【摘要】由于领土问题的特殊性,边界争端会对国家间关系产生严重的负面影响。近年来,中亚地区的边界争端呈现出升级与缓和两种趋势。为解释相似时期内不同边界争端的互动结果,作者基于转移视线战争理论,构建了一个以行为选择与目标选择为自变量的分析框架:首先,决策者基于自身的转移意愿与转移能力做出转移视线的行为选择。其次,转移国会认真筛选具备转移特性的目标国,转移价值与转移成本的衡量决定最终的目标选择。最后,在多方主体互动下,“示范—模仿”机制促进争端模式趋同。分析吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦之间形成的两组边界争端案例可以发现:塔吉克斯坦转移意愿高且能力强,最终选择转移视线争端;吉尔吉斯斯坦意愿与能力较弱,所以选择了领土声索;乌兹别克斯坦没有转移意愿。对于塔吉克斯坦而言,与乌兹别克斯坦相比,吉尔吉斯斯坦在转移视线争端上的转移价值、制衡机制、联盟制约、实力平衡和信息充分等方面的条件更为成熟,加上吉乌之间的争端缓和使塔吉克斯坦产生了相对剥夺感,于是塔吉克斯坦选择吉尔吉斯斯坦作为转移视线的目标。吉乌之间的争端解决模式为吉塔边界争端的缓和提供了范本。上述中亚国家边界争端的案例分析尝试性地对转移视线战争理论做了一定的补充和完善。
【关键词】中亚边界争端;转移视线争端;领土声索;国际冲突;中亚秩序
一、引言
作为领土争端的一种,中亚国家的边界争端是影响地区安全的不稳定因素之一。苏联解体后,中亚地区的政治安排被重新建构。新的主权国家在有关领土划分的设计方面存在相似之处,但由于缺少共识,区域行动者之间缺乏合作,彼此存在的敌意加剧了相互的不信任。苏联时期的领土安排导致中亚边界问题悬而未决,民众认同更多在地区而非国家层面形成。地区主义下民众的敌对行为并非出自政府授意,而是往往缘于具体问题(如水资源)和基础设施(如道路)等的不合理分配。近年来,中亚边界争端同时呈现升级与缓和两种趋势,领土问题在危机、争端和战争之间的阶段变化构成升级与缓和的表现形式。具体而言,争端升级主要体现为争端主体由边境村民升级为边防部队,争端形式由村民械斗发展为武装冲突,争端结果由小范围暴力演变为大规模人员伤亡与经济损失;争端缓和则表现为政府间划界谈判与协议签署。可见,边界争端已不再是纯粹的民众行为,边界争端的发展过程体现出升级与缓和的相互交织。
本文认为,争端爆发仍然是边境村民为争夺资源引发的偶然性结果,但争端的后续升级表现为国家暴力机器的参与,而争端的缓和源于政府间的讨价还价。中亚地区的边界争端受到政府或明或暗的引导,在此前提下,本文尝试分析近年来中亚边界争端升级与缓和的原因。
二、学界有关国家边界争端相关维度的既有解释与不足
在边界争端的升级与缓和问题上,既有研究大多从体系层面、双边层面以及国内层面入手,围绕争端升级或争端解决产出了丰富的研究成果。但是,因为关注的问题和采用的分析视角有别,既有研究针对边界争端升级或缓和得出的结论有失全面。此外,既有成果较少关注中亚边界争端,因此在讨论中亚国家边界争端时存在解释力不足的问题。
(一)既有成果对边界争端升级与解决原因的研究
学界对边界争端升级与解决原因的研究主要是对领土争端发展过程的系统分析。领土争端升级的原因涉及领土价值、实力对比与观众成本等层面。领土价值的重要程度存在差异,国家更倾向于使用武力夺取具有特殊价值的领土。领土具有的安全价值可能会使其成为有关国家维护自身领土主权的缓冲地带。由于某些争议领土具有更高的战略价值,国家对这些领土的占有欲会更加强烈。国家针对这类领土的妥协空间更小,领土争端更容易升级。
双边实力对比是影响争端升级的重要因素。实力占优的国家在高烈度的领土争端中可以形成对小国的力量压制,小国的悲观预期会阻止其主动挑衅。但是,实力较弱的国家同样可能采取先发制人的方式,在适当的时机升级领土争端。萨姆·贝尔认为,当对争议领土声索主权的强国的实力进一步增长时,即便弱国已经控制了该领土,也可能主动挑起争端,这种观点揭示出实力变化以及对争议领土的占有状态同争端升级之间的关系。对特定情况的判断会提升挑战国投机行为的可能性,当国家实力下降时,为避免自身议价能力被削弱,决策者可能选择升级争端;当国家实力上升时,对现状的不满会刺激该国冒险的决心,其同样可能选择升级争端。
领土的特殊价值与国家间实力对比具有关联,会影响决策者和民众的认知。理性行为体对领土价值的主观认知会被定义为情境的一部分,即便是在物质实力不足的情况下,领土的特殊价值也可以被用于激发民众争夺该领土的热情,从而产生“破釜沉舟”的勇气。既有研究指出,有关领土问题的决策受到国内观众成本的制约,民众对领土价值的主观认知与实际的军事对比存在张力;受制于这种观众成本,决策者难以在领土问题上做出妥协。转移视线战争理论认为,争端爆发服务于领导者所关心的国内因素,通过发起对外战争以转移国内民众的不满情绪。决策者根据国内政治的要求可能会促使领土争端升级。此外,短期进攻性能力的获得会促使行为体形成“现在进攻更有利”的信念,决策者在时间压力下更容易将这一机会窗口视为难得的机遇,从而主动挑起与他国的领土争端。
既有研究从过程与结果两个维度区分了争端升级和争端解决。行动成本是决定争端是否升级的重要因素,这种成本体现为决策者的决策成本、国家的冲突成本以及联系成本。首先,决策者的决策成本受到国内政治体制的约束。当面临复杂的程序合法性与政策合法性审查时,决策者将承受否决政治的压力,因而会在争端升级上更为谨慎,民众在政治过程中的地位以及对战争的偏好也会影响外交政策的内容。其次,争端双方将遭受直接的利益损失。当一国承受的内外压力越大、面临的威胁越多,高昂的战争成本越可能促使国家妥协。最后,随着各国相互依赖程度日益加深,争端升级的被动方可以实施问题联系战略,在其他领域对争端发起国施加压力。例如,贝斯·西蒙斯关注到争端双方的经贸关系对争端升级的影响,认为交易成本的增加会降低挑战国主动升级争端的意愿。共同获益的贸易关系不仅可以为双方提供互信与缓和的空间,也促使双方愿意维系这一共同目标。为避免经贸损失,双方会更谨慎地对待相互之间的争端。
(二)既有成果对边界争端中争端方行为和立场的研究
双边视角下各方的行为与立场贯穿争端升级的整体发展脉络。传统观点认为,根据行为的不同,可以将争端双方分为挑战国与目标国。有学者加入国家首先,根据行为的不同区分挑战国与目标国。这一分析框架重点关注双方互动如何影响领土争端的发展。有学者发现,不同的策略互动会对边界争端产生不同影响,当双方都使用持续施压策略时,大多数领土争端会升级。领土问题上的相互施压也可以与其他议题结合,当两国存在竞争关系时,领土问题可能受到其他竞争议题的激化而呈现升级趋势,因为低限度的领土争端可作为打击对方其他优势领域的手段。类似于“问题联系”的推导路径,特定的领土争端会牵涉一定范围内其他目标的实现,纯粹的领土问题不仅服务于其他议题的讨价还价,还需要通过多领域的互动最终得到解决。
其次,根据立场的不同区分主权声索国与安于现状国。这一分析框架的价值在于注意到争端事实的前置条件,即对争议领土的占有状态。占有状态决定了国家对争议领土的立场,进而确定更容易升级争端的行为体。有学者认为,“争端方所占有的争议领土现状以及由此所决定的立场,决定了争端方成为下一次争端升级挑战方的概率”。国家是否具有改变现状的偏好是区分主权声索国与安于现状国的标准,当改变现状的预期收益大于预期代价时,声索国就会主动升级争端;当声索国的实力上升或谋求改变现状时,安于现状国可能会主动升级争端,巩固既有的占有状态。
