摘要：

以清末、北洋的基层建制为基础，南京国民政府时期县以下区域形成了以乡镇公所为核心的乡镇政权，这既是近代国家权力下移的结果，也是近代基层社会治理方式的重要突破。通过以南京国民政府时期璧山县为个案而进行的分析，可以发现在乡村警察制度不完备的背景之下，乡镇政权承担着维持社会治安、协助司法、调解人民纠纷等职能。这些职能凸显了乡镇政权的社会治理属性，为安定乡村社会做出了重要贡献。虽然这一时期乡镇政权在基层治理的实践中存在不少问题，但就整个近代以来的保护财产、维持社会稳定的民众需求而言，其作用不可忽视。

关键词：乡镇政权;社会治理;基层法治;社会行政;

所谓治理，是指一个共同体中不同主体通过各种活动，进而促进其共同目的和公共利益的实现1。如何实现有效的治理，是近代以来以乡村为核心的基层社会所面临的重大问题。随着社会演变的加剧，近代中国基层治理模式发生了极大的变化，乡镇政权2的出现使得基层治理更多地体现了国家意志。特别是在1939年新县制实施后，乡镇政权已经成为了基层社会中“警察、保甲及国民兵三个体系的混合组织”3，其“一方面承上级机关的命令执行国家行政的一部，一方面要依自己的意思，处理自己团体内的事务”4。具体而言，乡镇政权承担着维持治安、协助司法、调解纠纷等基层社会治理职能。

既然乡镇政权是基层行政和地方自治的核心，其在社会治理中的地位又如此突出，那么它在基层治理中的作用及实践情形就有单独讨论的必要。近年来，学界对南京国民政府时期的地方自治、保甲制度、乡村警察、基层调解等问题进行了深入的研究，其中也偶有涉及乡镇政权，但对于乡镇政权的基层治理作用未有单独、系统的讨论5。基于此，本文拟以南京国民政府时期的璧山县为个案，以乡镇政权在基层治理中的角色为切入点，结合相关档案，试图对乡镇政权如何实现基层社会治理的几个问题进行梳理，以期推进对整个近代乡镇政权的认识。

一、社会治理框架下乡镇政权的职权

在梳理璧山县乡镇政权的基层治理实践之前，首先我们要明确南京国民政府的乡镇政权在基层治理中有哪些职权。在晚清、北洋两个时期演变的基础之上，20世纪30年代开始国民政府在基层逐渐建立起了“县—区—乡（镇）—保甲”的行政体系。在这个体系中，乡镇“随时应办之事项”包括警戒治安、查禁烟赌毒等与治安相关事项6。与此同时，在地方自治理论之中乡镇政权又有纠纷调解的职权。

（一）乡镇行政的警察化

乡村警察“不仅为维持治安之用”，同时“一切政令之推进，……无不有赖于警察”7，基于乡村警察的重要性，南京国民政府建政初期也曾致力于建立完善的乡村警察制度，但始终未能普遍建立。随着三十年代保甲制度的复兴，县及以下的警察职权大多被乡镇、保甲所取代。1936年颁布的相关法规就规定“未设警察之乡村地方，得暂以保甲代行警察事务，派巡官或警长巡回指导”8。新县制施行以后，乡镇公所代行警察权的情形更为普遍，实际上乡镇行政已经逐步警察化。

一是乡镇政权执行违警罚权。根据新县制的相关法条，县以下政权可以执行相应的违警罚权，内政部认为对乡镇政权授予该项权力是“基于法令授权而执行违警罚法无不可”且“必要”9。就人事设置而言，乡镇设立“受乡镇长之指挥监督，办理警察事项”的警卫股主任，保则设警卫干事10。在四川省政府制定的单行法规中，规定条件简陋的乡镇“暂将民政股与警卫股合并为民政警卫股”11。璧山县政府于1940年重划乡镇区域，在每个乡镇公所分别设置民政警卫、经济文化两股，其中民政警卫股主任由副乡镇长兼任12。就职能而言，民政警卫股职责主要是“维持治安、肃清汉奸并督导人民实施自卫事项”及“其他有关警卫治安事项”等13。虽然随着基层行政职权的演变，乡镇公所执行违警罚权被一再强调为临时措施并在1945年被明确收回14，但乡镇行政警察化已经成为一种为大众所接受的趋势。

二是区乡镇长执行司法警察权。所谓司法警察权，是指“犯罪发生后，根据司法法规，从事侦查、搜索及缉捕，以完成刑罚权为其目的”的警察职权15。1935年颁布的《中华民国刑事诉讼法》和相关司法解释就奠定了区乡镇长执行司法警察权的基础。1936年颁布的《调度司法警察章程》，则直接规定了“区长、乡长、镇长及保甲长关于犯罪侦查，以有法令特别规定者为限，应受检察官指挥”16。到1945年颁布《调度司法警察条例》时，区乡镇长执行司法警察权的权力再次得到确认。在实践中，璧山县政府也积极要求各乡镇政权长官认真执行司法警察权。如在袁林臣被劫案中，嫌犯卢金廷对所受控告提出异议，璧山县政府即要求丹凤乡联保主任再对该案进行查证17，期间丹凤镇（1938年）联保“时经数月”都未有呈复，县政府在随后的训令中对该联保主任大加训斥，要求迅速查复呈报18。

