国土经济学会区域战略专业委员会、西南财经大学成渝地区双城经济圈研究团队、西南财经大学中国西部经济研究院区域经济研究中心承办的2024年中国国土经济学会学术年会分论坛暨中国城市百人论坛2024青年论坛在四川成都召开。
会上，中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院研究员肖金成作了题为“构建高质量发展的国土空间体系”的主旨发言。以下是他的发言整理：
党的二十大报告提出，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。如何构建国土空间体系？我的设想是把过去根据某种标准构建的一个个区域按照逻辑关系，相互耦合起来构成一个体系，就是国土空间体系。一是建设都市圈，二是形成城市群，三是规划经济区，四是打造发展轴，五是培育增长极。
建设都市圈
都市圈指的是都市辐射带动的范围，是城市圈的特殊形态。没有都市，就没有都市圈。那么对都市的界定是什么？按照城市规模来分，常住人口超过1000万的超大城市，常住人口超过500万的特大城市，常住人口超过300万的Ⅰ型大城市，都是都市，我认为都市的标准应该是常住人口规模在300万人以上的城市都可以界定为都市。城市越大，辐射范围就越大，发展成为都市，就把周边的城市也涵盖进去了，就形成了都市圈。达不到都市标准的城市，其辐射的范围谓之城市圈。
还要说明一下，这个常住人口一定是中心城区的人口，而不是行政区的人口。如重庆市的常住人口3000多万，既包括农村人口，也包括远离中心城区的其他城市的人口，因此，不是一个城市。“城市”和“市”不是一回事，在中国，市是一个行政区，不是城市。
2019年，国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出要培育发展一批现代化都市圈，实现都市圈的同城化。要建设轨道上的都市圈，都市圈的各个城市通过轨道交通连接起来，所以说“建设”都市圈。
形成城市群
城市群是在特定的区域范围内拥有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境和交通条件，以一个或几个都市为核心，城市之间的内在联系不断加强，共同构成的相对完整的城市“集合体”。简单地说，一到几个都市圈和城市圈共同构成城市群。城市群是历史形成的，而不是规划出来的。城市群形成之后，就需要规划，以防止城市之间的恶性竞争。
城市群是由都市圈组成的，先有都市圈，后有城市群。我认为最符合城市群特征的就是长三角城市群，由上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈耦合而成。京津冀城市群也有三个都市圈，北京都市圈、天津都市圈、石家庄都市圈，只是北京、天津距离太近，石家庄规模较小。成渝城市群只有两个都市，所以后来改称双城经济圈。
规划经济区
只要具有地缘关系、具有经济联系的都可以构成一个经济区域，简称经济区。整个地球可以划分为几个经济区，最大的经济区是亚太经济区，一个小城镇和周边的农村也可构成一个经济区。
我的观点是：我国应以城市群为依托划分全国性经济区，每个经济区应有一个以上城市群，全国可划为8个经济区。我曾建议自然资源部编制八个经济区的空间规划，八个经济区的规划加起来就是全国的空间规划，现在各省编各省，很难对到一块儿。
打造发展轴
现在有产业带、城市带、经济带、发展轴等不同的概念，这些概念有什么区别，尤其是发展轴和经济带有什么区别？大家肯定有这个疑问，一开始我也有这些疑问，但后来想一想，发展轴这个概念的提出也有一定的意义。
发展轴指的是通过交通体系建设，将都市圈、城市群连接起来，并促进经济要素继续在交通线或经济带上聚集。经济带是客观的，是历史形成的，发展轴却具有主观特征。为什么这么说？经济带的形成是先有一条交通线，经济要素在经济带上聚集，无论有无规划、有没有政策，谁都想把产业搞到交通线的附近，交通线上的城市发展就比较快，经济带不知不觉就形成了。发展轴是主观的，有了交通线和经济带，希望进一步依托交通线聚集经济要素，让它更大更强。之所以把长江经济带上升为国家战略，就是要依托长江黄金水道，继续聚集经济要素，因为这里的发展条件最好。因此发展轴要在经济带的基础上去选择，比如沿海经济带，改革开放之初，促进很多要素向沿海聚集，沿海就成为一条发展轴；长江经济带是一个范围较大的区域，9个省+2个直辖市，但其发展路径是促进经济要素向长江干流沿岸聚集，打造长江沿岸发展轴。
我们在优化国土开发格局报告中搞了“四纵四横”经济带，像一张棋盘，通过经济带、发展轴把经济区、城市群连接起来。我们也提出规划建设沿边经济带，有人认为沿边地区城市不太密集，城市规模也不太大，很难发展成为经济带？大家一定要用辩证法的眼光来看，把沿边地级市的中心城区发展起来，是强边、固边、富边的需要，通过发展产业，遏止边疆地区人口外流的趋势。我们发现，人口向大城市聚集，内陆地区的人口向沿海聚集，已成为一个趋势。为了应对这种变化，一定要采取措施，促进经济要素在边疆聚集、发展经济，这样人口才不会外流。
培育增长极
增长极是一个点，大到一个城市，小到一个产业园区，面积不能很大。包括深圳、浦东、雄安等新区、经济技术开发区、高新技术开发区，产业园区等都是各省、各市、各县的新的经济增长极。我想强调的是，增长极是一个点，范围不能很大，数量也不能很多。因为增长极是培育起来的，不是自然生长的。比如深圳特区最初的范围只有300多平方公里，上海浦东新区最初的范围只有500多平方公里，雄安新区起步区几十平方公里，规划面积2000平方公里。有些增长极要举全国之力去培育，有些要举全省之力去培育，有些要举全市之力去培育。如果面积很大，数量很多，其效果可想而知。