除了对领土现状的满意程度外,对争端本身的偏好同样会影响国家立场。有关边界争端的第一阶段结果会对下一阶段结果产生影响。当双方解决了部分领土争端时,会对领土争端的最终解决而不是争端升级产生激励作用。经历长期边界对峙的两国,既有的行为记录会成为一国是否选择升级争端的参考,一国的行动偏好即倾向于使用武力抑或妥协,都会被对方视为成本收益的衡量标准之一。因此,一国历史上的行为会被当下的对手折射为一个潜在的结果,从而影响对方升级争端的意志。卡伦·拉斯勒和威廉·汤普森指立场这一变量,将争端过程中的行为体分别界定为主权声索国与安于现状国。出,敌对状态下的既有领土争端比新领土争议更容易发展为军事冲突或战争。在过往行为中,战争记录会导致有关各方形成激进的行为惯性,一旦争端发生,更容易爆发大规模战争;相互妥协的记录有助于消除彼此的敌意,缓和紧张关系,促进争端解决。但也有相反观点认为,历史上多次妥协的国家更容易成为领土争端的目标。
(三)有关边界争端结构及行为体互动的既有研究成果
既有研究注意到两方行为体的领土问题会受到体系层面即争端方以外因素的制约,但这种体系层面的探讨只关注了特定争端双方之间的互动以及争端方以外其他行为体围绕该争端进行的互动。
首先,有关领土问题的国际立法日渐完善,领土争端的行为准则是争端方必须考虑的内容。制度的确立会抑制领土争端的发生,违反制度将付出一定的声誉成本。多领域的制度安排也会使一国因领土问题上的不法行为在其他问题领域受到惩罚,行为者将付出更多代价。然而,现有的立法安排并不适用于所有地区和国家,有关所有权归属与法律条文的争论同样容易导致领土争端升级。
其次,贸易停滞不仅可以在双边层面提高争端成本,体系层面的经贸网络也会导致更多行为体受到领土争端的波及。在经济相互依赖的今天,区域性争端有可能导致更大范围的经济联系出现断裂,多边经济联系不得不进行调整,严重的领土战争甚至会导致地区经济出现大规模动荡。因此,双边领土争端会受到周边国家的干涉,尤其是处于重要交通干线的领土争端更容易引发全球大国参与调停。再次,学界对于第三方介入在多大程度上影响双边领土争端这一问题持有不同观点。第三方通过威慑或军事干涉的方式介入领土争端,可以压制另一方升级争端的动机;第三方调停则可能缓和双方的敌对情绪。调停失败在一些情况下可能会成为第三方军事干涉的前提条件。第三方与争端一方的联系越密切,越缺乏介入争端的正当性;即便暂时调停争端,也难以缓和双方的敌对情绪,甚至会加重一方的不满,后续争端升级的概率也会相对较大。
最后,联盟作为重要的体系安全力量,其本质上也是一种安全保护机制。联盟条约在很大程度上增加了盟友干涉或援助的概率。联盟的存在不仅能鼓励盟友挑起争端的信心,也能威慑对方的挑衅行为。联盟的形成与凝聚力的维持依靠成员对目标、战略和战术达成一致,进而协调针对这些目标的活动。联盟的价值取向是成员间多方互动的结果,多方议价的结果会赋予联盟特殊的含义。以防御性联盟为例,联盟契约不仅包括共同防御的合意,还包括对成员行为的约束机制,即联盟成员为避免卷入不必要的争端,会设置专门的条款防止其他成员升级争端。
围绕某一特定边界争端的争端结构可以分析出多方行为体互动的结果,中亚地区的边界争端可以作为这种多方互动的典型例证。中亚国家的地区主义以部族而非具有相似文化与民族特性的国家整体为中心,到目前为止,中亚仍然缺乏一个凝聚力强的区域一体化组织。既有的地区秩序多由域外大国主导,中亚国家以参与者的身份管理地区事务。这使得地区大国没有足够的能力主导本地区安全机制,中亚国家彼此又缺乏信任,合作的失败造成权力真空,而多边力量进入并没有消除各国之间的不信任。域外大国在中亚地区追求自身利益,没有对相关国家之间的领土争端予以足够重视。地缘政治秩序缺失与域外行为体干涉意愿不足导致该地区的领土问题难以取得进展。
(四)既有边界争端相关解释的不足
首先,既有研究基于区分视角对边界争端进行分析,得出的结论具有一定的局限性。一方面,过程层面的争端升级和结果层面的争端解决存在割裂。既有研究遵循“升级—解决”的分析路径,或专注于争端升级,或专注于争端解决。然而,长期的对抗历史中可能包含争端升级到争端解决之间的多次反复,即争端缓和的过程。部分文献已经关注到了争端缓和,但缓和因素被置于升级因素的反面,缓和机制遵循升级机制的反向推导,难以得出影响争端缓和的独立因素。较为合理的方式应该是将领土争端的缓和作为独立变量加以考察,同时也要注意到升级与缓和之间存在的紧密联系。另一方面,既有研究关注的争端升级因素需要进一步考察其因果机制。例如,有关实力对比的结论呈现出相互排斥的因果推导。弱者既可能因强者压制在领土争端中保持沉默,也可能基于时机选择和预期收益等多种因素有限度地升级领土争端。实力处于优势的一方既有可能成为争端升级的主体,也有可能处于争端升级的被动处境。有观点认为,一国面临的内外威胁越多,越有可能选择妥协。但是,现实中处于严重内外威胁的国家同样有可能爆发强大的意志,主动升级争端以保护国家核心利益,类似的解释因素还有国家政体类型。因此,本文未将这些自相矛盾的变量视为边界争端的升级因素,而是将其指向争端的行为选择与目标选择。
其次,区分行为体的立场与行为有助于分析争端升级的前置因素,但是,国家中心主义下的分析路径难免会忽视其他行为体的立场。本文认为,任何行为的产生都是意愿与能力共同作用的产物,单一视角难以将争端发起国与争端回应国的意愿和能力联系起来。不同于其他争端,边界争端从升级到解决的过程具有复杂性,不仅包括国家行为体之间的互动,还包括边境地区民众的互动,而且在一国内部,决策者与民众之间也可能难以达成共识。因此,在边界争端发展过程中,不同的阶段会呈现出模式的差异,升级争端的行为主体以及争端指向的目标也会发生变化。
中亚地区的边界争端体现出明显的民众心理感知,即做出行动的人和群体的“心理环境”以及他们如何感知和解释这些环境。独立后的中亚国家进行了各自的民族国家建构,民族主义既是建构的工具,也是最终的结果。由于这种民族建构,中亚各国边境地区的村民往往基于民族主义心理来感知和解读对方的行为,感知偏差将导致非理性暴力。中亚各国对边境地区民族社区和部族的管理能力相对较弱,族群依靠所在集体的资源而不是国家分配。民族是双方之间凝聚力的载体,对资源的集体争夺演化出边境地区的世代仇恨。部分政客借此煽动民族仇恨并动员民众抢夺资源。处在特定环境下的群众心理突破了国家之间“主权声索”与“安于现状”的既有划分,使得立场的变化更加不稳定。因此,有必要分析民众对边界问题本身的态度以及政府对边境地区民众的引导。
最后,特定一组争端结构的分析路径在解释单一边界争端时虽然可以发挥其最大价值,但分析结论难以涵盖中亚错综复杂的现实情况。通过对比既有研究可以发现,争端方以外的主体与争端本身并不总是直接关联,而只是争端结果的相关者。中亚地区的边界争端之间并非完全割裂。如果将边界争端的双方视为一组国家对子,该组国家对子中的一国可能与其他国家存在相似的边界争端,一方主体被嵌套进两组边界争端中。一组国家对子之间处理争端的模式会对具有牵连关系的另一组国家对子产生影响,使其面临的多个领土争端相互串联,形成多组争端结构下的多方互动。这种多方互动类似于查德·克莱和安德鲁·奥兹亚科提到的情况,即一国解决与另一国的领土争端有助于解决其与其他国家的领土争端。本文重点关注了中亚地区边界争端中的多方互动并寻求对其做进一步探讨。
