前言

今年以来，美国在南海及周边地区可谓是忙得“不亦乐乎”。与菲律宾就新增4个军事基地达成一致，重启美菲南海联合巡航，举行防长和外长“2+2”会议商定未来5到10年内完成美国安全援助菲律宾的路线图，举行规模空前的美菲“肩并肩”联合军演，以及布林肯首次造访越南……上述这一系列操作，不禁勾起人们对冷战时期美菲关系的种种回忆，也不禁担忧：南海会不会成为所谓的“新冷战”策源地？

冷战思维主导美国在南海地区的战略

有四个方面的现象足以表明，美国当下的南海战略完全是基于冷战思维。

第一，补足菲律宾群岛的短板，重筑“第一岛链”。

所谓“岛链战略”是冷战时期美国亚太战略的“精华”。从阿留申群岛、日本群岛、琉球群岛到台湾岛及菲律宾的吕宋岛、民都洛岛、巴拉望岛和大巽他群岛，漫长的岛屿连接线在地理上构成了防止竞争对手影响力蔓延的第一道防线，在外交上为美国实施“联合战略”、牵制竞争对手提供重要支点。

从1992年结束在菲律宾长达一个世纪的驻军，到2014年开始寻求重新驻军，美国在短短20年内“去而复返”，反映出其强化岛链战略中菲律宾环节的用意。特别是在俄乌冲突、中美战略竞争加剧的背景下，美国对岛链战略的需求再次回升，但目前菲军事实力及在菲美军力量远不及东北亚的日本，也满足不了美军遏制中国的心理预期。

美国在菲律宾新增的4个军事基地，所选基地位置敏感、特殊，特别是菲律宾北部地区的3个基地与台湾岛和琉球群岛相互策应，进一步显示出美国试图以增加在菲军事资产和提升菲防务能力为重点再造第一岛链。

第二，修复美菲关系，延续美越军事安全合作势头，升华美国和印尼、马来西亚的双边关系，以“阵营化”定义在东南亚的外交。

美国哈德逊研究所在2019年12月发布的一份报告中称，盟友和志同道合伙伴的数量在地缘政治竞争过程中起着决定性的作用，胜利方和失败者成员数量的比例在一战和二战时期分别是32:4和54:8，而冷战时期美国的盟友与伙伴达到54个，苏联只有26个。

这一简单的对比和粗暴的思维方式表明，美国战略界正在以昨天的历史作为今天对华竞争战略的借鉴，企图在印太地区构建新的“阵营”。从特朗普政府到拜登政府，美国政府“换首脑”但没有换思维。拜登自2021年接掌白宫以来，总统本人、副总统哈里斯、防长奥斯汀、国务卿布林肯等轮番上阵，修复美菲关系，重启美印尼战略对话，延续和越南、马来西亚双边军事安全合作的积极态势，以及构建美英澳联盟、提出印太海域态势感知伙伴关系计划，启动搭建美日菲安全对话框架等，以“阵营化”定义东南亚战略比起特朗普政府有过之而无不及。

第三，升级传统军力、部署战略性力量、实施灰色地带，三管齐下，重建美军以南海为中心，北接东海、西连南太的区域绝对军事优势。

美国战略界自本世纪初就开始从军事角度论证所谓“美国衰落论”和“中国威胁论”，认为美国在西太平洋的全面军事优势因为中国海军、空军尤其是导弹力量的发展而形成的“不对称性”优势正变得岌岌可危，岛链防线也面临被突破的危机。

基于此，美国战略界设想重新设置亚太兵力结构，包括发展以远程隐身轰炸机为主的远程空中力量，解除《中导条约》限制以在亚太部署500-5500公里的中短程导弹，侧重部署海军陆战队及两栖作战力量等。种种迹象表明，拜登政府正按照美国战略界的设想加快调整，开始实施包括部署中短程导弹力量在内的“太平洋威慑计划”，突出两栖戒备群和海军陆战队在南海的使用。