（二）警保联系下的地方治安维护

地方政权武装是伴随着近代军阀割据而兴起的，南京国民政府建立之后在各级政权仍保留着各种武装力量。南京国民政府时期地方武装的职权，其更多的是担负治安责任，“凡无警察管辖之区域，地方治安皆由保国民兵队负责维持”19。就四川来看，省政府在1937年就因“盗匪潜滋”而制定单行法规来“责成壮丁队维持地方治安”，其主要“分任搜捕、追击及防堵等任务”20。全面抗战爆发后，重庆卫戍区司令部多次强调驻军及地方部队“均有维持地方治安之责”，且“保甲人员对于治安有关事项，均应受驻在军队高级部队长之指挥”21。到1946年复员裁军时，对于地方团队被裁，重庆卫戍区司令部认为这是“自毁藩篱，殊与健全民众武力之旨相悖”22。与地方团队的职责类似，国民政府逐步恢复保甲制度的主要目的也是维护地方治安，如“督促举发鸦片烟犯”“督促禁止私开赌场及娼妓”等23。

警察、地方团队、保甲等几个系统分别担负地方治安的情形，在一定程度上导致了地方调度的混乱。同时，区乡镇长、保甲长等的能力也制约了相关业务的开展。因而在时人看来，应当采取“由保甲自卫之外，再以警察之保卫”的办法，如此“方克有济”24。在如何加强基层治理的讨论中也就逐步形成了警保联系的概念，以此实现社会治安的维持12。1940年国民政府中央对警察、保甲及国民兵维持治安进行了制度化设计，根据所颁办法，区、乡（镇）、保等各级团队与警察相互训练、合作查缉案件25。

在警保联系的原则下，地方治安系统开始有了综合性的发展，其中以地方武装为核心，警察、保甲为辅助。四川省政府就要求各市县政府积极编练壮丁队伍，这些队伍“平时关于地方公益及治安事项，……得照临时征用”26。到1940年时将壮丁队、保安队、警察队职能逐步整合，四川省政府要求“县区乡镇以下警察、保甲及壮丁队应依法密切联系，维持治安”27。实际上，在县级政权的行政中，更加重视对警保联系制度的运用。制度方面，璧山县于1941年扩充各乡镇公所，并规定“警卫股主任由乡镇国民兵队附兼任”，保长之下设四个干事，“保国民兵队附兼警卫干事”28。实践方面，更加注重地方武装的作用，如马坊乡“境内常有匪盗案件发生”，该乡公所就严令“乡保队附严密清查并转饬各保加紧巡逻防守工作”29。

（三）乡镇政权与日常纠纷解决的制度化

警察在职务上对民事案件和“依法得撤回告诉之刑事案件”拥有调解权..21，因而执行警察权的乡镇政权在一定程度上被赋予了执行纠纷调解的职权。随着历史的演进，乡镇政权的这种调解权逐步演变为乡镇政权对于基层社会日常纠纷的处理权，并逐渐形成了调解委员会制度。

根据孙中山的地方自治理论，乡镇政权是地方自治的基础单位，而“乡镇调解又是实施地方自治的要务”，因此乡镇政权在纠纷解决中具有重要地位19。但值得注意的是，乡镇政权的案件处理权也有变化。虽然乡镇政权作为地方自治组织，拥有纠纷调解权，1942年内政部也规定“乡（镇）保除执行上级官署之委办事项外，其应办之主要事项”中包括“调解纷争”20，但是随着地方法治的加强，乡镇公所直接受理案件受到限制。特别是在实施基层调解委员会制度的省份，乡镇公所的案件调解权被逐步废除。

基层调解委员会制度是指县以下的区、乡镇政权所附设的专门用于纠纷调解的委员会。其法律来源是《乡镇自治施行法》和《区自治施行法》中分别规定的区、乡镇政权应附设调解委员会，办理纠纷调解事务30。从1931年开始，国民政府制定了详细的组织规程，各省也制定了相应的单行法令。由于种种原因，至1943年时调解委员会制度都“尚未普遍设施，且少成效”，因此国民政府又更新组织规则，试图在乡镇政权中完全确立起调解委员会制度31。总体而言，无论基层调解委员会的组织情形、运作效果如何，其都突出了乡镇政权在基层治理中的重要作用。

二、乡镇政权维持地方治安的实践

在维持地方治安的实践中乡镇政权的作用如何？以往的相关研究并未有系统的论述。乡镇政权在维持社会治安方面主要有两项任务：一是清剿股匪，如有匪警时，“督率壮丁队捕拿送办”32；二是侦查刑事、治安案件。整个乡镇政权在刑事案件处理中的活动有三个：案情侦缉、案犯侦讯、案件移送。此外，乡镇政权在案件审理过程中同样具有协助作用。

（一）受理报案及侦查案件

对于违警案件而言，乡镇政权启动处理程序有三种情形：警察发现、人民告诉或告发、违警人员自首33。同样，启动对刑事案件的侦查也基本基于这几种情况，其中以事主报案、保甲呈报两种情形最多。