作为解释战争的一种分析路径,转移视线战争理论可以为边界争端的爆发提供有益的解释思路,但无法对边界争端的升级给出合理解释,因此需要进行一定的补充。争端升级的行为方可能利用长期存在的领土问题转移国内民众的视线,但是并非只有战争可以作为转移视线的方法,也不是所有国家都可以平等地成为转移视线的目标。国内因素通过何种机制才能与国际层面的行为体产生联动进而与特定国家爆发争端,这是本文尝试回答的问题。既有研究缺乏对转移方式的探讨,因此,在回答“向谁开战”这一问题时,一些本应用于解释行为选择的变量被用于解释目标选择,从而导致解释因素自相矛盾。因此,本文首先解释转移视线的行为方式,将行为选择的影响因素界定为决策者面临的国内环境,而国家间对比的结果决定目标选择。
具体到中亚地区边界争端,不合理划界是引发争端的主要因素。按照这种观点,持续发生的领土争端应该只存续于一种状态,而现实中,在不同的时期争端状态表现为升级与缓和交替进行。有学者认为,原有的资源管理制度由于新独立国家的出现而崩溃,导致边境地区村民争夺牧场和水资源。这种观点容易产生因果倒置或互为因果的情况,需要进一步回答为什么无法就该问题达成合作。一种可能的情况是,敌对行为的存在导致新的管理制度迟迟无法确立。本文认为,无论是地区合作机制的缺乏,还是大国对边界问题的忽视,都无法很好地解释存在于国家内部的行为动机和存在于双边互动的争端升级。由于历史因素,中亚各民族之间存在紧密的联系,单纯强调民族对立的观点忽视了现实存在的民族感情,对于战争的痛苦记忆更能构成边境地区民众和平相处的推动因素。基于此,本文尝试整合多重争端结构下的边界争端及内外场域,搭建转移视线的行为选择与目标选择分析框架,为理解中亚边界争端提供新的解释路径。
三、转移视线视角下边界争端中行为体的行为选择与目标选择
行为体在领土问题上的策略选择同时受内部因素与外部因素影响。内部局势不稳定的国家可能会采用转移视线策略,寻找外部“替罪羊”以巩固自身的执政合法性。具有转移意愿和转移能力的行为体首先需要判断采用何种转移方式,当行为选择确定后,有必要根据目标特性做出目标选择。在多重争端结构中,多方互动的模式与结果会形成一种“示范—模仿”机制,特定空间内的边界争端相互影响,最终导致结果趋同。
(一)转移视线的行为选择
转移视线战争理论认为,国际冲突源于国内政治,国际紧张局势有助于国内危机的缓和。该理论解释了决策者发动转移视线战争的目的,在面对感知到的威胁时,决策者试图将威胁转嫁到外部行为体上,在紧张的外部局势下展现自身的能力,从而巩固执政合法性的基础。通常情况下,决策者转移视线的动机源于国内政治结构的威胁或国内政策的失败,面对反对声音,决策者的既得利益可能受损,因此不惜对外引发战争来提高自己的支持率。有研究表明,成功实施转移视线需要获得民众的支持,对于冲突对象的选择受制于民众的认知,内群体(in-group)与外群体(out-group)的身份划分有助于民众将国家的对外行为视为理所当然。基于以上分析,可以将转移视线的前提总结为四点:(1)外部安全让位于国内政治稳定;(2)评定执政合法性的标准包括领导人的执政能力;(3)政治精英的政策选择由个人利益而非国家利益驱动;(4)成功凝聚起民众的仇恨。
对于转移成本的考虑是决策者面临的首要问题。一方面,正当的转移理由可以降低决策者“教育民众”的成本,领土作为一种特有的凝聚人们国家认同的载体,更能体现领土争端的零和性,并增强使用武力的意愿;另一方面,冲突的烈度和结果会影响决策者的意志。有学者认为,面对国内问题的领导人在挑起国际纠纷时不能忽视对手的行为,“并非所有国际冲突都会给决策者带来相同收益,不同类型的冲突会产生不同的结果和影响”。大规模战争不仅意味着高昂的成本投入,失败的结果还会成为国内危机爆发的导火索。此外,旷日持久或僵持的结果无法体现决策者的功绩,长期的战争与伤亡也会加重民众对该问题的厌倦。因此,战争的高昂成本并不会成为理性决策者的首选。相比之下,有限范围内的转移视线争端成本更低,更容易成为决策者偏好的方式。
在国际政治中,实力分配不平衡是一种常态,即使是有限度的争端也会因为实力差距过大而造成不可逆转的损失。因此,克里斯坦·威甘德指出了另一种转移方式,即非暴力的领土声索也可以作为团结民众的一种手段。领土声索表达了一种对特定领土主权声索的态度,大体可分为暴力与非暴力两种形式。非国家行为体在领土声索中发挥着特殊作用。例如,边境地区村民是中亚有关边界问题的重要参与者,各国边境地区村民为争夺特定资源曾爆发过多次械斗。领土问题关乎多方利益,国内民众对外群体的仇恨是一种高度情绪化的反应,当国家无力充当领土声索的主导者时,竞争性政党、其他武装团体和边境割据势力等行为体也可以成为领土主权的声索方。
领土声索作为转移视线的一种方式,其功能并不局限于此,其他事由也可以导致领土声索的发生。广义的领土声索应当包括国家主导的暴力形式,但在本文的分析框架下,国家所实施的暴力行为可以被转移视线争端所涵盖,因此,本文将领土声索进一步细分为国家主导的非暴力型领土声索、非国家行为体主导的暴力型领土声索以及非国家行为体主导的非暴力型领土声索。首先,国家主导的非暴力型领土声索包括外交交涉、官方声明、边境增兵和双边谈判等方式。其次,非国家行为体主导的暴力型领土声索具有两层含义:一方面,由于国家作为合法的暴力垄断者,国家暴力的存在会在一定程度上制约非国家行为体的行为,因此非国家行为体的暴力源于国家的默许,暴力的烈度也会受到国家的管控;另一方面,当国家缺乏足够的垄断能力时,具备对抗能力的非国家行为体将获得更大的暴力自由与暴力能力,这种暴力主要源于国家控制力的下降。但这并不意味着国家在这种暴力中不发挥作用,国家既可以消极放任暴力的发展,也可以暗中支持或引导暴力,目的是将这些不受控制的对手送上战场,削弱其争夺权力的能力或使其分化。最后,非国家行为体主导的非暴力型领土声索体现为民众自发的集会和游行等行为,这种类型的领土声索同样可能受到决策者的引导而达到转移视线的目的,但也可能是国家压制下非国家行为体难以开展暴力活动的结果。关注领土声索的价值在于,在双边互动过程中,领土声索的目标国面对潜在威胁可能会产生误解,从而率先采取行动。总体来看,转移视线争端与领土声索会产生不同的结果,转移视线争端比领土声索的成本更高,但更能引起国内民众的情绪化反应并取得转移视线的预期效果。
转移视线的方式往往取决于决策者的意愿与能力。国内危机的严重程度会影响决策者转移视线的意愿。根据前景理论,在面临损失时,人们会倾向于选择风险寻求。对决策者来说,既有的权力就是其既得利益,当国内危机危及决策者的权力时,决策者会更倾向于冒险。国内危机对决策者意愿的影响主要包括三点:首先,国内危机可能导致权力分配的失衡,使决策者产生自身权力空间被限缩的预期。其次,国内危机会使决策者面临现实的执政挑战,政府执政合法性受到威胁。当出现民众罢工、抗议和骚乱等行为时,反对派可能会引导民众情绪,以此证明现任政府在应对困扰国家的系统性问题上表现不佳,从而挑战政府的权威。经济衰退作为国内危机的来源之一,虽然难以直接否定政府的合法性,但是糟糕的经济状况会引发民众对政府能力的质疑,从而间接影响决策者转移视线的意愿。
