11月8日，菲律宾总统马科斯签署“群岛海道法”和“海洋区域法”。目的就是假借落实《联合国海洋法公约》（下称《公约》）之名，欲固化南海仲裁案非法裁决，企图为其在南海的非法行为披上合法外衣。这不仅违反《联合国宪章》精神，也违反包括《公约》在内的国际法规定。关于“海洋区域法”，笔者曾在菲律宾参议院通过该法案时专门在本刊撰文，本文主要就“群岛海道法”（以下简称“菲法案”）进行剖析。
菲法案酝酿已久
菲律宾的“群岛海道法”虽是刚刚签署，但其酝酿已久。自2011年起，菲律宾国会部分参议员和众议员分别在参议院和众议员前后15次提出“群岛海道法案”，但都无果而终。这些由不同议员提交的法案大致可以分为三类：一类由参议员安东尼奥·富恩特斯·特里兰尼斯四世、众议员费尔南多·费利西亚诺提出，共指定了三条海道，包括巴林塘海峡航线、民都洛海峡航线和巴拉巴克海峡航线；另外一个方案由外交部设立机制，按照其所称的相关国际法规则指定具体航道；最后一类是授权总统指定群岛海道。同“海洋区域法”的立法过程类似，阿基诺三世政府时期，菲律宾国会参议院三次提出这一法案。进入杜特尔特政府时期，法案的立法进程陷入停滞，参议院只提出过一次提案。2022年7月，马科斯政府上台后，参众两院的议员开始密集提出各自版本的“群岛海道法案”，前后累计达11次。2023年12月，菲律宾众议院以258票赞成、0票反对的结果通过了“9034法案”，并提交参议院。2024年8月，参议院通过了“2665号法案”，至此菲律宾“群岛海道法”正式成形。值得注意的是，参众两院对于该法案内容几乎没有争议，因此立法过程推进顺利。众议院通过的“9034号法案”还获得了跨党派的支持，联合提案人包括马科斯表弟、众议院议长马丁·罗穆阿尔兹领导的多数党拉卡斯—基督教穆斯林民主党，以及马科斯本人领导的菲律宾联邦党。联合提起法案的众参两院议员多数都来自右翼倾向的政党，如中间派民主党、民族团结党、国民党等，这些政党的思想和纲领都带有强烈的民族主义、保守主义倾向。
菲法案存在明显法律问题
虽然菲律宾“群岛海道法”对1982年《联合国海洋法公约》相关条款多有援引，但很多却是错误诠释，包含了明显的地缘政治意图。菲法案的核心内容大致可以分为两个部分。一是指定了三条群岛海道，包括菲律宾海—巴林塘海峡—西菲律宾海、苏拉威西海—锡布图海峡—苏禄海—库约东海峡—民都洛海峡—西菲律宾海、苏拉威西海—巴西兰海峡—苏禄海—纳苏巴塔海峡—巴拉巴克海峡—西菲律宾海。二是明确外国船舶和飞机通过指定的群岛海道时享有的权利及须遵守的义务，包括快速通行，开启船舶自动识别系统（AIS）或应答机，禁止开展军事演习（尤其是涉及使用武器和/或军械、情报搜集、侦查监视设备），禁止产生海洋污染、生物勘探、捕鱼等。虽然菲律宾称有权根据《公约》指定适当的海道和其上的空中航道，以便外国船舶和飞机连续不停和迅速通过或飞越其群岛水域和邻接的领海，但是《公约》也规定“这种海道和空中航道……应包括用作通过群岛水域或其上空的国际航行或飞越航道的所有正常通道”。因为《公约》对于“所有正常通道”的含义并未做出进一步的解释，这给了群岛国任意解释、肆意发挥甚至歪曲的空间。为此，1998年国际海事组织（IMO）通过了《群岛海道一般条款》决议，明确群岛国提交指定航道时有三种选择：所有正常通道、部分指定海道、不指定海道。2002年印度尼西亚依照《公约》及相关决议，指定了三条群岛海道，引发美国、澳大利亚等国的质疑。也有学者对IMO相关决议中“部分指定”条款的国际法拘束力存疑。菲律宾的“部分指定”对《公约》的解读存在明显的主观性，与相关的国际实践和客观事实不相符合，其所指定的三条群岛海道都是经过刻意挑选。而《公约》载明群岛国指定的海道应包括“用作……国际航行或飞越……的所有正常通道”。根据1946年“科孚海峡案”判决，只要符合地理标准(即两端连接专属经济区或公海)并存在国际航行的事实，就可以界定为用于国际航行的海峡。换言之，通过海峡的船只数量并不是判定是否为国际海峡的必要条件。