社会保障制度作为国家治理体系的重要组成部分，是现代国家应对风险社会的重要制度创新，发挥着稳定社会和促进经济发展的重要作用。主要发达国家社会保障的发展历程表明，作为一种国家治理制度，社会保障能有效预防和化解社会风险，维护社会稳定，发挥着社会“安全网”作用。日本社会保障制度经过多年的发展和完善，已成为稳定日本社会发展的重要支撑。本文旨在探讨日本社会保障制度在不同历史发展时期的主要内容、特点，特别是为实现制度可持续性而最新实施的全世代型社会保障改革的重点，以期为我国社会保障制度的改革发展提供有益借鉴。
日本社会保障制度的改革历程
（一）应急与重建：日本战后社会保障体系的发展（1945—1950年）。二战后为应对紧急需求，日本政府建立公共援助制度。1946年和1950年，分别通过了旧生活保护法和新生活保护法。生活保护制度特别强调包括有劳动能力的人在内的全民保障，旨在不仅仅提供暂时的救济，而且促进受助者的自立与独立。这些法律确保了所有处于困境中的国民都能平等地获得公共支持。1947年，日本引入失业保险制度，为失业者提供经济援助，同时鼓励其重新就业。这一制度的建立不仅减轻了公共援助的压力，也标志着日本社会保障体系向社会保险制度的转变。同时，政府还着手整合医疗保险和养老保险制度，进一步扩大社会保障制度的覆盖范围。20世纪50年代，政府通过扩大健康保险和厚生年金保险的适用范围及改革内容，使更多民众享受到医疗服务和老年生活的保障。这些措施均体现了日本政府在战后重建期间对包容性社会福利政策的承诺和努力。
（二）迈向高福利的社会保障制度（1950—1973年）。这一时期日本经济出现空前的高速增长。得益于充足的财政资源，社会保障制度得到显著的改善和扩充，进而影响到社会保障体系的各个方面。首先，1961年实施全民医疗保险，并设立国民养老金，基本形成了“全民皆保险·全民皆年金”的制度结构。其次，扩充社会福利各项设施。1963年，制定了《老人福利法》，加强老年福利，并在此后新设母子福利制度、残疾人制度等，完善社会福利相关法律制度以满足社会需求。到1973年，日本对70岁以上的老年人实施免费医疗措施，提高参加医疗保险制度家庭成员的支付比例。同时引入高额医疗费用补贴制度，补偿月度医疗费用超过3万日元的部分。在养老金领域，不断提高给付水平，厚生年金的养老金金额从2万日元增至5万日元，并引入物价滑动调整机制，防止养老金因通货膨胀而减少。通过这些综合性的改革措施，日本社会保障进入高福利的新纪元。
（三）应对老龄化挑战的社会保障制度改革（1973—1990年）。在20世纪70年代受石油危机影响，日本经济进入低速增长时期，为应对老龄化社会带来的财政压力，并确保社会保障系统的可持续性，日本社会保障制度也随之进行调整与改革。一是改革医疗制度。面对老年人医疗费用的激增和健康保险制度的财政赤字，于1983年实施《老年人保健制度》，取消免费老年医疗，并规定各医疗保险制度需承担70岁以上老年人医疗费用的70%，剩余的部分由公费补助，同时对老年人实施定额自付制度。二是改革国民养老金制度。1985年开展此项改革，要求20岁以上的所有居民加入国民养老金制度并缴纳保险费，再次夯实了基础养老金制度，也增强了系统的财政基础。三是调整生活保障的计算方法，减轻国家财政负担，并增加地方政府的责任。这意味着对生活保障制度进行更为务实的财政管理和责任分配。总体而言，20世纪80年代的社会保障制度改革标志着日本从福利扩大转向福利抑制的方向，这些改革更侧重于减轻国库的负担，并通过调整财政支持结构、增加受益者负担、改变福利计算方式等手段，来确保社会保障系统在面对老龄化和少子化挑战时的可持续性。