最后,面临国内危机的决策者具有复活赌博的动机。决策者升级争端的成本上限为自身的权力,而争端获胜所能取得的利益上限远高于成本,不对称的成本—收益衡量会使决策者更倾向于冒险。总之,国内危机的程度和类型决定了决策者转移视线的意愿强弱:如果面临高烈度的国内危机,决策者的决策时间会更紧迫,政策选择也会更有限。在此背景下,决策者可能会挑战实力更强大的对手,或采取更直接、更暴力的转移方式。
转移视线主要是决策者的动机,因此,有关能力的讨论主要涉及以决策者为核心的中央政府的控制能力。首先是权力层面的约束机制。决策者对异议的压制力以及对强力部门的控制力受到权力结构的制约,如果权力结构缺乏制衡,领导人和中央政府在进行政策选择时将具有更大的自由裁量权。其次,为避免民众的“惩罚”,民众的忠诚是决策者能力的重要部分。合理运用聚旗效应赢得民众的凝聚力,或通过强大的控制力压制反对声音,最终都可以获得民众的忠诚。最后,本国的军事实力无疑是重要的能力基础。
综上,国内危机决定了领导人的意愿,高级政治问题与高烈度危机会产生更强的转移意愿,强大的能力意味着更激进的行为。转移意愿与转移能力决定了决策者转移视线的行为选择(见表1)。强转移意愿与强转移能力是决策者发动转移视线争端的必要条件,二者缺一不可。在强转移意愿而弱转移能力的情况下,国家既可以积极作为,开展非暴力型的领土声索,也可以消极放任或暗中引导非国家行为体开展暴力抑或非暴力的领土声索;在弱转移意愿下,不会发生转移视线的行为,通常体现为非国家行为体主导开展领土声索。
(二)转移视线的目标选择
为实现转移视线的目的,决策者既要成功引起民众的仇恨,还要关注转移行为的结果,因为糟糕的结果将会危及决策者的政治生命。因此,本文关注的目标选择因素涵盖国内、双边以及体系层面:为凝聚民众的忠诚,需要目标具有独特的转移价值;为实现结果可控,需要较低的转移成本;如果争端方置身于多重争端结构,则区别对待的处理方式会招致具有相对剥夺感一方的反击。
首先,转移价值的存在能够为行动提供正当性。转移视线的行为创造了转移国与目标国这一组行为体,目标国所具有的转移价值体现为双方之间需要与满足需要的对应关系。领导人利用内群体与外群体的身份划分来增强国家认同和凝聚力,这就要求目标国具备某种符合外群体身份的特征。历史记忆承载着国内民众的情感与价值趋向,历史上多次发生冲突的国家,其民众之间会形成固化的不信任感,彼此的敌意与仇恨容易导致一种象征性的敌对关系。历史上的冲突与仇恨能够成功引起国内民众的敌对情绪与不信任感,但具有冲突历史的国家并不一定会成为转移视线的对象。国家对所处环境或对手实力做出的判断同样会成为国家威胁感知的来源。敌人是可以被塑造的,塑造敌人的理由可以是不同的意识形态、不同的民族或宗教信仰抑或对对方实力增长的恐惧,对经济资源的争夺或经济发展的遏制同样能够用来塑造敌人。
其次,为降低转移成本,应该关注国内、双边和体系层面的综合因素。双边层面的实力对比与信息的充分度可以降低决策者的成本。有关实力对比的争议主要集中在弱国是否应该以强国作为目标,但不可否认,企图通过领土问题转移视线的国家需要关注彼此的实力对比以及如何变化。本文认为,处于特定危机情势下的决策者更倾向于选择实力平衡的对手。如果双方势均力敌,对升级代价的承受能力相等;如果双方实力悬殊,则大国具备更强的韧性来应对弱国的挑战,而弱国需要承受争端升级的巨大风险代价。实力接近的双方可以避免对方大规模报复,不至于让决策者陷入国内的否决政治,而且实力相近与其他因素的结合同样能够展现决策者的领导能力。此外,实力对比始终处于动态变化过程中,当一国的实力增长时,另一国将难以预期对手的行为,从而加剧其不安全感以及对领土主权归属的悲观预期。决策者可以抓住这一有利时机大力宣扬对方实力的优势地位,加剧国内民众的恐惧,同时加强本国的军事实力与个人的统治力以获取更大的转移能力。因此,转移国与目标国的实力对比不仅在结果方面影响着一国对对方回应的预期,还会在过程方面成为转移国寻求国内凝聚力的工具。
信息不完全、承诺不可靠与议题不可分割是导致争端发生的一般因素。转移国寻求一场小规模、低伤亡的有限争端,但可能会因对手的误解而演变为大规模战争。因此,转移国需要对目标国的军事实力与应对方式做出预期,同时还要对对方隐瞒意愿的动机保持警惕。由于国际政治中信息交流不透明,转移国需要通过各种途径评估对方的反击意愿,打破信息不对称。进行长期争端互动的行为体会形成某种应对程序。程序具有安定功能,行为体的意志自由与行为自由将会随着程序的展开而被限制,即使存在程序变化的可能,但行为体的策略选择空间已经大大缩小。这种固定化的互动程序就是一种可预期的信息,能够降低对方行为的不确定性。历史上围绕领土问题的互动可以为未来的互动搭建起相似的时空背景,在相似的时空条件下,信息更真实、更可靠,因为行为体会由于路径依赖而延续曾经的行为模式。当既有结构产生收益递增并对嵌入其中的政治行为体产生正向反馈时,随着时间的推移,离开或偏离既有路径将变得越来越不可能。转移国会预期目标国将延续过去的行为,过去的行为记录能够揭示出目标国的意愿与偏好。对于曾做出妥协的国家,转移国往往会得出其可能继续妥协的结论。在过去的危机中未使用武力的国家更有可能面临来自同一对手的后续挑战。因此,长期的争端是获悉对方意愿与消除信息不完全的过程,决策者可以基于这些信息对结果(主要是成本)做出更清晰的预判。
目标国国内的决策约束机制可以在一定程度上降低反击的可能性。首先,目标国国内并不存在严重的执政挑战和经济衰退,否则可能导致本国转移视线的尝试被目标国用于开展类似的危机转移行动,因此,转移国需要确定是否进行战略回避。此外,理想的目标应该存在某种制约机制从而确保其不会对本国的冒险行为予以“惩罚”。郑成哲认为,“决策者倾向于发动小规模战争,因此选择把决策受约束的国家作为转移视线的目标”。开放程度更高的国家需要维持与世界的经济联系,目标国领导人不愿意看到爆发争端后贸易受阻与资本流出的结果,因此其更愿意对转移国的挑战做出让步。综合上述逻辑,与决策约束机制和经济开放程度相关的社会结构多元化会对目标国的行为形成制度约束,社会结构多元化意味着对决策者权力的制约,使其难以绕过竞争性利益集团而单方面采取行动,并且在面对外部威胁时难以做出持续施压或针锋相对的强硬姿态。
其次,联盟构成体系层面的约束机制。一方面,当转移国与目标国同处一个联盟时,彼此会共享威胁认知与战略意图。联盟作为一种安全合作机制,能够作为协调盟友间安全关系的平台,发挥抑制冲突的作用。另一方面,联盟成员面临“被牵连”和“被抛弃”两种风险:在联盟内部,有些国家担心自身被卷入其他成员的不必要冲突中,从而会在联盟机制中设置明确的约束条款,限制成员的选择,确保成员在面对威胁时不会贸然行动;面对他国的领土挑衅时,被抛弃心理也会促使联盟成员进行矛盾的心理斗争,为转移国通过有限度争端实现目标创造时机。联盟意味着成员就共同的目标与战略达成一致,在实力梯度明显的联盟内部,大国对联盟目标与战略具有决定性话语权。联盟内小国的争端容易被压制以服从联盟整体的安排,有实力的第三方会采取措施控制争端进一步升级。争端一旦爆发,往往被视为联盟内部分歧而受到冷处理,争端烈度会得到良好的控制。综上,国内层面与体系层面的制约机制有助于避免转移视线争端升级为大规模战争,从而降低转移国的成本预期。
