欧亚大陆长期以来都是国际政治的中心，并对全球的发展和稳定产生直接影响。中亚地处欧亚大陆的腹地和多种文明的“交叉口”和交汇处，资源丰富，战略地位重要。冷战结束后，五个获得独立的中亚国家重新走上国际舞台，并确立大国平衡的外交政策，积极与世界各国开展友好合作。中国与中亚国家是近邻，双方有着源远流长的历史文化联系。建交30多年来，双方各领域合作稳步推进，共同维护地区的和平与稳定。借助上海合作组织和“中国+中亚五国”合作机制等多边平台，中国与中亚国家的战略合作在推动地区秩序良性发展方面作出了特殊贡献、发挥了重要作用。
冷战后欧亚地区形势与战略格局的复杂变化
20世纪90年代初，随着冷战结束和两极格局的瓦解，世界多极化趋势开始加速发展，包括中亚五国在内的一系列新独立国家成为地区事务中的新力量。欧亚地区的地缘政治版图也发生了重大变化，一方面，多元国际格局的出现为各国的外交选择提供了更加广阔的空间，地区国家可以自主确定外交政策优先方向与合作伙伴；另一方面，不稳定的安全格局又给民族国家的构建与地区和平带来现实挑战，自身国防体制与能力的脆弱让这些国家不得不努力寻求外部力量的保护。
在这样特殊的国际背景之下，一些大国出于不同的战略考量，提出了一系列新的区域合作倡议，试图把地区国家纳入其中，但都不成功。究其原因，欧亚地区经济和安全治理面临的困境既来自内部各国发展的不平衡，以及政策和利益上的明显差异；也来自外部力量的渗透和影响，甚至是大国的直接干预。由于难以在一个统一的地区框架下综合解决安全和经济治理等问题，地区国家只能先形成一些多层次、单领域的合作方式，因此，在完善地区治理方面，面临一些难以解决的新问题。
首先是大国的地缘政治对抗升级。在欧亚国家走出后苏联空间的过程中，大国开始关注这个地区，并借助不同的工具和手段施加影响或进行全方位渗透，俄罗斯继续把这个地区视为自己的“势力范围”，对外部力量的介入非常警惕，特别是认为美国和北约的积极扩张是在挤压自己的战略空间，导致其安全利益受到损害。因此，俄罗斯采取了相应的反制措施，巩固自己的政治和军事存在。在此背景下，俄罗斯与西方的关系持续紧张，乌克兰危机后双方进入全面对抗的状态。
其次是地区多边机制协调作用下降。一方面，尽管俄罗斯主导的独联体等区域组织成立最早，而且把所有中亚国家都纳入其中，但由于投入不足，加上俄罗斯自身经济实力和国际影响的下降，无法单独主导地区的一体化进程。另一方面，中亚国家也因为内部矛盾重重，难以形成“集体”的力量应对外来的压力、解决地区发展的关键问题。2020年再度爆发的纳卡冲突以及近两年多次爆发的吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的边界冲突，反映出区域国际组织处置冲突的能力在下降。
再次是大规模的政治危机和动乱频发干扰地区秩序。20世纪90年代，由于传统经济联系中断和市场改革不成功，欧亚各国陷入深刻危机。21世纪以来这些国家又遭遇政局不稳的挑战，突出表现为一些欧亚国家因“颜色革命”导致政权的非正常更迭。近几年新冠疫情导致的社会分化以及地区国家间的冲突，引发新一轮更加严重的危机。2022年，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国爆发严重的动乱和抗议活动，加上越来越突出的恐怖主义、气候变化、毒品犯罪、环境问题等严峻挑战，重建地区秩序刻不容缓。
主权国家是地区治理体系中最重要的主体。要在一个地区形成稳定的秩序，国与国之间能否建立稳定的关系，能否就地区问题凝聚共识、开展合作是必要条件。中亚各国经过30多年的发展，尽管成功巩固了自己的主权和独立，在民族国家建设方面取得了很大成就，也重视与近邻国家的关系，但在地区层面的合作却磕磕绊绊，发展不平衡，其原因非常复杂。
第一，政治上的“内向”和“求稳”，使各国把自身的国家安全和政权安全看得很重，确定了内部稳定优先的原则。排除和抵御外来因素的干扰，的确有利于确立一种符合本国国情的独特政治体制。然而，这种做法影响对外政策的稳定，无法与其他参与方在地区安全与发展等议题上形成更多共识。