这一界定标准一直被沿用并为《公约》所吸收。菲律宾群岛符合这一标准的海峡或航道远不止“群岛海道法”所公布的三条。事实上，2011年菲参议员安东尼奥·富恩特斯·特里兰尼斯四世首次提起群岛海道立法之初，就曾提议将苏里高海峡、保和海峡指定为群岛航道的一部分。此外，宿务海峡、佛得岛海峡、卡尼高海峡、塔布拉斯海峡等同样符合国际海峡的标准。菲法案对群岛水域空中飞越自由的限制也不符合《公约》及其他相关国际法规则。法案要求“行使群岛海道通过权的外国航空器应遵守菲律宾民航局（CAAP）及国际民用航空组织（ICAO）制定的《空中规则》”，此句话应是改写自《公约》第39条相关规定，即“应遵守ICAO制定的适用于民用航空器的《空中规则》”“国家航空器通常应遵守这种安全措施，并在操作时随时适当顾及航行安全”。然而，《空中规则》（即《国际民用航空公约》附件二）并非可由菲民航局制定，而且国家航空器（按《国际民用航空公约》即“用于军事、海关和警察部门的航空器”）在一些情况下可不遵守适用民用机的ICAO相关程序。但菲法案有关规定刻意模糊适用对象，在未排除适用军机的情况下，要求所有外国飞机通过群岛水域均须开启应答机。
菲律宾的地缘政治野心
菲律宾的地理位置极为特殊，与中国、越南、印尼均隔海相望，扼守着从南海通往太平洋的要冲。特别是对于美国的第一岛链战略而言，菲律宾群岛的地缘重要性不可替代。正是凭借地理位置的优越性，菲律宾自20世纪40年代独立以后就没有停止过地缘扩张的步伐。最为典型的就是，菲律宾以所谓国家安全为由，用“硬”“软”两种方式（军事强占和国内立法），非法侵占中国南沙群岛的部分岛礁，并一直图谋控制地理位置极为特殊且重要的黄岩岛。菲法案指定的三条海道是目前南海地区的主要通道，具有特殊的军事战略重要性。巴林塘海峡位于台湾岛和菲律宾吕宋岛之间，与巴士海峡、巴布延海峡合成“吕宋海峡”，不仅是全球最繁忙的航道之一，同时也是东亚国家和北美地区海底光纤密集区。巴林塘海峡宽度约82千米，平均水深超过500米，是水面舰艇和潜艇的天然通道。特别是由于台湾海峡的地缘政治敏感性及水深条件限制，包括巴林塘海峡在内的吕宋海峡是世界各国海军舰机往来东北亚和东南亚的必经之地。同样，民都洛海峡和巴拉巴克海峡也是连通印度洋和太平洋的重要通道。菲律宾通过国内立法提升对主要航道的控制权，这一方面可以配合美国加强对中国及其他国家水面和水下舰艇穿越菲律宾群岛进出第一岛链的跟踪、监视，另一方面也可以利用扩张制海权，将群岛国的自然地理优势转化为国际政治权力。菲律宾的地缘政治野心早已有之。菲律宾曾试图限制外国飞机在群岛海道上空飞越，以此减少所谓“空中安全威胁”。早在1976年第三次联合国海洋法会议第四次会议上，菲律宾和印尼代表就提出“将空中航道和飞机”从涵盖范围中删除，并建议采取限制性更强的群岛海道通过制度适用于军舰等“特殊”船舶通过。在后来的谈判中，印尼代表放弃了这一立场，但菲律宾一直坚持到底。菲律宾的提议虽然没有得到其他多数国家的支持，但却反映出其希望通过严苛制度削弱外国军舰等“特殊”船舶通过群岛海道的权利，并利用群岛的自然地理优势，扩大自身在亚太地区的地缘政治重要性。此次出台的法案凸显出其对掌控群岛海道的渴望和执着。根据《公约》53条第5款，一旦菲律宾建议指定的三条海道获得国际海事组织的采纳，就意味着包括外国船舶和飞机必须在中心线两侧25海里范围内穿过，同时还必须接受“10%规则”的限制。虽然这些限制外国船舶和飞机“航行和飞越自由”的规则对任何国家而言都有效，但事实上美国却成为最大获益者，一来美国军用舰机可能不会轻易接受菲法案部分规定的限制，二来美国可以利用美菲同盟关系，极大便利地在南海周边主要航道对中国及其他国家的舰机进出西太平洋进行实时监控。这也正是为什么美国对印尼的“部分指定”表示质疑，而对菲律宾的“群岛海道法”保持沉默的原因。
原文发表于：《世界知识》
陈相秒，中国南海研究院世界海军研究中心主任、副研究员，曹群为中国国际问题研究院美国研究所副研究员