最后,面临相似的多个边界争端时,一组争端的处理模式会对另一组产生“示范—模仿”效应。本文观察到一种特殊情况,即在共同的地缘政治和文化空间下,具有相互领土声索的三者之间会形成相似的争端处理模式。“示范—模仿”的产生源于围绕特定领土的诉求牵涉至少三方的互动:一方面,信息的公开性使一方可以从另外两方的互动中总结出有关未来的预期。首先采取行动意味着自身的信息与偏好暴露,这会导致A与B的边界争端很难以和平的方式结束,即便军事冲突会付出高昂的代价,A也会为了对C形成威慑而对B保持强硬姿态,因为A对B的妥协可能会被C理解为一种软弱,C将由此获得更大的议价能力。另一方面,一方也会根据另外两方与自身的互动记录做出有关二者的行为预期。当另外两方的边界争端摆脱了传统范式,尤其是协调结果的产生,会导致第三方产生相对剥夺感。根据前景理论,当人们处于损失区间时更倾向于接受风险。然而,心理参照点不是客观现状,而是有价值资源“合理”分配的心理形象。当一方突然获得某一物品,原本处于相同状态的另一方认为自己也应该获得相似的物品时,对该物品的“丢失感知”就会产生。获得相同待遇是国际政治中国家所追求的有价值资源,这里的相对剥夺感就是对“平等”的丢失感知进一步发展的主观产物,具有相对剥夺感的国家并不是追求绝对意义上的平等,而是追求相对平等或者说待遇平等。C定然希望达成与A、B互动近似的结果,也希望获得A和B的平等对待。历史上A对C的妥协会使C产生A会对B继续妥协的期望,同样,历史上B对C强硬的态度会使C产生B会对A继续强硬的期望。此时,如果B对A妥协则意味着C遭到了B在互动过程中的不公正对待。由于“示范—模仿”机制的存在,A使B做出妥协的方式会对C形成示范效应。如果有合理的理由证明这种方式会对争端的缓和乃至最终解决有效,C会主动模仿A和B示范出的互动模式,最终目的是获得平等对待。一旦C在模仿的过程中获得正向激励,就会进一步模仿有效的示范行为以推动争端的最终解决。
根据上述机制,两国通过武力或和平方式解决争端的可能性受到两方面因素影响:一是一方近期针对二者以外其他国家的相似争端所采取的行动模式,二是基于对方对其他主体的行为模式而做出对彼此未来行动的预期。三者之间会被迫达成一种默契,其中一方会模仿另外两方示范出的互动模式与结果,最终使三者之间的互动模式趋同。因此,在处理多重争端结构下的边界争端时,一国对另外两国的行为应大致相似,只有达到“利益均沾”的状态,各方之间的边界争端才能得以缓和或解决。
(三)案例选择
本文选取2021年4月和2022年9月吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦爆发的两场高烈度边界争端为主要研究对象,对比分析同时期吉尔吉斯斯坦与乌兹别克斯坦边界争端为何趋于缓和。选择上述案例主要基于五点原因:第一,三国具有相似的历史经历。作为曾经的苏联加盟共和国,苏联时期的划界工作导致三国之间存在大量飞地,边界争端主要围绕这些飞地展开。第二,三国具有相似的客观条件。三国均位于中亚地区,具有相似的政治结构与边界问题,且都以信仰伊斯兰教为主。第三,吉塔两国的基本国情以及面临的社会问题更为相似,并且都是俄罗斯领导的集体安全条约组织(CSTO)成员。二者的对比可以有效地解释不同的危机程度与决策能力如何影响转移意愿与转移能力。第四,相较于吉塔两国,乌兹别克斯坦在国家建设、经济发展和军事实力等方面处于优势地位,对吉乌两国的比较有助于探讨塔吉克斯坦转移视线的目标选择。第五,三国之间的边界争端呈现不同的发展趋势,但结果有可能趋同。2021年与2022年吉塔两国爆发了两场高烈度边界争端,随后呈现缓和趋势,与吉乌边界争端具有相似性。三者的对比可以说明为何吉塔边界争端呈现升级趋势而吉乌边界争端趋于缓和。
四、吉塔边界争端近年来趋于升级的原因
2021年4月与2022年9月,吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦之间爆发了两场高烈度边界争端,伤亡人数均超过两国以往任何一次边界争端,边界局势趋于升级。国内危机形势决定了塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦具有不同的转移视线意愿,具体来说,塔吉克斯坦转移视线的意愿最强,吉尔吉斯斯坦次之,乌兹别克斯坦的意愿最低。由于危机烈度与权力制衡差异,采取“超级总统制”的塔吉克斯坦具备发动转移视线争端的能力,而吉尔吉斯斯坦只能选择国家主导的非暴力型领土声索。对于塔吉克斯坦而言,吉尔吉斯斯坦具备比乌兹别克斯坦更明显的目标特性,更容易成为塔转移视线的目标国。
(一)吉塔两国不同的转移意愿
吉塔两国面临相似的经济困境,经济衰退加剧了两国民众对政府执政能力的质疑。2020年全球新冠疫情给两国经济造成了巨大冲击,与周边邻国的边境口岸被迫关闭,出境受到严格限制,占两国国内生产总值(GDP)很大比重的对外劳务输出和出口贸易大幅度减少。吉尔吉斯斯坦2020年GDP增长率呈断崖式下跌,总失业人数约占劳动力总数的4.6%,为近十年最高,通货膨胀率从2019年的3%上升到2020年的10%左右。塔吉克斯坦外债总额从2019年的29.3亿美元增至2020年的31.6亿美元,已接近GDP的40%;同时,经济增速大幅下滑,从2019年的7.5%跌至2020年的4.5%。欠佳的经济表现降低了民众对拉赫蒙政府的支持,失败的经济政策有可能引发社会动荡。面临经济衰退,吉塔两国决策者在领土问题上均采取强硬态度以迎合民众立场,希望以此重塑领导能力。
除经济下滑引发民众质疑外,吉塔两国面临的社会不稳定因素对转移意愿的形成起到了决定性作用。源于苏联时期的制度设计难以满足独立后国家建构的需要,政治制度与治理结构缺陷之间的矛盾导致吉塔两国政府难以有效应对潜在的危机。
吉尔吉斯斯坦的政治转型面临不确定性。2020年10月,吉尔吉斯斯坦爆发政治危机,萨德尔·扎帕罗夫成为临时总统。2021年1月10日,扎帕罗夫正式当选新一任总统,其就职后着手推动修改宪法,寻求向总统制转型。就国家政体举行的全民公投结果显示,超过80%的选民支持实行总统制。2021年4月11日,就宪法修正案举行的全民公投以79.3%的赞成票支持宪法改革。同年5月5日,扎帕罗夫正式签署新宪法,宪法改革获得初步成功。2021年11月28日,吉尔吉斯斯坦举行议会选举,议会内部的权力分配被重新调整,形成亲政府的议会结构。扎帕罗夫推行政治转型有助于重塑国家的顶层设计,但政策的推行仍受到一定阻碍。11月29日,因不满议会选举,吉尔吉斯斯坦多名议员和前政府官员组织大规模抗议活动,意在破坏政局稳定并企图暴力夺取政权。吉尔吉斯斯坦曾爆发过多次最高权力非正常更迭,多样化的社会构成与欠佳的国家整合使得现有政策的前景并不明朗。总体来看,扎帕罗夫就任初期的工作重点仍然是巩固并完善总统制下的制度设计,事实证明其推行政治转型取得了一定成果,民众支持率保持在高位。为强化执政基础,扎帕罗夫仍需继续处理国内危机以进一步展示其领导能力。
与扎帕罗夫相比,埃莫马利·拉赫蒙面临的国内形势相对比较严峻。一方面,不合理的权力与资源分配破坏了政治团结。塔吉克斯坦存在以地区为中心的派系划分,地区竞争削弱了其对政府的忠诚,权力中心的分裂为边缘地区的反抗创造了条件。严重的政治危机导致政府对社会的控制能力日益弱化。例如,戈尔诺—巴达赫尚自治州曾在2012年和2014年爆发反政府暴力活动;2021年11月,因一名示威者被执法人员杀死,该州首府霍罗格再次发生了有数百人参加的抗议活动。针对政府内部的权力分配,拉赫蒙于2020年解除了一些政府高级官员职务,对军队、检察院和法院开展整顿。为了权力调整的平稳运行,拉赫蒙需要削弱国内的反对声音。