事主直接向乡镇政权报案是刑事案件发生后启动侦查程序最为普遍的情形。1940年8月，八塘镇吴树荣以“图财害命，尸证确凿”为由控告临江乡吴茂卿杀人抛尸。临江乡乡长在接到控告后，“派民警股主任许时雍于四日前往勘验”，许时雍在大湾冷窑中发现无名尸体一具，但“不能认识面貌为谁”，同时吴茂卿亦以“借尸图搕，捏词诬陷”为由反诉吴树荣，经该乡长“召集原被两造及保甲、邻近到所查询”，认为案件“疑窦殊多”而将原被告双方都拘押并送县政府34。以此案为代表，大多数案件都是事主报案后乡镇政权进行侦查，然后上报县政权。当然，在一些案例中事主报案后并不能完全坐等案件侦破，对于案件侦查也要积极配合。如冯树家被劫案中，虽然事主在案发后即向石龙乡联保报案并由该联保主任“派巡查队丁贺建洲等三人前往缉捕”，在“鸣枪二十二发”的情况之下将嫌疑犯曾绍成“活擒”35，但因曾绍成等“供称周有德有通同串弊嫌疑”，因此检察官要求事主“负责将周有德交案以凭对质”36。

保甲呈报案件则是基于事主的报案并已作出一定的侦查或判断。1942年三合乡先后发生三次抢劫案，事主向所在保甲报告后，“保长特命本保传达兵徐森荣严密捕拿”，并在江津县捕获嫌犯杨有才37。随后保长将嫌犯移送三合乡公所，乡队附根据杨有才的供述又逮捕涉案嫌疑人5名38。同样，大兴乡发生劫案后，该乡第六保和第七保的保长在报案呈文中分析，认为该地因联防清剿部队撤销，导致土匪“乘机搂罗各方匪徒”抢劫39。

除了事主报案、保甲呈报外，在治安巡逻中发现线索也是乡镇政权侦缉案件的主要来源。如1942年4月城东乡连续两夜发生劫案，警备队在冷家凹巡逻时恰遇徐伯瑜被劫，因此展开追击40。又如1938年8月平安乡联保在查禁私烟馆时拿获了嫌犯范双合，其供认“上年同徐显廷、徐志卿抢劫本乡周炳三”，随后联保主任将徐显廷等传到联保办公处“当众讯问”41。该案经讯问后乡公所认为两人所供“并无确凿证据”42，周炳三在随后的呈文中也称“匪徒中有无徐显廷、徐志卿等不得而知”43。由此案可以看出，乡镇政权在整治治安过程中也会涉及对刑事案件的侦缉。

（二）侦讯和移送嫌犯

在接收或缉捕到嫌疑犯后，乡镇公所会对嫌疑犯进行初步审讯，其主要目的是对案件进行初步掌握，并进一步缉捕嫌犯。如戴安辉因匪嫌被逮捕后，经河边乡公所初步侦讯，其指控福禄乡王树槐为共犯，由此河边乡公所致函福禄乡公所，“派警带同该盗戴安辉前赴贵乡缉捕伙盗王树槐，并函请贵所派警协助”44。该案最后由福禄乡公所呈送到璧山县政府。乡镇政权审讯嫌犯的另一个目的是要获得案件信息以填报作为嫌犯口供的“供案单”，从而移交给上级机关进行处理。

对于案件的移送，一般都是送交到县政府处理，但也有例外。在一些个案中，乡镇政权会将嫌疑犯移送给县政权以外的机构，如徐显廷抢劫案中嫌犯被平安乡捕获后，即移送到璧山县第二区区署“依法究办”45，后又由第二区区署移交璧山县政府。当然，乡镇政权也有将一般刑事案件直接移送到其他军警机关的情形，如蒋汉臣家在连续两次被抢的情况下，由来凤乡公所与第四清乡司令部联合侦查并逮捕嫌犯，其后来凤乡公所虽知“本应解送究办，以重行政”，但还是“移解卫戍部第四清乡司令部法办”37。这种移送混乱的情形到抗战后期时更为严重，一些乡镇公所对于案件“多不考虑里程之远近及案情之轻重”随便移送到外来驻扎的军警机关，有的甚至径直送往重庆卫戍区第四分区司令部，从而造成了大量的案件积压46。

（三）案件审理过程中的作用

乡镇政权在刑事案件的审理过程中，也有很多辅助性作用，这些作用既有司法方面的也有行政方面的。如张明高等因违反《禁烟禁毒治罪条例》，在案件审理中“坚不认罪”，由此璧山县政府认为“不传警到庭质讯，本府难见法办”，随即训令正兴乡乡长“转饬查获该张明高、李龙氏二名之警丁”投案应讯29。同样，在赖炳辉抢劫案中正是正兴乡公所作为检方呈交了枪支作为进一步的证据18，才使得赖炳辉“结伙抢劫”罪成立而被判处有期徒刑12年47。这种情形即体现了在刑事案件审理中乡镇人员的检方角色。

除了以检方角色出现在刑事案件审理中外，乡镇政权主政人员还有对案件及涉案人员发表意见的情形。在卢金廷抢劫嫌疑案的侦查过程中，其所住太和乡第八保的保甲长等就呈文璧山县政府，称卢金廷“住居本保已有十载，向无违法行为，品行极为正大”48。乡镇长等有时甚至会为嫌疑人洗脱嫌疑，如江盈科贪污受贿案的审理过程中，先由接龙乡乡民、保甲长联名呈文证明“江盈科无违法贪污及包庇情弊，……协恳钧府俯赐察核，恩准开释”49，后由接龙乡乡长呈文称江盈科是“办理兵役及征谷等项，乃开罪于一二绅士江荣怀等，致被妄控”，“理合据实证明，仰恳钧府鉴核，秉公审讯宣判无罪”50。