美军寻求增加在菲律宾的军事基地，正是为了给兵力结构调整做准备。加上这次新增的4个，美军在菲律宾群岛的空军基地将达到5个，其中新增的巴拉巴克岛将成为美军的综合性基地，位于吕宋岛北部卡加延省的圣安娜卡米洛·奥西亚斯（Camilo Osias）则是美军在南海为数不多的海军基地之一。同时，其中部分基地为美国在南海周边部署中短程导弹创造了可能，今年的美菲“肩并肩”联合军演罕见部署了“爱国者”防空导弹系统和“海马斯”多管火箭炮系统，便是释放出了这一强烈信号。

除此之外，2023年美菲“2+2”会议已经确认，两国正在商谈重启南海联合巡航，还将邀请日本和澳大利亚参与。再加上2022年5月美国提出“印太海域态势感知伙伴关系计划”以及在东南亚和大洋洲常态部署1艘海岸警卫队船只，美国在南海以海岸警卫队的常态化存在为主要内容的“灰色地带战略”已进入实质阶段。

第四，扩大联演规模、增加军演频次、保持抵近行动密度，美军在南海战略威慑掺杂着战术模拟和战争准备。

美军在南海的军事演习数量逐年增加，规模不断扩大。据统计，美军在南海及周边海域的军事演习从2016年的19次、2017年29次和2020年33次增加到了2022年的48次。为期18天的2023年“肩并肩”联合军事演习规模更是达到17000多人，刷新了历史记录。

同样，美军核动力潜艇和水面、空中力量在南海保持高强度的抵近行动，核动力潜艇和航母编队在南海的行动达到平均每个月1艘次的频率，空中和水面舰艇活动分别保持平均每天10架次和5.5舰只的水平。

美军在南海的行动除了炫耀武力展示威慑之外，还夹带着战术演练和战场建设的意图。特别是此次“肩并肩”联合军演地点选在了扼守巴士海峡的巴坦群岛省、靠近台海的吕宋岛北部、直面南沙群岛的巴拉望省和面向中沙群岛黄岩岛的三描礼士省，测试中国外交及军事反应，开展覆盖台海南部和南海的战场建设、以及美菲日澳相互配合的战术演练的意图显露无疑。

此次演习科目包括海上安全、两栖任务、实弹射击等，在俄乌冲突的启发下，美军特别将网络安全作为重要演习科目，凸显出此次演习实质上是美方设想的以中国为假想敌、成规模的海上全面对抗实战模拟。

美国正在重置南海地缘政治架构

在冷战结束后的很长时期内，南海地区保持着两种地缘政治架构并存的格局。虽然1992年结束在菲驻军，但凭借《美菲共同防御条约》及1998年《部队访问协议》，加上美泰《共同防御援助协定》、美新《1990年谅解备忘录》，美国依然对东南亚地区的安全秩序维持着强大影响。与此同时，冷战后，东南亚地区逐步形成以东盟为中心的安全架构。

但总体而言，随着美军撤出菲律宾、泰国将亚太战略重心集中到东北亚，东盟主导的安全架构占据上风，以及东南亚地区的政治安全一体化进程提上日程并逐步推进，中国与东盟国家的政治互信与安全合作也得到显著提升。

美国奥巴马政府提出的“重返亚太”“亚太再平衡”，其核心就是“重返东南亚”，事实上这也是该战略主要设计者希拉里自2009年以后一直鼓吹的。因此，美国虽然至今仍宣称支持东盟中心地位，但随着逐步恢复对东南亚地区的军事部署和外交投入，“亚太再平衡”和印太战略对东盟在地区安全秩序中的主导地位不可避免地造成巨大冲击。此番拜登政府在南海地区大行“小多边主义”战略和扩军计划，不仅冲击东盟中心地位，也使得南海地缘政治结构处于重置边缘，这具体表现为：

在力量结构上，由“一体化”转向“阵营化”。东盟主导的地区安全架构的主线有三条：开展区域安全事务磋商、逐步推进军事安全合作、维持东盟的中心性。但美国的“小多边主义”呈现出的是排他性、对抗性。特别是美国预设中国作为竞争目标，有指向性地拉拢东盟国家及日、印、澳等其他印太国家，按照南海争端等不同议题设置不同的“安全合作机制”、甚至“隐形联盟”和“军事同盟”。这一方面使得地区政治安全“一体化”的进程受到干扰或阻断，部分国家之间的安全关系也由协商对话转轨竞争乃至对抗；另一方面逐渐形成由美国主导的“阵营”，同美国设想的假想敌为之间的较量。