另一方面,极端主义、恐怖主义与难民涌入威胁塔吉克斯坦的安全形势。据塔吉克斯坦国家安全委员会消息,2019年11月3日,20名“伊斯兰国”武装分子从阿富汗入境并于6日袭击了塔吉克斯坦与乌兹别克斯坦边界的一个塔方哨所。事实上,塔吉克斯坦长期受到暴力恐怖势力和宗教极端势力的威胁。如2021年8月15日,阿富汗塔利班攻占首都喀布尔,阿富汗北部恐怖主义势力猖獗,给塔吉克斯坦造成安全威胁。此外,塔吉克斯坦常驻集安组织代表哈桑·苏尔托诺夫曾表示,有大量阿富汗政府军人员进入塔吉克斯坦境内。仓促接受难民可能会给塔吉克斯坦造成一系列社会问题。
综合来看,2020年前后,吉塔两国面临的不稳定因素强化了两国转移视线的意愿,但国内危机形势的不同程度又导致两国的转移意愿存在差异。与吉尔吉斯斯坦相比,塔吉克斯坦面临更为严峻的国内局势,既得权力遭遇损失的前景更能激发决策者转移视线的意愿。塔吉克斯坦近年来发生了明显的权力结构转变,主要体现在权力继承、地区竞争、分裂势力与安全隐患等方面。在这种背景下,拉赫蒙更多采取策略性压制方式回应国内危机,其更需要凝聚民众的支持或至少确保自己不会遭到大规模抗议。在更为突出的威胁类型与严重程度下,塔吉克斯坦转移视线的意愿强于吉尔吉斯斯坦。
作为与吉塔两国同时存在领土纠纷的乌兹别克斯坦,有必要讨论其是否具有转移视线的意愿。2016年,乌兹别克斯坦总统权力进行首次交接。沙夫卡特·米尔济约耶夫执政后随即启动全方位改革,优化和重组政府机构设置,加强行政队伍建设,巩固自身的执政基础。此次调整并未引发国内政治的不稳定,说明米尔济约耶夫的执政地位已基本稳固。米尔济约耶夫实施积极的外交政策,主动与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国建立友好关系,对双边关系中存在的领土纠纷开展谈判。根据联合国2019年发布的《世界幸福报告2019》(WorldHappinessReport2019),2016—2018年,乌兹别克斯坦的幸福指数排名第41位,远高于塔吉克斯坦(第74位)和吉尔吉斯斯坦(第86位),民众对于政府政策的认可度较高。可见,乌兹别克斯坦并未面临严重的国内危机,转移视线的意愿最低。
(二)吉塔两国总统不同的转移能力
2015年以来,塔吉克斯坦的政党格局发生了变化,反对派政党的实力被削弱,由此导致的不满情绪可能会引发暴力事件。2015年9月4日,以前国防部副部长阿布杜哈里穆·纳扎尔佐达为首的100多名武装人员策划实施了对瓦赫达特市内务部、首都杜尚别一个警察局和杜尚别机场的袭击。塔吉克斯坦随即将本次暴乱定性为“恐怖事件”,并指责塔吉克斯坦伊斯兰复兴党参与了该事件。2016年5月,塔吉克斯坦对宪法进行修订,明确规定“禁止建立宗教性与民族主义政党”。至此,塔吉克斯坦伊斯兰复兴党在国内的合法性被彻底摧毁。自塔吉克斯坦伊斯兰复兴党被取缔以来,塔吉克斯坦国内已不存在能够威胁执政党人民民主党和总统拉赫蒙地位的政治组织与团体。国内政党格局的变化体现出反对党在塔吉克斯坦政治生态中被边缘化的趋势,反对势力对总统决策的制衡进一步遭到减弱。
吉尔吉斯斯坦虽然开启了强总统的政治体制改革,但与塔吉克斯坦的“超级总统制”相比仍处于初级阶段。事实上,议会制已经在吉尔吉斯斯坦形成一定的社会基础,多次政治权力非正常更迭导致其难以顺利强化总统权力。统治集团借用全民公决、重写或修订宪法等现代民主政治手段宣示其权力正当性的同时,并未真正解决内部权力的分配矛盾。除反对派对总统权力的制衡外,吉尔吉斯斯坦国内还面临地方权力对中央权力的排斥。不同于戈尔诺—巴达赫尚自治州对自治权的索求,吉尔吉斯斯坦的南北差异代表了一种本土特色的社会分裂结构,其内部的社会分裂可以被视为部族政治的延续。
综上,扎帕罗夫面临政治体制与地区力量的制约,虽然具备转移视线的意愿,但转移能力的不足使其只能采取国家主导的非暴力型领土声索以及国家放任边境地区村民进行低度暴力,即非国家行为体主导的暴力型领土声索。塔吉克斯坦则建立起以总统权力为核心的政治体制,对总统的制约力量较弱,在强转移意愿的驱使下,一旦吉尔吉斯斯坦的领土声索被塔方解读为威胁,塔吉克斯坦总统就有能力采取强硬手段回击。
(三)吉塔两国转移视线策略的行为选择
2021年3月16—17日,塔吉克斯坦国家安全委员会主席赛姆明·亚季莫夫和吉尔吉斯斯坦国家安全委员会主席卡姆奇别克·塔希耶夫举行了关于两国边界划定的定期会议,双方决定继续谈判达成边界协议。3月26日,塔希耶夫就两国关于国家边界划定的第一轮谈判结果发表声明,向塔吉克斯坦提出了“二选一”方案。
本文认为,这是吉尔吉斯斯坦通过官方声明向塔吉克斯坦提出的领土声索,其结果是挑起了民众的敌对情绪。起初,塔吉克斯坦针对塔希耶夫的声明予以回击。塔吉克斯坦外交部前部长哈姆罗洪·扎里菲认为,根据历史文件和地图,沃鲁赫地区不是一个飞地,目前吉尔吉斯斯坦巴特肯州法律上的部分领土曾经是塔吉克斯坦的领土。塔吉克斯坦的言论同样可以被看作一种领土声索,相互对抗的领土声索点燃了民众之间业已存在的民族主义仇恨。
2021年4月1日,吉尔吉斯斯坦采取了更加冒险的行动。为增强国内民众对总统制的信心,扎帕罗夫在吉塔边境地区举行了名为“安全—2021”和“南方编队—2021”的联合指挥军事演习,试图以此向塔吉克斯坦施压。作为回应,4月4日,拉赫蒙访问沃鲁赫;4月9日,拉赫蒙会见伊斯法拉村民,并表达了守卫沃鲁赫的强硬态度。
吉尔吉斯斯坦的大规模军演引发了塔吉克斯坦强烈的危机感,进一步提升了其转移视线的意愿。在强意愿与强能力的驱使下,塔吉克斯坦迅速采取军事行动,在吉塔边境部署军力,等待反击时机。2021年4月28日,塔吉克斯坦人员在吉尔吉斯斯坦管辖的巴特肯州科塔什村“源头”水库的电线杆上安装摄像头,双方居民因此发生口角并升级为肢体冲突。4月29日,双方军队发生激烈交火,形势升级为武装冲突。扎帕罗夫试图通过在沃鲁赫附近举行军演等方式向塔施压,迫使塔吉克斯坦在边界问题上让步。最终,塔吉克斯坦先发制人,成功将国内民众的视线转移到与吉尔吉斯斯坦的边界争端上。
(四)塔吉克斯坦转移视线的目标选择
如前所述,寻求转移视线争端的国家会审慎选择目标,关键是建立与目标国的对比框架,选择成本最低的对比组合。结果显示,在转移价值、实力平衡、制衡机制、联盟约束、信息充分和相对剥夺感方面,以吉尔吉斯斯坦为目标对塔吉克斯坦来说成本更低。
第一,目标国首先需要具备转移价值。塔吉克斯坦同乌兹别克斯坦与吉尔吉斯斯坦都存在边界纠纷,并且塔吉克斯坦作为中亚五国唯一的波斯语国家,往往被视为中亚地区的“外群体”,边界纠纷与民族差异使乌吉两国都具备转移视线的价值。差别在于,米尔济约耶夫执政后着手改善乌塔关系,两国民众之间的敌视情绪得到很大程度的缓和,塔吉克斯坦缺乏恶化与乌兹别克斯坦关系的理由。反观吉尔吉斯斯坦,新政府并未将吉塔关系作为对外关系中的优先合作对象,可以预期两国边界问题短期内很难得到彻底解决。