第二，经济上的“脆弱”与“畸形”，使各国经济转型经历了重重困难，虽然通过行政干预避免了崩溃，但没有改变结构单一、对外依赖严重的缺陷，无法在对外开放上迈出更大步伐。因此，中亚各国在经济发展问题上倾向于寻求大国和国际组织更多的援助与支持，而不是主动地对外开放。
第三，安全上的“困局”与“泛化”，使各国在应对地区内外的安全威胁时压力巨大。各种问题相互交织、累积叠加，以极端主义、恐怖主义、跨国犯罪等为代表的非传统安全问题，伴随生态安全、能源安全、水资源安全、网络信息安全等新挑战，安全形势越来越严峻。
第四，外交上的“平衡”与“多元”，使地区合作的发展方向呈现不确定性。大国平衡的外交政策有助于新独立国家获得更广泛的国际承认，但在地缘政治竞争的挤压之下回旋余地越来越小，自身追求的战略目标难以顺利实现，影响到地区国家的团结和一体化进程。
第五，阿富汗问题的“升温”与“外溢”，促使中亚各国重视“抱团取暖”，并加强多边框架下的协调与合作，但40多年的内战使阿富汗的和平重建与民族和解前路遥遥。美国及北约20年“反恐”效果不彰，地区安全形势反而进一步复杂化，塔利班再度掌权后也引起中亚国家的担心。
中国与中亚国家利用多边机制开展地区合作
中国与中亚是近邻，建交30多年来双边关系发展顺畅，由密切政治关系、开展经贸合作和扩大人文交流，逐步发展成全方位、宽领域、多层次的合作格局。中国与中亚各国高层交往非常频繁，政府间机制不断完善；双边贸易与投资额也大幅提升，伙伴关系日益加强；双方在安全领域加强合作，携手打击“三股势力”和跨国犯罪活动，共同维护边境地区的安宁。截至2023年3月底，中国对中亚五国直接投资存量超过150亿美元，累计完成工程承包营业额639亿美元，给中亚各国人民带来了实实在在的利益。双边政治关系不断提升，合作领域和空间不断拓展，这为地区的发展和稳定作出了重要贡献。
一、睦邻友好关系的确立与“上海五国”机制的启动
20世纪90年代初，中国和中亚国家建立外交关系，双方政治上立足睦邻友好，贸易上互通有无，中亚国家逐步走出苏联解体带来的经济困境，为应对90年代后期亚洲金融危机的冲击奠定了基础。20世纪90年代末，阿富汗局势发生变化，塔利班崛起并夺取政权，中亚的极端主义势力蔓延，恐怖事件频发，地区安全形势全面恶化。1996年4月，中国与俄罗斯及哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦共同签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》（即《上海协定》），启动了“上海五国”机制。1997年4月，“上海五国”又签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》（即《莫斯科协定》），中国和中亚国家开始考虑通过多边合作共同维护地区的稳定，同时加强经贸领域的多边合作。
二、上海合作组织的成立与发展
21世纪初，中国与中亚国家开始规划面向新世纪的长期合作，经贸关系也进入快速发展的轨道。中国与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦签署睦邻友好条约，把发展双边关系的重要原则和方向以法律形式固定下来，强调要实现永久和平、世代友好。双方还积极消除冷战时期遗留的复杂问题，为开展更加广泛的合作扫清了障碍，奠定了坚实基础。2001年6月上海合作组织宣告成立，中国与中亚国家的合作也进入到一个全新阶段。作为创始成员国，中国和中亚国家强调要打造区域合作新模式，在多边机制的框架内确定了新的地区合作目标，即安全上联合打击极端主义、恐怖主义和分裂主义“三股势力”，经济上推动贸易和投资便利化，同时积极开展政治互动和人文交流。2007年签署的《上海合作组织睦邻友好合作条约》强调成员国开展多边合作的宗旨与原则，明确了指导地区合作的新理念。
三、全面战略伙伴区域的形成
