近年来，随着中国金融的发展，中国居民金融消费的规模与内容范围持续扩大，金融消费者权益保护已成为实现人民美好生活的重要组成部分。文章指出，在坚持以人民为中心的价值取向、坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨的前提下，需要从金融消费者保护与教育入手，一方面努力使得金融供给与日益丰富的金融需求有效匹配，另一方面努力培育更加健康的“有效需求”，从而使得金融资源配置效率得到大幅改善，真正实现金融业高质量发展。
去年召开的中央金融工作会议提出了建设金融强国的重要历史任务，其目的之一就是努力缓解我国金融发展的“大而不强”问题。因为经过多年的改革探索，我国金融业在许多数量性指标上已居于全球前列，但在发展质量、服务能力与效果等方面仍有不足之处，应对开放条件下外部风险冲击的能力也需提升。
对此，在坚持以人民为中心的价值取向、坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨的前提下，需要从金融消费者保护与教育入手，一方面努力使得金融供给与日益丰富的金融需求有效匹配，另一方面努力培育更加健康的“有效需求”，从而使得金融资源配置效率得到大幅改善，真正实现金融业高质量发展。
一、金融消费者保护的理论争议
迄今为止，虽然金融消费者保护工作已经取得了突出成绩，但从理论层面来看，仍存在诸多争议与挑战。一则，需不断探讨金融消费者保护应该“保护谁”。考虑到金融产品与服务的特殊性，其消费者保护与传统消费截然不同。例如，金融市场基本功能包括支付结算、资金跨期配置、股权细化、风险管理、信息管理等，于是便相应产生了多元化的金融产品与服务，其性质特点差异较大，对应的消费者也具有截然不同的风险偏好，因此难以简单进行归类。同时，从金融消费者自身来看，其知识水平、专业能力都有所不同，因此面对弱势、普通或专业的金融消费者来说，可能保护对象的重点也应该有侧重。最后，还需要有效甄别部分“恶意金融消费者”，尤其是与金融黑灰产“串谋”带来的诸多挑战。
二则，需缜密分析金融消费者保护应该“保护什么”。金融消费者保护的着眼点应该是各类金融“权益”，但究竟什么是具体的权益，仍然存在理论争议。国务院办公厅2015年发布《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，明确了要保障金融消费者财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权这八大权利。其中的财产安全权、公平交易权、依法求偿权相对比较清晰，知情权、自主选择权、信息安全权则存在着一定模糊性，受教育权、受尊重权则在落地过程中更不容易把握具体边界。由此来看，对于日益复杂的金融体系与金融产品所对应的消费者权益，还需在理论层面进一步深入研究和细化。
图1 金融消费者八大权力
三则，金融消费者保护还离不开“谁来保护”和“怎么保护”。一方面，随着现代金融创新与变革的演进，原有的银行、证券、保险类产品的边界更模糊，许多风险“隐患”都产生于业务交叉或空白地带，因此在新的监管改革框架下，由金监总局进行了职能统一，但并不意味着监管协调问题彻底解决了，仍需不同监管部门、非金融主管部门、行业协会的协同努力。另一方面，需构建包括立法保护、监管保护、行政保护、司法保护、自律保护、社会保护等在内的多层次保护机制，同时应深入研究数字金融时代的消费者权益保护难点，并且充分利用大数据、人工智能等新技术手段，反过来全面改善金融消费者保护渠道、方法、路径、工具等。
二、金融消费者保护的实践挑战
回顾历史，在2015年国务院办公厅发布《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》之前，我国金融消费者保护工作处于萌芽期和“各自为政”阶段，2015年之后则进入快速发展和完善期。尤其是2023年3月，在《党和国家机构改革方案》中全面统一了金融消费者保护机构，也使得金融消费者保护工作进入全新阶段。目前，由于金监总局尚未出台新的规则，所以现有金融消费者保护工作仍然延续了原有相关部门的制度和模式。
一是形成包括《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（9号令）、原银保监会发布的《银行保险机构消费者权益保护管理办法》（5号令）、《证券期货投资者适当性管理办法》等在内的金融体系监管规则。二是在《消费者权益保护法》作为上位法的支撑下，市场监管部门对于金融消费者保护负有部分监管职责。如2023年12月，市场监管总局与金监总局签署了《加强非法金融广告信息监测处置工作框架协议》，就金融广告领域的消保工作达成合作。三是根据《个人信息保护法》等法规的支撑，网信部门也可以从“信息安全权”的角度对于金融机构进行监督与执法。