第二,与本国实力相近的国家更可能成为转移国的目标。根据全球火力2022年发布的世界各国军事力量排名,乌兹别克斯坦位于第62名，吉尔吉斯斯坦排在第107位。对于排名第120位的塔吉克斯坦来说,吉尔吉斯斯坦明显是更好的选择。值得注意的是,2021年12月,吉尔吉斯斯坦政府购买了土耳其“旗手”无人机,这一改善军备的行为可能会加剧塔吉克斯坦的不安,导致双方陷入安全困境。
第三,在制衡机制方面,吉尔吉斯斯坦复杂多元的社会构成导致其面临国内层面制度化与非制度化的制衡机制。即便向总统制转型,十年间建立起的议会政体也不可能瞬间瓦解,吉尔吉斯斯坦历次非正常政权更迭和多次的“颜色革命”已经证明了社会结构的多元构成。而乌兹别克斯坦在伊斯拉姆·卡里莫夫执政期间较好地整合了内部政治势力,面对紧急情况,米尔济约耶夫可以迅速做出决策。
第四,塔吉克斯坦与乌兹别克斯坦不存在盟友关系,而与吉尔吉斯斯坦同属集安组织成员。联盟体制的存在保证了一旦争端爆发,目标国的大规模报复措施将面临联盟的约束,最终使其不得不降低报复的力度,或至少不会超过争端发起国的争端强度。2020年5月8日,在巴特肯州一块未划界领土上,吉塔两国村民发生冲突。同年5月26日,集安组织召开成员国外交部部长在线会议讨论吉塔边界问题。俄罗斯外交部部长谢尔盖·拉夫罗夫在会议结束后表示,俄罗斯已呼吁吉塔两国和平解决这一问题,并愿意在两国之间斡旋以达成协议。2022年9月边界争端升级后,普京及时与吉塔两国总统进行交谈,“呼吁各方防止事态升级,采取和平手段调解局势”。作为俄罗斯主导下的地区安全机制,集安组织的利益与目标很大程度上受俄罗斯影响。吉塔之间爆发的小规模边界争端难以得到集安组织足够的重视,第三方干涉的目的是调停而不是惩罚争端发起者。
第五,吉塔边界争端的频发性有利于两国收集到有关对方的充足信息。自独立以来,吉塔边境地区村民围绕水资源和道路爆发过几次冲突。在自我克制的基础上,两国政府曾于2018年达成一项协议,以约束边防部队的行动。虽然该协议并未解决根本问题,但制度的初步建立使对方的行动变得可预测。事实上,争端常态化会导致一种路径依赖式的回应,在“信息茧房”下,对对手信息的解读会刻意符合既有判断,彼此都认为可以对未来做出合理预测。试图打破现状的领导人会注意到这种现象并加以利用,从而采取行动隐藏自己的真实意愿。吉尔吉斯斯坦军演向塔吉克斯坦传递出危险信号。出于对即将遭受攻击的误解,塔吉克斯坦在安抚边境村民的同时也提前做好了军事准备,并采取了先发制人的行动。既有的冲突历史固化了对对方行为的预期,塔吉克斯坦在与吉尔吉斯斯坦长期的争端中获得了第一手经验,而与乌兹别克斯坦关系缓和后,塔乌边界争端不再频繁,无法获得有关目标国的最新信息。面对信息屏障,塔吉克斯坦没有冒险将乌兹别克斯坦作为转移目标。
第六,扎帕罗夫利用民族主义政治动员,超越南北分歧,凝聚起广泛的支持者,从而在国内政治格局中迅速崛起。与之相矛盾的是,为证明自身的领导能力,扎帕罗夫又需要调整这种民族主义动员,营造稳定友善的外部环境以推动本国发展。基于改善外部环境与整合国内多方势力的考虑,一方面,扎帕罗夫积极改善吉乌关系,与乌兹别克斯坦就划界工作达成一致;另一方面,在领土问题上有所侧重,对塔吉克斯坦采取强硬态度,导致塔吉克斯坦产生了针对吉尔吉斯斯坦的相对剥夺感。同时因为语言和种族的差异,塔吉克斯坦在心理与事实上时常被中亚其他国家排挤,这进一步加深了它的相对剥夺感。反观乌兹别克斯坦,米尔济约耶夫上台后着手改善同吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的关系,在较短时间内实现了与两国关系的显著发展。
吉尔吉斯斯坦在领土问题上对乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦的差别对待主要体现在两方面:首先,大力推行吉乌划界工作。2022年10月10日,吉尔吉斯斯坦议会批准了一项关于吉乌边界划定的协议草案,草案中涉及的卡姆比尔—阿巴德水库成为两国边界谈判的中心问题。因为反对该协议,吉尔吉斯斯坦一些政界人士和前官员组织集会,要求保留水库所有权。面对民众的反对,吉乌两国总统依然完成了边界划定的大部分工作。2022年11月3日,吉乌两国达成了一项关于边境部分地区的条约以及一份联合管理水库的协议。2023年1月27日,米尔济约耶夫访问吉尔吉斯斯坦,并签署了一项关于吉乌部分边境路段的议定书,这份边界协议被认为具有历史性意义。此外,两国元首共同签署了建立全面战略伙伴关系宣言,双方达成多项合作协议。
事实上,完成吉乌划界工作的过程并不顺利,自2010年吉尔吉斯斯坦南部爆发了针对乌兹别克族的暴力事件之后,两国关系经历了一段时间的低谷。2016年3月,围绕边境地区一处有争议的领土,双方部署了大量装甲车和士兵,边境局势“军事化”。直到2017年10月,米尔济约耶夫与时任吉尔吉斯斯坦总统阿尔马兹别克·阿坦巴耶夫签署了一项协议,划定了两国近1300千米边界的85%。2020年5月31日,两国民众在有争议的边境地区再次发生冲突。此次冲突后,吉乌划界工作取得新的进展,两国不仅在划界问题上达成合作,扎帕罗夫执政后吉乌关系还在众多领域取得了成就。
其次,为缓和因对乌兹别克斯坦妥协导致的民族主义反弹,吉尔吉斯斯坦继续对塔吉克斯坦保持强硬态度。吉尔吉斯斯坦区别对待其与乌塔两国的边界争端导致塔吉克斯坦形成了相对剥夺感,吉塔两国之间的怨恨进一步加深。2022年9月14日,塔吉克斯坦在边界争端中进一步升级争端烈度。为避免再次陷入被动,吉尔吉斯斯坦也投入了更多的军事力量。与之前边界争端不同的是,塔吉克斯坦的目标是吉尔吉斯斯坦领土上的民用基础设施。据报道,吉尔吉斯斯坦距离边境10千米的巴特肯州遭到了炮击。从行动的规模、重型军事机械的数量和军队的人数来判断,这次边界争端更像是一场涉及重型武器的国家间军事对抗,平民财产和基础设施被故意破坏,导致以往的小规模争端明显升级为军事行动。
综上,对塔吉克斯坦而言,与乌兹别克斯坦相比,吉尔吉斯斯坦在转移视线争端上的转移价值、制衡机制、联盟制约、实力平衡和信息充分等方面的条件更为成熟,再加上吉乌之间的争端缓和使塔吉克斯坦产生了相对剥夺感,于是塔吉克斯坦选择吉尔吉斯斯坦作为转移视线的目标(见表2)。在转移视线意愿的驱使下,吉塔两国都进行了一定的领土声索,但吉尔吉斯斯坦的施压行径引发了塔吉克斯坦的威胁感知,这种威胁感知与相对剥夺感相结合,成为塔吉克斯坦升级边界争端的导火索。因此,在转移视线的行为选择与目标选择的双重作用下,吉塔两国边界争端升级。
五、“示范—模仿”机制下吉塔边界争端缓和的原因
自2022年9月吉塔之间大规模争端结束至今,两国边界争端呈现出缓和趋势。本文寻求将缓和置于争端发展的全过程,以争端升级作为着眼点。争端缓和不仅得益于升级因素的降低或消失,还得益于“示范—模仿”机制的独立作用。具体来说,转移视线的意愿以及示范行为的有效性与模仿行为的正向激励推动了吉塔边界争端的缓和。
(一)转移视线的意愿降低
转移视线的意愿强弱主要受国内危机影响,危机减弱使两国政府具有更大的决策空间,无须急切地转移民众视线。中亚五国的发展历程表明,权力的稳定与良好的社会秩序呈正相关。目前来看,塔吉克斯坦采取的措施是有效的,国内不稳定因素逐渐减少,反对势力难以对政府权力的正常运行构成挑战,社会问题不会在短时间内激化。塔吉克斯坦独特的地理位置使其成为宗教极端分子向中亚地区渗透的重点对象。面对严峻的外部形势,拉赫蒙政府寻求与其他国家共同应对宗教极端势力的威胁,吉尔吉斯斯坦等中亚其他国家也需要与塔吉克斯坦合作以巩固防线。国内危机紧迫性的减弱以及外部宗教极端势力的威胁使塔吉克斯坦转移民众视线的意愿降低。