近年来，中国和中亚国家开始建立和提升战略伙伴关系，并且更加重视在地区和多边框架内的合作。2011年，中国与哈萨克斯坦宣布建立全面战略伙伴关系。此后，中国在2012年与乌兹别克斯坦，2013年与塔吉克斯坦、土库曼斯坦以及吉尔吉斯斯坦先后建立战略伙伴关系，中国在中亚地区实现了战略伙伴全覆盖。2016年，中国与乌兹别克斯坦建立全面战略伙伴关系。2017年，中国与塔吉克斯坦建立全面战略伙伴关系。2019年，中国又将与哈萨克斯坦的关系进一步升级为永久全面战略伙伴。2023年1月，中国宣布与土库曼斯坦建立全面战略伙伴关系；5月，中国和吉尔吉斯斯坦宣布把两国关系提升为新时代全面战略伙伴。短短几年间，中国和中亚国家的睦邻友好合作实现了整体上的跨越和升级。作为全面战略伙伴，双方的合作更具有长期性、稳定性和可预期性，在涉及国家主权、领土完整、安全稳定等重大核心利益问题上相互坚定支持，反对外来干涉。同时，更重视在地区和国际事务中加强协调，反对强权政治和霸凌行径。
四、不断创新区域合作的理念
随着上合组织在政治、经济、安全和人文等领域多边合作的扩展，特别是2020年“中国+中亚五国”外长会晤机制的启动，中国与中亚国家在地区甚至国际事务中的合作也越来越深入。中国领导人总结“上海五国”时期与中亚国家及俄罗斯合作的经验，提出“上海精神”，即互信、互利、平等、协商，尊重多样文明、谋求共同发展，成为推动地区合作的基本准则。中国和中亚国家打造了一个平等、开放、共赢、结伴不结盟的区域合作新平台，使上合组织的影响力与号召力不断提升，受到国际社会的高度认可。在2018年6月上合组织青岛峰会上，习近平主席又提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展观；共同、综合、合作、可持续的安全观；开放、融通、互利、共赢的合作观；平等、互鉴、对话、包容的文明观和共商共建共享的全球治理观，进一步丰富了上合组织的合作理念与内涵。随着上合组织的扩员，这些新理念对欧亚地区完善政治、经济和安全治理都具有重要指导价值。
多边合作引领欧亚地区秩序新变革
在世界走向多极化的大背景下，欧亚区域也开始由大国占统治地位的强制型秩序向各国寻求平等相待的合作型秩序转变，标志是各国战略自主意识进一步增强、大小国家平等协商、各方利益诉求都得到尊重的合作方式受到广泛承认。这种不可逆转的变革不仅带来地区治理体系的深刻变化，而且促进了新型区域合作模式的形成与发展。
当前欧亚地区的多边机制与框架除上海合作组织外，还有俄罗斯主导的欧亚经济联盟和集体安全条约组织，由格鲁吉亚、阿塞拜疆、乌克兰、摩尔多瓦等国组成的“古阿姆集团”以及土耳其与中亚四国和阿塞拜疆组成的突厥语国家组织等。同时，该地区还存有一系列对话磋商平台。这些机制的共同特点是试图解决地区整体或某些领域的紧迫问题，借助外部力量实现地区某种程度的“整合”，但目的各异、作用不一，甚至相互竞争和对立，反而使地区秩序的构建充满不稳定性和不确定性。
在欧亚地区地缘政治舞台上，多边合作进程大国主导的特征非常明显。美国从阿富汗撤军以后，并不打算放弃在该地区的存在，重新进行战略布局，推动欧亚国家的“去俄罗斯”进程，继续拉拢中亚国家，并试图更多依靠欧盟和北约对中、俄形成牵制；印度、日本、土耳其、伊朗甚至波兰在欧亚地区积极进行局部渗透，希望借助一些有利于自己的多双边机制来强化地区影响。乌克兰危机背景下俄罗斯与美国及西方在欧亚地区的对抗全面升级，东欧和黑海地区已经成为争夺的焦点，并有可能延伸到中亚。
地区治理是全球治理的组成部分。欧亚国家地理上是开放的，容易受到外部力量的影响。冷战后欧亚地区原有的安全体系瓦解，地区合作面临的挑战和威胁增多。尽管中亚国家意识到集体的力量有助于更好维持自身的利益，也进行了一体化的尝试，建立统一经济空间，并发展成中亚合作组织，但后来纳入了欧亚经济共同体。从大国关系来说，面对美国及西方的步步紧逼，俄罗斯通过强化欧亚经济联盟和集体安全条约组织，借此在后苏联空间打造稳定的战略支撑。但2020年发生在白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦的示威活动和纳卡冲突，以及2022年1月的哈萨克斯坦暴乱，都促使俄罗斯调整对外战略基调，转向强势外交加上军事威慑，主动出击以维护自身政权安全和长远利益。对乌克兰采取特别军事行动，实际上也是俄罗斯对西方遏制战略的一种反制。随着乌克兰危机的升级，俄罗斯与西方陷入全面对抗，欧亚国家尽管多数表示不选边站队，但实际上出现了明显分化。