在案件审理过程中或审理后，司法机关对于一些犯罪行为较轻的嫌犯都会准予取保候审，这就为乡镇政权保释嫌犯创造了条件。在杨有才抢劫案中，徐达清被指认为同伙，被捕后其所住第二保即呈文称徐达清“并无为匪情事，为特据实证明前来”请求保释34。同样，上文中张明高等烟毒案内嫌犯田明扬在初审后即“谕准保释”51，随后由保甲长承保开释，而同案中的杨永亨犯有吸烟嫌疑，虽然保甲长在第一次呈文中称其“系职保良民，实无吸烟行为”，但在县政府批文中仍要求将杨永亨“交医查验”52。在查验完毕后，保甲长以“如查处杨永亨有吸烟行为，职等原受最严厉之处分”作担保使得杨永亨被开释53。由此可见，无论是证明案情，还是保释嫌犯，都显示出乡镇政权在刑事案件审理过程中的重要性。

总之，近代乡村警察制度的不完善为乡镇政权执行警察权提供了契机。作为国家权力的最下层机关，乡镇政权执行警察权时检查“最易窝藏匪类”的旅馆，“严行拿捕”盗匪，禁绝烟毒、流娼等成为了其年终“重要考成之一”54。1941年城北乡乡长陈文卿因“任事未久，连获重要窃犯，足见该乡长对于地方治安防范严密”，受到“传令嘉奖”55。而丹凤乡（1942年）乡长则因处置盗匪案件不力而被撤职，并“罚洋六千九百元18。这种情形充分说明了乡镇政权执行警察权既是社会治理的亟需，也是制度建构不完善的无奈之举。

三、乡镇政权与日常纠纷的处理

“农村中因家庭间的是非和邻里间的争执，……多属‘鸡虫得失’”，诉讼程序的复杂导致了纠纷解决的困难，因而乡镇调解是基层社会治理的亟须19。在熟悉基层行政的人士看来，乡镇政权对纠纷的调解“可以减少无数的讼累”56，同时，就基层调解委员会的人员构成而言，调解委员“系由乡镇民代表会选出，多为地方公正士绅，……必能收事半功倍之效”57。那么，乡镇政权对于纠纷处理的实际情形如何？按照调解主体的不同，乡镇政权对于日常纠纷的处理可以分为保甲、乡镇公所、调解委员会等三个部分，其效果也各不相同。

（一）保甲的调解

保甲是乡镇政权为核心的县及以下基层组织中的基层，从地方自治与传统习惯的角度来说，保甲长的纠纷调解职能是毋庸置疑的，在保甲长的训练中还有专门讲解保甲长如何调解纠纷的内容。从实践上看，保甲长也积极地履行了相关职责，如在陈广全与刘华廷的纠纷中，保甲长就积极进行调解，使得陈广全承诺赔偿刘华廷的损失49。实际上，在一些纠纷发生后不经保甲或乡镇公所进行解决，是难于被认可的。以陈银清与雷震寰的纠纷案为例，陈银清被雷震寰以“纠集军人，前来民家滋扰胁迫58”为由报请城南乡公所缉拿，期间城南乡公所即认为陈银清“下乡向雷姓索取什物既不投凭当地保甲，复不通知本所”，有勒索嫌疑59。当然，保甲长的调解并不一定是正式的，往往带有民间中人的性质，如与璧山毗邻的巴县“上浩一带设有保甲长开的茶馆9家，保内居民的民事纠纷，家庭琐事，往往到茶馆请保甲长解决”60。

保甲长的调解也具有多面性，有时甚至会出现强制调解的情形。如巫廖氏被盗案，案发后事主当即“投凭地邻王绍成、王巫氏、刘以顺，甲长沈锡之等来家验明属实，同行往报保长王林高前往逮捕”嫌犯王远达，但王林高并未立即逮捕或报告乡公所，而是在次日“挺身出头”解决该案，保证“负责退还原物”，以此试图调解该案，但最后未能解决61。巫廖氏随后以盗匪、强奸等罪向璧山县政府报案，在县政府的庭审中王林高否认了对该案有调解62。同时保甲长的身份也会影响案件调解的公平性，如在黄秉钧与周忠桂的购地纠纷案中，虽然县政府一再要求由保甲长调解，但周忠桂“身居保长”，且调解人员都是其族戚，因此黄秉钧认为这种调解“不但难得公平，且中间难免有胁迫手段”而呈文拒绝63。由此可以看出，保甲长在纠纷中的调解更多的是一种初步措施，其受认可度在各个案件中不一致且无强制性。

（二）乡镇公所对案件的调解与评断

乡镇公所执行调解的主体是乡镇长，其对纠纷的调解往往是出于当事人的请求。如官兴发欠债纠纷案，因其经营失当、欠债过多而被叶顺祥等人起诉，随后官兴发向鹿鸣乡联保申请调解“以息讼端”，由鹿鸣乡联保主任徐伯徽“将兴发所拉债权人等召集开导”64。此后，徐伯徽又召集债权人“逐将兴发所拉债项分别了结清楚，永勿翻异”，从而解决了这场债务纠纷18。