（四）迈向可持续发展的社会保障制度构建（20世纪90年代至今）。进入20世纪90年代，日本社会经历了泡沫经济破灭、经济低迷以及社会不平等等问题。伴随着老龄化的发展以及家庭结构的变化，日本社会保障制度进行了新一轮变革。在老人福利领域，随着越来越多的女性进入工作场所，传统上由家庭承担的老年人照护责任变得越来越难以维持。为此，政府加强了长期护理服务基础建设，1990年推出“黄金计划”，1994年推出“新黄金计划”，并于1997年颁发《护理保险法》，2000年正式开始实施护理保险制度。
为了促进社会保障制度的可持续发展，日本还进行了养老金改革。如，引入宏观经济滑动机制调整养老金支付费用抑制支出增长；分阶段提高厚生年金的发放年龄；提高保险费率上限等。在医疗费用控制方面，20世纪90年代的改革集中在诊疗报酬、药品价格以及医疗服务使用者的个人负担比例上。政府通过提高被保险人个人负担比例从1成到2成，并引入患者部分负担制度来控制门诊药品使用，实现了对医疗费用的初步控制。2000年，政府对诊疗报酬进行改革，扩大全额支付制度，包括引入住院基本费用。针对老年医疗制度，老年人的固定负担从原先的1成改为定率负担，并限制月额。2002年，进一步提高被保险人的个人负担比例至3成。同时，这一阶段日本政府开始关注少子化问题，并推出相应对策。如扩充婴幼儿保育服务、实施育儿休假津贴制度等。此外，这一阶段日本政府开始尝试对社会保障制度进行一体化改革，如在“社会保障和税收的一体化改革”中，为了保证今后能有稳定的财源，日本将提高的消费税税率用于“养老金、医疗、老年护理和少子化对策”四个领域。
日本社会保障的挑战与全世代型社保制度构建
（一）人口超高龄化背景下财政压力增大。
根据日本总务省统计局数据显示，截至2023年10月1日，日本65岁及以上的老年人口占总人口的比例为29.1%，其中75岁及以上的高龄老年人口所占比例为16.1%。国立社会保障与人口问题研究所的报告表明，2021年度日本社会保障支出创下历史新高，达到138.74万亿日元，占国内生产总值比例为25.20%。其中，医疗、养老金和福祉及其他是主要支出类别。根据厚生劳动省2018年的预测，社会保障支出预计到2025年将达到140.6万亿日元，2040年将达到190万亿日元。从老年人口年龄来看，75岁及以上老年人用于医疗和护理的增长幅度较大，不难预测社会保险费和税收公共开支的负担将继续加重。
需要注意的是，尽管社会保障支出增加，但社会保障财源却在减少。2021年度的社会保障财源总额为163.43万亿日元，相比前一年度减少了11.5%。其中社会保险费用占比46.2%，较上一年减少2.7%；公共财政负担占比40.4%，相较上一年增加了12.3%。这反映了日本社会保障体系面临的挑战，即支出增加与财源减少之间的不平衡。社会保障支出占GDP比重的增加表明社会保障对整体经济的压力增大，而社会保障占财政支出比例的变化则反映了财政调整的需要。社会保障财源的减少可能意味着政府需要通过增加税收或者调整财政政策来确保社会保障体系的可持续性和稳定性。综合来看，政府需要采取措施来平衡社会保障支出和财政收入之间的关系，以确保社会保障体系能够有效地为社会提供保障和服务。
（二）全世代型社会保障改革及其特点。
在上述背景下，日本政府于2020年开始启动关于全人群、跨领域的综合社会保障制度改革，并称之为“全世代型社会保障改革”。此次改革的内容不仅包括既有的养老金、医疗和护理保险等制度，还包括育儿支持、工作方式改革等领域。其主要目标是建立一个能够覆盖所有世代、适应多样生活需求和工作模式的社会保障系统，实现真正的全面支持，从年轻人到老年人每一个阶段的公民都能得到适当的社会保障。同时，政府提倡一种新的社会保障观念，即通过自助、共助和公助相结合的方式，共同构建一个更加包容和支持的社会。这种改革的实施不仅反映了对现有社会保障体系功能的重新评估，也体现了对未来社会挑战的思考。其主要特点有四个方面：一是满足多样化需求。通过改革，为远程工作、灵活工以及非典型就业形态提供更多支持和保护，使得个体能够根据自己的情况选择最适合自己的工作和生活方式。二是鼓励开发所有人群的就业潜能，尤其关注有就业意愿但可能未被充分利用的群体，如健康的老年人和育儿女性。