需要注意的是，在金融消费者保护实践中，关于金融消费者保护的许多概念边界与权益特征事实上仍然存在不清晰之处。其中，“金融消费者”“银行保险消费者”和“投资者”就存在适用规则和监管模式的差异性。具体看，一是“金融消费者”和“投资者”权益保护的规则存在差异，如银联理财产品事实上具有了私募基金产品的特征，但是在消费者权益保护方面的要求却比基金投资者要低。二是“金融消费者”和“银行保险机构消费者”只包括自然人，“投资者”则可能包括自然人和非自然人，而有些地方政府的金融消费者保护法规也可能涉及非自然人。三是在2019年的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（简称《九民纪要》）形成共识之后，司法系统对“金融消费者”的认定范围，逐渐变得远大于金融监管规则所规定的范畴。四是如果按照人民银行9号令和原银保监会5号令的规定，需承担金融消费者保护职责的机构包括银行业金融机构、保险机构和非银行支付机构，其他各类金融机构承担金融消费者保护职责的法律依据并不明晰。
因此综合来看，虽然金融消费者保护已经上升到金融监管工作的核心层面，但在实践中还存在诸多政策与模式上的难题与挑战。针对未来一段时间的监管重心来看，可以观察到几方面的趋势。
一是将加快构建“大消保”工作格局。金监总局将与人民银行、证监会、其他部委协同推动建立金融消费者权益保护工作协调机制，明确职责分工，建立信息共享、公众教育、适当性管理等协作机制。同时，还需研究制定统一适用的政策措施，确保同类金融产品和服务适用统一的金融消费者权益保护标准。适时推动制定金融消费者权益保护法律法规，为保护金融消费者合法权益提供更高层级的法制保障。
二是将体现以适当性管理为核心。亦即把适当的金融产品、通过适当的渠道提供给适当的消费者。其中金融产品适当性是指要根据消费者的风险承受能力、投资目标、财务状况等因素，向消费者推荐适合其风险承受能力的金融产品；销售渠道适当性是指应当基于金融产品的特点和相应的客户群体特征，选择适当的销售渠道进行销售；目标客户适当性是指金融机构在设计产品和服务时，应当明确目标客户群体，确保产品和服务与客户的实际需求、风险承受能力和投资目标相匹配。
三是抓住一些重点领域深入解决现有矛盾。如建立金融消费者投诉举报流程和标准体系，制定“有效投诉”认定标准和筛查办法，健全“转、受、办”处理机制，确保群众合理诉求得到及时响应、妥善解决。再如，围绕保险退保、信用卡投诉、车险理赔、个人住房贷款提前还款等投诉相对集中领域，系统研究解决办法，强化源头治理等。
三、金融机构需提升金融消费者保护能力
加强金融消费者保护离不开对金融机构“压实责任”，因为其在保护消费者权益方面扮演着至关重要的角色。首先，金融机构的丰富资源和信息优势使其能够深入了解消费者需求，设计和提供符合消费者利益的产品和服务，进而提升消费者满意度和信任度。其次，金融机构受到《消费者权益保护法》等法律法规的约束，承担着保障消费者合法权益的责任，确保消费者在金融交易中的权利不受侵犯。此外，金融机构的市场地位和影响力使其在推动消费者保护工作中具有示范作用，能够影响整个行业的综合水平。金融机构的专业知识和技术手段也可以助其有效识别和管理风险，建立健全的风险管理体系和内部控制机制，从而保护消费者权益。最后，金融机构在社会公众和监管机构的监督下，本就需要积极履行社会责任，维护金融市场秩序和稳定，增强公众对金融产品与服务的信任。
我们认为，金融机构消费者权益保护能力指的是金融机构在开展业务过程中，保护和维护消费者合法权益的能力，其涵盖了一系列方面，包括：（1）信息披露能力。向消费者提供充分、准确、及时的产品和服务信息，包括产品特点、风险提示、费用和收益等内容，保障消费者在购买和使用产品或服务过程中的知情权。（2）合规管理能力。建立健全的内部管理制度和流程，确保业务操作符合法律法规和监管要求，避免违规行为对消费者权益造成损害。（3）风险识别和控制能力。能够识别和评估与产品和服务相关的风险，采取适当的措施进行风险管理和控制，降低消费者面临的风险。（4）服务质量和投诉处理能力。提供优质的产品和服务，并建立健全的投诉处理机制，及时、公正地处理消费者投诉和纠纷，保护消费者的合法权益。（5）消费者教育和沟通能力。加强对消费者的教育和培训，提升其金融素养和风险意识，同时积极与消费者沟通，解答疑问，提供咨询服务。（6）社会责任和公益能力。履行社会责任，积极参与社会公益活动，为社会和消费者做出贡献，提升企业的社会形象和公信力。
通过对国内金融机构消费者权益保护管理现状的调研与数据分析，我们发现，包括银行、保险及消费金融公司等行业机构在内的众多机构，其消费者保护工作主要聚焦于客户投诉处理及应诉技巧培训，而事前防范措施则显得相对薄弱。这种重事后应对、轻事前预防的做法，导致消费者保护措施与业务实践脱节，形式主义盛行。尽管多数机构已认识到消费者保护工作的重要性并致力于加强相关管理，但在推动具体工作、设定明确目标方面仍缺乏有效指导与评估工具。在此背景下，学界已经开始进行相关研究探索，如近期北京立言金融与发展研究院联合相关机构发布了《金融机构消费者权益保护能力指数白皮书》，尝试从战略与组织、机制与运行、产品与营销、消费者教育、数据管理、纠纷化解及消保数字化等多个角度出发，构建有效评价和引导金融机构提升消费者权益保护能力的综合指标体系。
总之，面对“大消保”时代的来临，金融机构需建设或加强消保全流程管控机制，真正打通“事前审核、事中管控、事后检视”三大环节，从而更好地把握创新与安全的“跷跷板”。
杨涛，中国社会科学院金融研究所研究员、支付清算研究中心主任、博士生导师
原文载于《北大金融评论》2024年第4期
