党应该通过与这些组织所建立的制度化联系, 积极参与这些组织, 并努力引导这些组织各自功能作用的发挥, 从而使其成为党影响和整合多元社会的功能性力量。
党的基本组织、党的外围组织以及党的联系组织, 构成了一个党最广泛地联系社会、整合社会的“同心圆”结构的社会整合体系。与传统社会建构体系下的党的社会整合体系相比, 党整合社会组织力量, 从单一走向多元; 整合的方式, 从直接走向直接与间接结合。这种社会整合体系的变化, 为党适应多样化社会的发展, 并在多样化的社会中保持党应有的社会整合力提供了组织基础和体制条件。在这种整合体系变化中, 有效处理好党与民间组织的关系是党面临的最新的、也是最关键的问题。
四、党的组织引导民间组织发展的策略选择
在新的社会建构体系下, 民间组织是具有内在独立性的组织, 所以, 建构党的组织与民间组织之间的关系, 不能从实现党对民间组织的控制为出发点, 相反, 应该从党如何有效地联系民间组织、发挥民间组织的功能为出发点。从这个出发点出发,党处理其与民间组织关系的策略原则包括以下几个方面:
第一, 建立规制, 保证民间组织的独立性。在民间组织发展成为社会发展的内在要求的前提下,党一方面要尽快形成有效的民间组织规制体系, 另一方面要在法律上保障民间组织的独立性。规制,既不是限制, 更不是控制, 而是基于民间组织健康发展的内在规律所形成的基本规范。规制, 在规范民间组织发展的同时, 也保证了民间组织在法律上的独立性。在有效规制下保证民间组织的独立, 不仅对民间组织的组织发展和功能发挥有利, 而且对政党执政有利, 因为, 这种独立既能有效限制政党新的寻租行为, 又能为政党执政提供有效的功能补充。
第二, 建立组织, 增强民间组织的整合性。民间组织的发展必然是自发的, 大小不一, 数量不限, 所以, 从长远发展来看, 党不可能联系所有的民间组织。在这样情况下, 党要使民间组织成为党的联系组织, 就必须主动地建立具有对自发性产生的民间组织具有整合性作用和力量的民间组织。在这里, 必须有一个观念, 即中国共产党既是政治组织, 同时也是社会组织, 作为社会组织, 她也有资格和能力通过其自身的社会力量, 建立直接面向社会的民间组织。例如, 党可以通过工青妇建立新的民间组织。党应该努力通过建立这类的民间组织来有效整合各种自发性产生的民间组织, 从而使民间组织能够有效地成为党的联系组织。
第三, 提供政策, 引导民间组织的发展。民间组织的建设和发展, 具有很强的自发性和自主性。但是, 对于社会发展来说, 并不是所有的民间组织对社会发展都是有利的, 所以, 党和政府必须有效调控民间组织的性质类型, 从而使民间组织的发展能够与社会发展保持内在的协调性与一致性。[ 5 ]显然, 这种调控的手段除了法律规制之外, 就是政策引导。政策引导, 可以在审批、监督和财政控制等方面展开。应该通过政策, 有益社会发展的民间组织有发展的空间, 有损社会发展的民间组织难以生存与成长。
第四, 提供介体, 吸纳民间组织的政治参与。民间组织是政治参与和政治表达的重要主体。政党应该正视这个现实, 并利用所掌握的政治资源, 提供必要的介体, 有效吸纳民间组织的政治参与和利益表达。在目前条件下, 这些介体包括中国共产党本身、民主党派与社会团体、政协中的功能性组织等。
第五, 提供制度, 发挥民间组织的功能。作为表达社会、服务社会和治理社会的重要力量, 民间组织功能的有效发挥, 利党利国, 也利社会和民众。民间组织功能的有效发挥, 有赖于制度平台。在缺乏制度平台的条件下, 民间组织功能的发挥就有可能出现萎缩或偏向。当然, 提供制度, 既可以创设民间组织能够参与其中的制度平台, 也可以帮助民间组织建立实现其组织功能的制度和机制。
第六, 提供人才, 提高民间组织的组织质量。政党除了可以主动地建立自己的民间组织之外, 还可以通过党管人才的政治优势, 主动地向各类重要的民间组织提供人才支持。这种支持, 不仅能够保证民间组织建设和发展的质量, 也能够密切政党组织与民间组织之间的组织联系。
第七, 提供榜样, 强化民间组织的公益性。通过建立必要的评价体系, 利用社会的力量, 评价各类民间组织, 树立榜样, 以强化民间组织的公益性。
第八, 提供责任, 建立民间组织的责任体系。在多元社会, 不同社会主体必须从各自的社会角色出发承担相应的社会责任。为此, 政党在引导民间组织发展的过程中, 要给民间组织提供必要的责任要素, 并促进其确立稳定的社会责任体系。这种责任体系的建立, 将对民间组织的发展起到价值引导和行为约束的作用。
参考文献:
[ 1 ] 王绍光, 何建宇. 中国的社团革命———中国人的结社版图[ J ]. 浙江学刊, 2004, (6) .
[ 2 ] 林尚立, 王华, 创造治理: 民间组织与公共服务型政府[ J ].学术月刊, 2006, (5) .
[ 3 ] 徐湘林. 政治特性、效率误区与发展空间[ J ]. 公共管理学报, 2005, (3) .
[ 4 ] 中国民政事业发展报告( 2004 - 2005) [ EB /OL ]. Heep: / /www. china. com. cn.
[ 5 ] 马剑. 俄罗斯立法防颜色革命, 约束非政府组织防止渗透[N ]. 环球时报, 2005 - 11 - 25.
来源：《云南行政学院学报》2007年第1期