政府计划通过创造更多机会和提供必要的支持措施，例如设立更加灵活的工作时间和提供儿童看护等服务，从而使这些群体能够更好地参与社会活动和劳动市场，增强社会保障系统的支持能力。三是根据个人情况动态调整社会保障给付和负担条件。社会保障的给付和负担不再仅仅基于年龄来确定，而是统筹考虑个人的工作状况、收入水平以及其他相关因素。这意味着政府将根据个人的实际能力和需求来调整福利水平和所需负担，目的是实现更加公平和可持续的社会保障制度。四是重点保护面临高风险的群体。在资源日益紧张的背景下，日本政府计划通过调整福利分配，确保社会保障资源能够优先用于最需要的地方，包括对重大健康问题、失业等生活风险提供更有力的支持。这意味着改革不仅仅关注经济效益，还关注如何使每个人都能根据自己的情况和选择获得恰当的支持。
为了确保上述政策的实施，2023年5月，日本通过全世代社会保障法，同时对健康保险法进行部分修改。该法律的实施对象不仅包括高龄老人，也包括新生儿，如增加育儿支持金旨在给予生育家庭更多的财政支持，以减轻他们的经济压力，鼓励提升生育率。为了平衡年轻一代与老年一代之间的保险负担，确保社会保障体系的财政可持续性，此次调整也包括提高75岁及以上高龄老年人的保险费上限。进一步发挥“家庭医生”的功能，改善基本医疗服务的质量和可达性，提供持续的、个性化的医疗照顾。此外，法律规定中央与地方政府需要每六年修订一次医疗费用，目的是更有效地控制医疗成本，提高医疗服务效率。
日本社会保障制度改革经验及启示
（一）构建全生命周期的社会保障制度。
日本推行的全世代型社会保障制度致力于涵盖从婴儿到老年人的全生命周期，这对我国而言具有重要的借鉴意义。随着我国人口老龄化的加速和生育率的下降，未来构建一个能够覆盖全年龄层、应对多样化需求的社会保障体系显得尤为迫切。可以考虑进一步整合提升现有的社保制度，不仅关注老年人的养老保险和医疗保障，也要加强对育儿家庭的援助、新就业形态的社保支持以及鼓励老年人再就业等。
（二）加强基层医疗服务，控制合理的医疗费用。
通过加强基层医疗服务和家庭医生的作用，可以有效提高医疗资源的利用效率，减轻大医院的负担。近些年我国在推广家庭医生和社区卫生服务中心的建设方面已有所进展，但依然存在服务能力不均、医生专业水平参差不齐以及医疗费用持续上涨等问题。如何在不影响医疗服务质量的前提下控制成本，且能提供有效可及的服务，是我们面临的一个重要课题。未来仍要通过政策激励和专业培训等手段，提升基层医疗服务的质量和效率，同时加强对医疗服务质量的监管，确保医疗资源的合理配置和使用。
（三）逐步完善长期照护的政策和法律体系。
我国目前已在多地开展长期护理保险的试点工作，今后应根据试点经验和实际情况，及时制定相应的长期护理保险政策规定，明确制度的基本框架、保险范围、筹资方式、服务标准、理赔规定等内容。在政策制定过程中，充分考虑各方利益关系和利益平衡，确保政策的合理性和可行性，同时注重与相关政策的衔接和协调。另外，要加强长期护理服务机构的人才培养和管理，建立健全管理制度和规范，提高服务质量和安全水平。
（四）灵活应对多样化的社会需求，加强政策评估。
日本社会保障制度的改革还体现在其灵活应对社会多样化需求上，例如为老年人提供更多就业机会和为育儿家庭提供更多支持。我国目前也在积极探索，今后可通过提供税收优惠、社会保障待遇等措施，鼓励企业雇佣老年人，支持青年创业和就业，以及通过提供育儿津贴、扩大公共托儿服务来降低年轻家庭的育儿成本。此外，日本在社会保障政策实施过程中注重政策的持续评估与调整，建议建立更为系统和科学的社保政策评估机制，定期对社保政策的实施效果进行检验，并根据社会经济环境的变化适时调整政策，以确保实施的时效性和有效性。
来源：《中国财政》2024年第16期。作者：闫坤，中国社会科学院日本研究所党委书记、研究员；郭佩，中国社会科学院日本研究所助理研究员。