与塔吉克斯坦类似,扎帕罗夫推行的总统制转型正在稳步推进,巩固执政地位的紧迫性不再突出。扎帕罗夫执政后采取了多种措施稳定国家局势,在2021年1月10日举行的总统选举中获得压倒性胜利,在同年举行的议会选举中,亲政府政党获得了吉尔吉斯斯坦议会的多数席位,这一选举结果也增强了扎帕罗夫执政的合法性。2023年5月29日吉乌边界划界协议批准后,两国积极开展合作,共同推动一项旨在加强边境地区互信与合作的和平倡议。随着吉乌关系改善以及国家整合的初步实现,吉尔吉斯斯坦转移视线的意愿进一步降低,改善对塔关系成为吉尔吉斯斯坦外交政策的优先事项。
吉塔两国积极的经济发展前景有助于降低转移视线的意愿。得益于相对较低的通胀率、俄罗斯劳动力资源的需求上涨以及国内能源和交通基础设施的良好发展,塔吉克斯坦GDP在新冠疫情结束后继续保持增长。根据世界银行发布的数据,塔吉克斯坦在2022年经历了强劲的经济增长和创纪录的低通胀,在服务业和工业生产的支撑下,2022年实际GDP增长8%。2023年,塔吉克斯坦经济仍保持积极增长态势,涨速达到8.3%,通胀率控制在3.8%。而吉尔吉斯斯坦通过在经济上采取“反危机”举措,使其2022年以来的经济形势逐渐向好。2024年上半年吉尔吉斯斯坦GDP增长率达到8.8%,创下新高。扎帕罗夫在能源、农业和基础设施等领域进行改革,支持中小企业发展,减少国家对经济活动的过度干预,采取税收激励措施吸引国内外投资。在民生方面,扎帕罗夫陆续推出多项惠民政策,这些措施有助于缓和疫情期间民众的负面情绪并巩固民众支持。总体来看,吉塔两国经济政策的成功使其转移视线的意愿有所降低。
(二)示范行为的有效性与模仿行为的正向激励
“示范—模仿”机制存在于具有相似目标与身份特性的行为体之间,行为体为实现目标所实施的行为成为另一方模仿的范本。无论是吉乌边界争端还是吉塔边界争端,都在长期的历史中逐渐形成了村民械斗—警卫交火—停火协商这样一种相对稳定的互动形态,建立起以吉尔吉斯斯坦为中心的双循环模式。吉塔边界争端与吉乌边界争端彼此影响,最终达到两个循环趋同。一旦任一循环出现变化,另一循环也会相应做出调整。因此可以预见的是,塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦在领土问题上具有相似的目标,作为中心环节的吉尔吉斯斯坦需要相互兼顾,对一方互动模式的改变也会被另一方效仿,形成特殊的“示范—模仿”机制。
如前所述,吉乌边界问题的处理过程同时包含升级与缓和,最终的处理结果则是双方相互妥协,这种妥协结果验证了乌兹别克斯坦示范行为的有效性。在以吉尔吉斯斯坦为中心的双循环模式中,吉乌边界争端的互动模式向塔吉克斯坦传递出一种信号,即吉尔吉斯斯坦可以对塔吉克斯坦做出同样的让步。正是因为看到了这种示范行为的有效性,塔吉克斯坦有动力进行效仿。模仿行动的初步尝试应当被视为验证“示范—模仿”机制是否有效的过程,一旦产生正向激励,会进一步强化模仿的动机。
吉乌边界争端解决模式的有效性促使吉塔两国模仿这一处理模式。自2017年吉乌两国边界谈判取得重大进展到2023年两国划界协议签署,吉乌以谈判协商为主的互动模式缓和了两国的边界争端,从而验证了这一互动模式的有效性。而吉塔之间以暴力方式处理边界争端收效甚微。2021年和2022年吉塔之间两次高烈度的边界争端造成了灾难性后果,迫使双方思考新的解决途径:对吉尔吉斯斯坦来说,迫于争端升级的压力,需要缓和双方矛盾、积极开展划界工作;对塔吉克斯坦来说,边界争端已经引起吉尔吉斯斯坦重视,足以使吉方予以平等对待,原有的相对剥夺感也得到一定的缓解。为解决现有的边界问题,吉乌两国处理边界争端的事例提供了有效范本,在这一正向激励下,吉塔两国政府均加快了划界谈判工作的进行。
2022年9月19日,吉塔签署了一项旨在解决两国边境武装冲突问题的议定书,为迅速恢复边境地区的和平稳定开展合作。吉塔两国总统多次表示希望以建设性的方式和外交手段解决边界争端。2024年2月5日,吉尔吉斯斯坦外交部部长在访问塔吉克斯坦时表示,吉尔吉斯斯坦致力于巩固与塔吉克斯坦的睦邻友好关系,并在考虑双方利益的前提下迅速解决边界问题。截至目前,吉塔双方已就争议领土的90%达成一致。
需要注意的是,由于转移视线过于明显的人为性,其发展趋势并不稳定。以吉塔边界争端为例,两国通过军事行动转移国内民众视线导致的边界争端给地区经济造成严重打击,基础设施遭到破坏,与民众生活紧密相关的水管理制度面临瘫痪。以民族身份作为目标选择的标准已经导致民族仇恨的产生,两国高涨的观众成本进一步深化了相互之间的敌意,具有极端民族主义倾向的虚假消息一旦广泛传播,双方高层处理边界问题的态度与方式不免受到国内舆情影响,进而导致双方边界谈判难度陡增。基于此,虽然目前吉塔边界争端以缓和为主基调,但其前景还有待进一步观察。
六结论
边界争端的升级或缓和同转移视线的行为选择和目标选择密切相关。一方面,边界争端的升级可能是国家试图转移民众视线的结果;另一方面,具备转移意愿的国家不仅会采取不同的行为模式,而且需要对转移的目标进行审慎选择。首先,转移视线作为一种政治手段,可以缓和国内政治危机,并为危机的解决争取必要的时间。其次,转移视线争端和领土声索是决策者可以采取的具有不同成本和收益的行为,意愿与能力的强弱共同决定了决策者行为选择的偏好。最后,转移目标的选择体现为决策者综合性权衡的结果,国内、双边与体系层面的因素共同影响转移价值与成本控制。通过对吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦以及吉尔吉斯斯坦与乌兹别克斯坦之间存在的多重边界争端的分析,本文认为,吉塔两国争端升级与转移视线因素呈正相关,而吉乌边界争端的缓和模式也成为吉塔边界争端缓和的样本。
转移视线的另一个侧面表现为国家力量助推民众产生选择错位,而这种错位终究会被纠正。从危机缓和的意义来说,民众对国家最紧迫事项的关注被成功转移,但从国家安全角度审视转移视线,其最终将导致外部环境恶化。随着政府应对社会危机的韧性提高,重新修复恶化的外部关系将是一种理性选择。因此,转移视线更多的只是一种权宜之计,通常会被新的政策取代。
本文通过借鉴既有研究成果分析了中亚国家的边界争端案例,从而尝试性地对转移视线战争理论做出进一步探讨。第一,在转移视线战争理论的解释范围上,本文认为除战争或争端外,国家主导的非暴力型领土声索与非国家行为体主导的暴力型领土声索同样是国家转移国内民众视线的重要方式,并且决策者的意愿与能力是影响行为选择的关键要素。第二,本文将影响行为选择与目标选择的因素进行了区分,关注到国内、双边与体系层面的多种因素,以整体视角审视目标所具有的特征。第三,本文将吉乌边界争端与吉塔边界争端进行对比研究,有助于分析多重争端结构下多个边界争端之间的相互影响。与此同时,虽然本文的分析框架在吉塔边界争端案例中得到检验,但是否可以作为边界争端升级的一般解释,还需在更多的案例中进行验证,关于“示范—模仿”机制的研究也需进一步完善。
周明，兰州大学中亚研究所、 兰州大学上海合作组织研究中心教授）
冯林贺，兰州大学政治与国际关系学院 2021 级本科生）
转载自《世界经济与政治》2024年第12期。