在安全规范结构上，“以权力界定安全利益”取代“合作安全”。《东南亚友好合作条约》是东盟主导的地区安全架构的根本基础，其确立的安全规范可以概括为三点：友好相处、保持对话、和平解决争端，即以合作促进共同安全，本质上是集体安全观的发展。

但美国依然自信地认为霸权秩序是世界稳定和全球安全的保障，是南海地区安全架构的最佳选择。拜登在2022年10月发布的《国家安全战略》前言中称，世界各地对美国领导的需求和以往一样大，没有哪个国家比美国更加具备领导者的实力。2022年美国《国防战略》进一步指出，面对来自中国的挑战，美国将在未来“关键十年”内通过升级军备、提升并整合盟友和伙伴的能力，在南海地区建立持久的力量优势。

不难看出，美国奉行的就是“权力至上主义”“以权力界定国家安全和利益”的观念。美国说认知的权力要素包括了相对竞争对手的军事力量优势、威慑力、影响力等，本质上是将自身的“安全认知”建立在他国的“不安全”的基础上，是一种单边主义的安全观。特别是美国在菲律宾打造9个军事基地的本意，就是针对中国在南海岛礁附近海域及上空、巴士海峡及台湾岛南部实施更有效的抵近侦察和实时监视，正是这种“安全观”的体现。

在区域安全事务的优先事项上，“基于权力优势的竞争和对抗”成为首要议题。“竞争、对抗”还是“对话、合作”，这是国家间关系的永恒话题，也是贯穿国际关系史的主线。经历了二战的苦难和冷战的阴影，南海地区各国选择了和平、发展、合作、共荣的道路，逐渐构建起以协商处理分歧、合作促进互信、国际制度实现共同安全的安全秩序。然而，美国在追求权力优势的观念和单方面利益的叠加驱使下，将竞争和对抗摆在了地区安全事务的优先位置。

美国在菲律宾增兵扩军及在南海敏感海域展开规模史无前例的联合军演，把中美在该地区的对抗提升至两国建交以来的最高水平，也使两军在南海擦枪走火的风险达到历史最高点。

更令人担忧的是，中美在南海的军事安全博弈是全局性的。美国除了扩大军事存在，还试图整合盟友和伙伴的权力资源，推动日、澳、印及东盟国家都以不同的方式卷入了地区竞争，尤其是菲律宾等部分南海周边国家面临在中美之间如何抉择的难题。鉴于此，南海安全话题已经从如何以多边对话促进共同安全、集体安全，转轨至要么选择“追随”一边，要么加入军备竞赛以图自保。

东南亚国家的四重担忧

东盟与美国的关系错综复杂，其部分成员国是美国的盟友和伙伴，而东盟自身又与美国存在地缘政治架构竞争。虽然菲律宾、印尼、新加坡、越南等成员国为美国在南海的“前沿部署”和“联合战略”提供便利或支持，但并非意味着东盟国家接受美国新的战略安排，它们对这些充斥着冷战思维的新政心存担忧。

担忧一：大国将以牺牲东南亚国家利益，作为赢得竞争的代价。“两只大象打架”的比喻形象地反映了东盟国家对中美竞争的认知，它们首先担忧的是可能会在两个大国的较量中“被踩死”。东盟因为其特殊的地缘位置历来是世界大国的必争之地，但这也意味着容易夹在相互对抗的大国之间。

美国以冷战思维来塑造美国-东盟-中国的三角关系，希望东盟能团结一致加入遏制中国的阵营，让东盟扮演岛链战略的最前线，利用南海有关争议把菲律宾、越南、马来西亚、印尼等塑造成为遏制中国的棋子，但问题在于中国与东盟互为最大贸易伙伴。新加坡总理李显龙在2019年指出“亚太国家不希望被迫在美中之间作出选择……它们承受不起疏远中国的代价”，道出了东盟国家的真实想法。