当然，除了由当事人邀请外，更有上级机关指派乡镇长进行纠纷调解的情形。如刘宗洪与萧璧枢典当纠纷案，由于涉及征属优待，因而璧山县政府训令正兴乡乡长张朝田“依照优待条例，秉公调处”65。正是这种指派调解的存在，从而使得乡镇长的纠纷调解更具有合法性。这种合法性又使得乡镇长在调解中有另一种角色，即对调解结果的核定。在林显生与曾恒丰贸易纠纷案中，丹凤镇镇长组织调解时曾恒丰藏匿不出，从而导致林显生起诉66。由于该案诉讼标的过小，在诉讼时被璧山县政府训令“镇长召集理息”67。最终由刘绍伯等中人调解，双方才达成和解，随后由丹凤镇镇长核准并呈文销案68。由此案可以看出，乡镇长在案件中具有核准、呈请销案的作用。

在乡镇公所对日常纠纷的处理中，不仅其纠纷调解权得到县政权认可，在一些情况下乡镇公所更会出具正式的案件评断书。以黄树清诉舒栋梁等贪渎案为例，黄树清在征兵过程中以其姨侄雷在发顶替入伍，雷在发潜逃后，黄树清被驻军班长贝金成等羁押并索要700元作为服装费69。黄树清认为保甲长与贝金成等串谋敲诈，由此向蒲元乡公所申请调解，乡长何保初对该案进行了调解并出具正式评断书70。虽然黄树清对乡公所的评判不认可并发起上诉，但璧山县政府在判决中认可了这次评判，判定保长舒栋梁等无罪71。与之相对应，如果乡镇公所对纠纷处置不力，还会受到严厉申斥。在刘兴贵诉向汉臣等债务纠纷案中，由于该案涉讼金额较小，璧山县政府在接到诉状后即以“尽可迳请各该管乡镇公所转饬如约照付”为由加以驳回72。但随后丹凤镇公所并未调解该案，以至于在刘兴贵再次起诉时，承审人员即在批文中斥责该镇公所不善处理纠纷，导致“案件比其他各乡镇特别发达”73。

不过乡镇公所的调解结果往往也有违法的情形，一方面是乡镇公所调解的标准于法没有明确的规定74，另一方面则是由于乡镇长官的故意所为。如陈炳宣与王南轩坟地纠纷案中，因陈炳宣修坟的过程中将王南轩亲属坟墓损坏，因此清平乡乡长从中调处。调解结果是坟墓由陈炳宣出资修复，并对陈炳宣“罚洋六元作施药之需”，这种调解结果显然违背了“不得为财产上或身体上之处罚”的规定，而璧山县政府却“准予如请备查”75。

（三）基层调解委员会的调解

作为南京国民政府时期乡镇政权处理日常纠纷的核心组织，基层调解委员会处理纠纷的步骤被相关法规程式化，因此在实践中的情形大同小异。其大致步骤为：“第一步是提取报告及辩诉，第二步是进行调查，第三步是调解委员会之会商判断，第四步是缮发调解书”，同时，“凡已经法院受理之民事案件，经调解后，须依法定程序向法院声请销案”19。基层调解委员会在纠纷调解的实践中基本按此步骤进行，如前述陈广全与刘华廷纠纷案，在保甲调解未能执行的情况下陈广全向临江乡调解委员会申请调解，随后由主任委员鲁清平做出评断76。在调解纠纷的同时，调解委员会对于中人调解往往也予以核准或追认。如汪廷梁与汪陈氏离婚案，双方结婚后发生矛盾，期间经由族戚调解，双方达成离婚协议并呈文丁家镇调解委员会要求“转呈县府备案”，虽然调解委员会认为“未便擅行转呈”，但以其“息事宁人之旨，不得不为之从权”，从而认可该调解并呈璧山县政府备查77。

基层调解委员会虽然在组织上能够使人耳目一新，但在实际运作中制约调解效果的因素却有很多，一方面有“屈死不告状”的传统厌讼思维和国家权力下移后地方精英“劣化”的影响，另一方面则是调解结果的非强制性。如赵淑伦与黎三合租佃纠纷案，在临江乡调解委员会的第一次调解中“着令该佃户于一周内打具收约以息纠纷”，赵淑伦“如另佃他人，应仍以黎三合耕种”78。但黎三合并未履行调解决议，随后双方当事人又要求调解，临江乡调解委员会在第二次调解中认为该案“碍难解决”，要求双方“自行向法院起诉”79。与此案类似，由于调解结果无强制执行权力，刘汉清与曹治轩的租佃纠纷案也曾经梓潼乡公所及该乡调解委员会调解，但“双方均不认可”，由此发生诉讼80。

四、结语

为了应对近代以来地方精英劣化所带来的基层治理问题，南京国民政府建立后，一方面，延伸和完善其基层行政机构，努力“将其权力的触角渗透到基层”81；另一方面，又试图将地方精英纳入到基层行政体系之中，从而实现国家权力与地方精英的融合，缓解国家在基层治理中的压力82。在这种背景之下，南京国民政府时期的乡镇政权融合了地方自治与国家行政两方面的作用，成为了近代基层社会治理中的新建制。

通过上文以璧山县为中心的考察，可以发现由于警察制度建设的缺失，南京国民政府时期的乡镇行政逐渐警察化。在这种趋势之下，乡镇政权蕴含了以维护基层民众共同利益为目标，维持社会治安、协助司法、调解人民纠纷是“乡镇公所和保办公处最先要担负起来的责任”的治理理念83。

虽然这一时期的乡镇政权在基层治理实践中还存在不少问题，甚至重大缺陷，如人事制度不完善导致的地方劣绅进入基层权力体系84，滥用羁押权导致民众权利受损85，乡村传统习俗对国家治理的冲击86等，这些缺陷导致了乡镇政权在纠纷处理过程中“常常玩忽调解法定的方法，把调解的方式变成讯断的方式87”，进而也使得观察者产生了新县制施行后，基层社会法治未有“丝毫之改革”的结论88。但从历史演进的角度来看，乡镇政权的基层治理作用在整个近代以来国家权力下移的过程中所扮演的角色不可替代，其所产生的历史作用也不可忽视。随着学界对基层治理问题关注度的增加，相信这一时期乡镇政权的作用、地位将会被更多地阐述出来。

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[7]陈家刚.基层治理：转型发展的逻辑与路径[J].学习与探索，2015,(2).