面对地区的失序和大国的对抗，中国与中亚国家共同倡导以合作促安全、以合作谋发展，通过多边务实合作实现地区国家的共同繁荣。上合组织和“中国+中亚五国”合作机制不断创新合作理念，根据地区实际调整自己的合作目标，同时坚持开放性，不针对第三方，主张建立伙伴关系网络，与许多重要的国际组织、多边机制建立密切联系，推动涉及各个领域的合作。成员国在地区问题上能够充分沟通，在国际舞台上能够相互支持，合作的层次越来越丰富，具备深度参与完善地区治理体系的条件。
2020年7月以视频方式举行的首次“中国+中亚五国”外长会晤，围绕加强抗疫合作、推动经济复苏、维护地区安全和密切国际协作四大议题深入交换意见。2022年1月，中国与中亚五国建交30周年视频峰会确立了共同构建中国—中亚命运共同体的新目标。在同年6月举行的第三次“中国+中亚五国”外长会晤上，与会各方一致同意建立“中国+中亚五国”元首会晤机制，每两年举行一次，以对六国合作作出顶层设计和战略引领。
2023年5月18—19日，首届中国—中亚峰会在中国古都西安举行，六国元首共同签署了《中国—中亚峰会西安宣言》，并通过了峰会成果清单，擘画了中国与中亚国家全面战略合作未来发展的新蓝图，在中国同中亚国家关系史上具有重要里程碑意义。习近平主席在讲话中指出建设中国—中亚命运共同体，要做到四个坚持，即守望相助、共同发展、普遍安全、世代友好。《西安宣言》特别强调，一个稳定、发展和繁荣的中亚符合六国和世界人民的共同利益。决定以共建“一带一路”倡议提出十周年为新起点，加强“一带一路”倡议同中亚国家提出的外交倡议和发展战略的对接合作，形成深度互补、高度共赢的合作新格局。中亚国家高度评价并积极支持中方提出的全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议，各方愿加强在联合国、上合组织、亚信会议等多边机制内的对话与合作，就地区和国际热点问题及时交换意见、协调立场。首届中国—中亚峰会为重塑区域秩序提供了内生动力和正能量，也为进一步完善全球治理体系提供了样板。
结语
区域治理相较于一般的多边合作更为全面，不仅强调政治与安全层面的合作，而且着眼于地区的长期稳定与共同发展，需要政府和社会各界的共同参与，形成一种“立体的”合作模式。中国和中亚国家有着密切的社会联系，地区合作拥有地缘和制度优势。完善地区治理体系，要求各种多边机制能够相互配合、和睦共处、密切合作。地区治理与地区主义、多边主义一脉相承，要求从地区的角度来考虑和处理政治、经济、社会等事务中产生的问题，体现并反映地区的整体利益与进程。
地理位置上的接近是地区主义产生并发展的空间条件，地理上相邻的国家由于拥有相似的历史及文化，更容易产生亲近感和群体意识。政治、经济和安全上的相互依存，则是地区主义产生的现实条件。中国与中亚地理上连成一体，双方在政治、经济、安全和人文领域的合作已经达到很高水平，并且照顾到了各方的利益诉求，体现了整体性和多层次的原则，而这种欧亚腹地开展的多边合作对完善整个地区的治理体系具有积极意义，有助于恢复和重建一种合理的秩序，并且以各方都能接受的规则和制度为基础，达到相对稳定的合作状态。
要在欧亚地区建立一种合作型秩序，首先应该增强地区国家的互信，尊重彼此的制度和文化差异；其次要形成相互依存、共同发展的稳定关系，利用具有战略性质的双边和多边合作，提升地区国家间合作的水平；再次是确定公认的规则和制度框架，形成各种推动多边合作的有效机制。在地区和双边层面上构建中国—中亚命运共同体，深耕成员国民间友好的土壤，形成各个重点方向的多边合作机制和伙伴关系网络，进而为在欧亚地区构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系发挥示范作用。
（作者系中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所所长、研究员）
来源：《当代世界》2023年第6期