也正是出于对成为大国竞争牺牲品的担忧和历史教训的吸取，东盟才在冷战后推行“大国平衡”战略。

担忧二：东南亚国家难以接受成为大国竞争的“战场”。即使大国在展开彼此竞争中有所顾及东盟利益，多数成员仍不愿意让东南亚成为大国竞争的角力场。新加坡虽然是美国在东盟的重要伙伴和在南海地区的重要军事基地，但对美国新战略的担忧和抗拒却也表现得最为明显。

今年3月新加坡总理李显龙表示“世界无法承受中国与世界其他国家之间的冲突，尤其是中美之间的冲突”。这已经是李显龙5年来第二次公开对中美竞争表达担忧。菲律宾前总统杜特尔特近期针对美菲新增军事基地协定表示，菲律宾将成为美国战争的平台。这一观点代表了菲律宾国内绝大多数理智派的担忧，也道出了其他一些东盟成员国的心声。

担忧三：以东盟为中心的地区安全架构正遭到破坏甚至瓦解。维持“中心地位”和东盟主导的地区安全架构，是东盟自冷战结束以后的共同战略目标。以东盟地区论坛、东亚峰会等多边机制为内核的地区安全架构虽然有松散性和低效率的缺陷，但依然是东盟推进政治安全一体化、维护周边战略环境稳定、谋求影响力的重要载体。

相较于美国依靠霸权组织的双边和小多边安全合作机制，东盟主导区域安全架构要发挥作用，除依靠以“东盟方式”展开协调斡旋外，还有赖于成员国的团结、大国的相互掣肘及自我规范与接受两个方面因素。

美国推出的小多边主义，要求菲律宾、越南等加入美国主导的安全架构，但东盟组织成员国无法在两个理念、目标及运作方式都截然不同的安全架构之间“脚踏两只船”，只能选择一边，这导致东盟的安全一体化将面临拆散风险。

即使存在“两边兼顾”的可能，东盟对本地区安全事务的话语权、协调能力和影响力也将因为组织成员缺乏团结而难逃被削弱甚至被架空的命运。

担忧四：南海将成为大国冲突的最前沿。维护地区和平稳定是东盟组织成员国间在南海问题的基本共识。东盟部分成员国虽与中国在南海存在结构性的利益矛盾，但依然通过“南海行为准则”磋商及双边磋商机制会议来管控彼此分歧并、增进互信。

对于域外大国在南海地区的军事部署和外交搅局，东盟各成员国反应不一，但多数国家并不希望南海因此由治及乱。尤具具有说服力的是，美国2020年上半年曾试图以武力支持马来西亚在南海对抗中国，但马来西亚政府随即表示“拒绝性”立场，并重申对话协商处理中马海上分歧的原则。

美国目前在南海的战略安排，特别是依托菲律宾大举扩张军力，对区域安全形势的影响无疑是负面的。美国自诩能为菲律宾及其他声索国在与中国的冲突对抗中提供支持，这种误导性、煽动性、迷惑性的承诺将对相关声索国的海上行动释放危险信号，危及南海安全形势演变的积极态势。显然，这不是东南亚国家所能接受的。

不论“新冷战”到来与否，今天笼罩在南海、乃至整个印太上空的就是类“冷战”阴霾。虽然目前中美总体都有意避免发生直接冲突，但美国维持霸权的意愿与中国影响力见长之间的矛盾始终存在。

美国的霸权主义并非真正的“安全公共产品”，其本质是以牺牲别国安全来实现自身的利益诉求，东南亚国家也早已无意重回冷战状态，成为美国的附庸。但即使如此，中国与南海周边国家依然需要警惕美国精心构设的地缘政治“陷阱”，对其威逼利诱保持理性原则，防止区域内部矛盾转化为外部危机，致力于通过规则来管控海上分歧和增进彼此政治安全互信。

作者系中国南海研究院世界海军研究中心主任、副研究员 陈相秒