注释

1陈家刚：《基层治理：转型发展的逻辑与路径》，《学习与探索》2015年第2期。

2近代乡镇组织类型及其演变都极为复杂，本文所使用的“乡镇政权”概念主要是指南京国民政府时期以乡（镇）公所为核心的县以下基层组织，包括区、乡镇、保甲等各级组织。

3蒋天擎：《乡镇保处理警察业务须知》，商务印书馆，1944年，第1页。

4潘襄清：《乡镇立法行政司法的重要》，《浙江自治》1937年第1卷第27-28期合刊。

5在目前的相关研究中有很多涉及到了乡镇政权，其中有曹树基的《乡镇自治中的国家意识形态--以1946年嘉兴县乡镇职员“甄别”试卷为中心》（《社会学研究》2002年第5期），张群的《广东新县制下乡（镇）村基层政权建设（1937-1945）》（暨南大学硕士学位论文，2003年），管勤积、杨焕鹏的《试论民国时期浙江省乡村基层警察之补助组织》（《东方论坛》2009年第3期），管勤积、杨焕鹏的《民国时期警察体系在乡村基层运作的实态研究--以浙江省为中心》（《中国农史》2011年第2期），李精华的《抗战时期国共两党农村基层政权建设比较研究》（东北师范大学博士学位论文，2012年），刘魁的《民国时期湖北保甲制度与乡村社会（1932-1949）》（华中师范大学博士学位论文，2014年），张爱华的《主体的双重缺失--社会治理视角下1930年代广西基层干部考核》（《广西师范学院学报（哲社版）》2015年第3期），徐文娟的《南京国民政府前期农村基层政治参与--以1927-1937年江苏乡村社会为例》（苏州大学硕士学位论文，2015年）等。以上成果中管勤积、杨焕鹏的两篇论文从基层警政的角度，对乡村警察、团队与基层社会治安维护的相关问题进行了讨论，但其未能以乡镇政权为核心，围绕乡镇政权与基层社会治理展开讨论。

6《乡（镇）分季办理主要事项草案》，中央训练团编：《县各级组织及地方自治参考材料》，1940年，“乡镇有关之章则”，第48页。

7沈鹏：《县政实际问题研究》，正中书局，1944年，第56页。

8(1)《各级警察机关编制纲要》，《法令周刊》1936年第318期。

9(2)《内政部咨（渝警字第四二四五号）》，《浙江省保安处军法月刊》1941年第4卷第2期。

10(3)《县警察组织大纲》，《警声月刊》1941年第5卷第6期。

11(4)《四川省各县乡镇公所组织规程》，四川省政府秘书处法制室编《四川省现行法规汇编》，1940年，第511页。

12(5)《璧山县二十九年度新制实施办法》（1940年），璧山区档案馆藏，档号：01-01-0039。

13(6)《四川省各县乡镇公所办事通则》，四川省政府秘书处法制室编《四川省现行法规汇编》，第529页。

14(7)1940年12月内政部解释中强调乡镇公所执行违警罚是补救办法，1943年新颁的《违警罚法》规定“未设警察局之地方，由地方政府行使违警处罚权”，1945年4月司法院解释中明确指定“乡镇公所非地方政府”。由此，乡镇政权代行警察权从法律层面并不存在。参见：1.《四川省政府训令（二十九年民二字第32047号）》（1940年12月），璧山区档案馆藏，档号：14-01-0154;2.《违警罚法》，《立法院公报》1943年第128期，第106页；3.《院字第二八五九号解释》，《法令周报》1945年第3卷第26期，第219页。

15(8)郭宗茀：《中国警察》（下），警学编译社，1947年，第587页。

16(9)《调度司法警察章程》，《现代警察》1936年第3卷第2期。

17(10)《为饬查复袁林臣搂查卢金廷家情形一案由》（1938年7月12日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0052。

18(11)《为饬遵照先令各令迅速查复卢金廷控袁林臣一案由》（1938年10月18日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-52。

19(12)《保国民兵队维持治安办法草案》，中央训练团编《县各级组织及地方自治参考材料》，“保甲有关之章则”，第48页。

20(13)《四川省各县壮丁队维持地方治安暂行办法》（1937年5月），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0009。

21(1)《刘峙致璧山县县长王世悌快邮代电》（1939年10月），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0023。

22(2)《重庆卫戍司令区第三分区司令部训令（卫云字第六四零二号）》（1946年5月），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0256。

23(3)《四川省第七行政督察区各县乡镇应办主要事项》，四川省第七行政督察区区署：《四川省第七区二十九年度新县制实施概况》，1941年版，第85页。

24(4)郑美轮：《地方自治与乡村警察》，《满地红》1941年第3卷第3期。

25(5)闻钧天：《警保联系之理论与设施》，商务印书馆，1942年，第3、45页。

26(6)《警察保甲及国民兵联系办法》，《中国警察》1940年第1卷第2期。

27(7)《四川省各市县国民兵义勇壮丁队管理实施细则》，《广汉县政周刊》1937年第28期。

28(8)《四川省政府训令（二十九年建保民三字第10925号）》（1940年5月），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0075。

29(9)《四川省璧山县政府实施新县制工作报告》（1941年），璧山区档案馆藏，档号：01-01-101。

30(10)《璧山县马坊乡公所工作报告书》（1945年4月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0276。

31(11)李士珍：《警察服务须知》，1946年，第46页。

32(12)刘霨凌：《乡镇调解与地方自治》，《中华法学杂志》1947年新编第6卷第1期。

33(13)《乡镇保应办事项》（1942年7月），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0145。

34(1)《区自治施行法》《乡镇自治施行法》，刘振东主编：《县政资料汇编》（上），时与潮社印刷所，1939年，第218-246页。

35(2)陈盛清：《我国调解制度》，《东方杂志》1943年第39卷第20期。

36(3)《璧山县县政府训令（民字第210号）》（1938年7月17日），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0493。

37(4)蒋天擎：《乡镇保处理警察业务须知》，第21页。

38(5)《为据情解送杀人嫌疑犯吴茂卿吴树荣等并查获吴茂卿为逃匿烟犯检其搜获烟灰等恳予依法澈究并转解法办以靖地方而肃烟禁一案由》（1940年8月6日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0204。

39(6)《为匪盗窝主相济为患曾绍成等请按律究治一案由》（1938年5月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0052。

40(7)《为据送嫌疑犯周有德请备提讯以资审结由》（1938年10月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0052。

41(8)《为案经破获恳予提讯追还赃物并请依法严究以维治安由》（1942年10月18日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0387。

42(9)《为押送匪犯杨友才、张国权、喻正华、丁树林、徐达清、何占荣六名并检呈供词恳予依法严办由》（1942年10月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0387。

43(1)《为电报本乡第七保及第六保住户张银臣等被匪抢劫情形恳予鉴核备查并恳迅予派队清剿以镇人心而安地方由》（1942年11月24日），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0120。

44(2)《为据报匪情请予设法维持治安由》（1942年4月2日），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0051。

45(3)《为匪属实协请依法严究由》（1938年10月10日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0057。

46(4)《为据情转解匪犯徐显廷徐志卿二名恳请提讯法办由》（1938年8月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0057。

47(5)《为据本乡居民周炳三呈为声明被劫转呈详加调查以免往返徒劳由》（1938年8月27日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0057。

48(6)《为转送本乡窝户王梁氏一名及赃物一并呈请准予讯明究办由》（1948年8月），璧山区档案馆藏，档号：13-01-0130。

49(7)《为据情转解匪犯徐显廷徐志卿二名恳请提讯法办由》（1938年8月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0052。

50(8)《为本乡第九保居民蒋汉臣被劫破获匪犯邓树轩等以送督察处移解第四清乡司令部法办去讫本所无法办理恳祈鉴核备查由》（1943年3月），璧山区档案馆藏，档号：14-01-172。

51(9)《璧山县县政府训令（法字第295号）》（1944年5月），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0213。

52(10)《仰转饬查获烟犯张明高李龙氏二名之警丁盗案应讯由》（1940年11月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0156。

53(11)《为转缴拾得匪枪有关匪案请予查核办理由》（1940年1月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0167。

54(1)《璧山县县政府军法判决（廿九年度军字第六五号）》（1940年2月29日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0167。

55(2)《为据转钱相云等公证卢金廷无辜受累请鉴核处理由》（1938年7月21日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0052。

56(3)《为联名公证本乡前任乡长江盈科确无违法贪污及包庇情弊协恳开释以免冤抑由》（1945年2月12日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0531。

57(4)《为据实证明本乡前任乡长江盈科并无抑留不发职务上应行发给财物之行为及移交业已完清请予鉴核秉公审讯宣判无罪由》（1946年3月9日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0529。

58(5)《为据实证明恳予鉴核准保开释由》（1943年1月12日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0387。

59(6)《正兴乡第二保保长左桂三甲长陈明达保状》（1940年10月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0156。

60(7)《丁家镇第廿二保保长杨万发甲长任建之呈文》（1940年10月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0156。

61(8)《为具保杨永亨请予开释由》（1940年11月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0156。

62(9)《为冬防开始应迅饬所属整饬地方物力确保治安并以此为重要考成令仰遵照办理由》（1944年12月），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0205。

63(10)《璧山县县政府训令（军民会字第17747号）》（1941年3月），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0126。

64(11)《璧山县县政府训令（军民字第1008号）》（1942年5月），璧山区档案馆藏，档号：14-01-0179。

65(12)刘霨凌：《乡镇调解与地方自治》，《中华法学杂志》1947年新编第6卷第1期。

66(1)胡次威：《乡镇自治提要》，第81页。

67(2)《推行乡镇调解制度》，《民意》1944年第1卷第6期。

68(3)《为故意伤害估耕欺主恳乞传案理究以儆刁顽而重主权由》（1945年7月13日），璧山区档案馆藏，档号：14-01-0220。

69(4)《雷震寰呈文》（1942年3月），璧山区档案馆藏，档号：14-01-0163。

70(5)《城南乡公所审讯单》（1942年3月20日），璧山区档案馆藏，档号：14-01-0163。

71(6)钟山地：《解放前南岸的调解工作》，《重庆南岸文史资料》第6辑，重庆市南岸区政协文史资料委员会1990年编印，第170页。

72(7)《为毁门入室强奸劫财恳予签拘到案讯明严办追还赃物依法治罪以杜暴风而安闾阎事由》（1941年7月），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0317。

73(8)《璧山县政府案件审理笔录》（1941年7月15日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0317。

74(9)《黄秉钧诉状》（1937年8月31日），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0010。

75(10)《鹿鸣乡联保主任徐伯徽呈文》（1935年10月8日），璧山区档案馆藏，档号：12-03-0115。

76(11)《鹿鸣乡联保主任徐伯徽呈文》（1935年10月14日），璧山区档案馆藏，档号：12-03-0115。

77(1)《为检发原呈令饬示期召集刘宗洪与萧璧枢原被两造到场秉公调解典业纠纷具报查核由》（1941年5月10日），璧山区档案馆藏，档号：01-10-0070。

78(2)《林显生起诉状》（1935年10月），璧山区档案馆藏，档号：12-04-0069。

79(3)《璧山县县政府训令》（1935年10月），璧山区档案馆藏，档号：12-04-0069。

80(4)《丹凤镇联保主任林蜀康呈文》（1936年2月），璧山区档案馆藏，档号：12-04-0069。

81(5)《为公务人员拘捕恶搕荼毒小民不堪苦累请予传案讯办事》（1942年5月22日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-365。

82(6)《璧山县蒲元乡乡公所评判（法字第59号）》（1942年5月25日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0365。

83(7)《璧山县政府审理军法案件判决书（第三八号）》（1943年10月27日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0505。

84(8)《刘兴贵起诉状》（1934年10月），璧山区档案馆藏，档号：12-05-0083。

85(9)《刘兴贵起诉状》（1934年11月），璧山区档案馆藏，档号：12-05-0083。

86(10)如由于货币贬值而引起的债务纠纷，乡镇政权在调解时“于法无据”。《为民间债务纠纷法无依据请予释示由》（1945年7月18日），重庆市档案馆藏，档号：0110-0004-00521。

87(11)《清平乡乡长王荣程等呈文》（1943年7月19日），璧山区档案馆藏，档号：12-03-0103。

88(12)《基层行政纲要》，1940年，第109-110页。

89(1)《调解记录》（1945年7月15日），璧山区档案馆藏，档号：14-01-0220。

90(2)《丁家镇镇长钟海涛等呈文》（1943年7月19日），璧山区档案馆藏，档号：12-03-0104。

91(3)《赵淑伦呈文》（1945年7月），璧山区档案馆藏，档号：14-01-0220。

92(4)《调解记录》（1945年7月22日），璧山区档案馆藏，档号：14-01-0220。

93(5)《梓潼乡乡长曹明轩等呈文》（1936年2月），璧山区档案馆藏，档号：12-04-0004。

94(6)黄冬娅：《国家建设与基层治理变迁》，陈家刚：《基层治理》，中央编译出版社，2015年，第26页。

95(7)关于国民政府在四川基层行政中引入地方精英的相关资料，详见：1.高素兰编注：《蒋中正总统档案：事略稿本》（31），台北，“国史馆”2008年，第547-548页；2.《对四川回籍绅耆之希望》，《峨眉训练集》（一），重庆黄埔出版社1939年，第787-788、793页；3.《蒋兼主席电告川省士绅奋起服务地方自治》（1940年5月12日），璧山区档案馆藏，档号：12-01-1407。

96(8)李承谟：《乡镇保维持地方治安须知》，第1页。

97(9)相关问题参见：1.金惠：《新中国之县政建设》，第123页；2.时事问题研究会编：《目前政治机构的弊端与变更》，1940年，第73页。

98(10)《奉部令据报新都地方法院杨成正盗匪案卷宗令仰遵照由》（1948年8月14日），重庆市档案馆藏，档号：0110-0004-01047；《为非法拷打威逼取供函请依法严惩由》（1941年7月23日），璧山区档案馆藏，档号：01-11-0336。

99(1)当代法律史研究者认为：自清末修律开始后，西方法律体系被引入中国，这造成了乡村与城市在法律实践上的脱节，上海等新兴大都市可能“较快地接受了这套国家司法方式”，但在乡村地区“反而选择固守厌讼与调解等传统解纷方式”，由此，即便是创设新制、新法，在实际运作中“也会受到各种社会因素的制约”。相关研究见：1.王志强：《民国时期的司法与民间习惯--不同司法管辖权下民事诉讼的比较研究》，《比较法研究》2000年第4期；2.温丙存、邢鸿飞：《调解的百年嬗变：本原、异化、新生与重构--基于民事纠纷调处实践的历史考察（1912-2012年）》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2014年第2期；3.张仁善：《寻求法律与社会的平衡--论民国时期亲属法、继承法对家族制度的变革》，《中国法学》2009年第3期。

100(2)顾撷英：《乡镇诉讼调解的性质和方法》，《新赣南》1942年第4卷第9期。

101(3)邓乃炕：《县政概论》，第204页。