摘要：新修改的《立法法》第118条可以称之为监察法规条款，该条款以简洁的表达方式明确规定监察法规的制定依据和备案审查的要求，但未能对监察法规的主要内容作出规定。理论界据此认为，监察法规的此种嵌入式立法不利于发挥《立法法》规范与监督立法活动之功能。从监察法规的产生过程来分析，监察法规嵌入《立法法》附则部分的可能原因是缺乏相关法律法规的规定。在此背景下，《立法法》以嵌入方式形成监察法规条款具有合理性。因为《监察法》和全国人大常委会的相关决定较为全面地规定了监察法规的法律依据、制定程序、立法事项和备案审查等主要内容，这些规定与监察法规条款构成一个内在协调一致的有机整体，拓展了监察法规条款的内容，能够发挥《立法法》规范和约束监察法规的作用。为了完善《立法法》的内容体系，在条件成熟时可以设置专章规定监察法规，并且从《立法法》文本结构的科学性出发对监察法规条款作出系统调整。
作者：朱福惠，山东大学法学院教授
摘自：《行政法学研究》2024年第2期
本文载《社会科学文摘》2024年第8期
新修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第118条规定，国家监察委员会根据宪法和法律、全国人大常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人大常务委员会备案。监察法规条款以法律的形式明确了国家监察委员会的监察法规制定权，使之与《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称《决定》）保持法体系上的连贯性与一致性。然而，《立法法》将监察法规与军事法规、司法解释共同置于附则部分，此种入法方式因未解决监察法规的法律地位以及监督问题，引起学界对这一问题的探讨。
通说认为，如果监察法规入法，必然按照一定的逻辑在《立法法》的章节排列上进行合理定位，并对监察法规的关键内容做出详细规定，实现监察体制改革从“纪检立规”模式向“监察立法”模式的转向。《立法法》以嵌入方式在附则部分简要规定监察法规，此种入法方式是否会影响《立法法》发挥规范与约束监察法规的功能便存在疑义。本文从立法的一般原理出发，论证监察法规条款的恰当性命题，即监察法规条款是立法者根据实际情况采用嵌入式立法而产生的具有高度概括性与精准指向性的具体条款，其并非“孤立条款”，而是“指向性条款”，以该条款为指引，《立法法》《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）和全国人大常委会的决定构成一个内部协调一致的监察法规体系，有效发挥《立法法》规范和制约监察法规立法活动的功能。
监察法规的合宪性基础
监察法规条款指向宪法对监察权的规定，监察法规制定权源自宪法，即制定监察法规必须符合宪法的规定、原则与精神，监察法规属于执行宪法的范畴，因此，监察法规具有合宪性。
(一）监察法规产生于监察实践
对法规历史发展进程进行考察，可以发现，行政法规和地方性法规也是在没有直接宪法依据的前提下，由全国人大常委会通过决定或者制定法律的形式确认合法性，再由宪法作出明确规定。这种从实践理性的角度来解释法规的合宪性，同样适用于对监察法规的合宪性解释。宪法在规定国家监察委员会的性质与地位时并没有明确其制定监察法规的权力，但规定了监察委员会行使监察权。《监察法》规定监察委员会具有监督、调查与处置的职责，有开展廉政建设和反腐败工作的职权。国家监察委员会制定《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）时建议全国人大常委会作出相关决定，为国家监察委员会制定监察法规提供合法性依据，全国人大常委会根据监察体制改革的实际需要，通过《决定》 授权国家监察委员会制定监察法规。
（二）监察法规符合宪法对监察权的规定
我国法规的合宪性分为直接宪法依据与合宪性解释两种，监察法规由全国人大常委会通过《决定》赋予其合法性并解释其合宪性。全国人大常委会在通过法律或者决定赋予制定机关地方性法规、军事法规和监察法规制定权时分别作出合宪性解释，其解释的基准是国家机关履行宪法职责所必需的权力。全国人大常委会在《决定》（草案）的说明中阐释了赋予国家监察委员会监察法规制定权的合宪性，即符合《宪法》第125条关于国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作和《宪法》第124条关于监察委员会的组织和职权由法律保留的规定。国家监察委员会履行领导地方各级监察委员会的职责需要制定监察法规予以规范。所以，监察法规在监察实践中不断总结经验而产生，符合监察权运行的规律，国家监察委员会制定监察法规的依据是宪法赋予监察机关的监察权和《监察法》规定的监督、调查与处置职责。
监察法规实施的外部性与制定程序的价值一致性
法规的内部性与外部性是《立法法》规定军事法规时全国人大常委会对其性质作出的区分性解释，法规的内部性有两个主要特征：一是适用对象的限定性，二是惩处权行使的特定性。具有外部性特征的法规通常属于普通法规。
（一）监察法规实施的外部性特征
监察法规实施的外部性可以从其与军事法规和党内法规的区别中得到印证。
其一，监察法规与军事法规相比具有显著的外部性表征。监察法规与军事法规的入法方式以及在《立法法》上的表达方式大致相同。但从监察法规的适用范围以及惩戒措施的适用对象来看，监察法规是具有显著外部性的普通法规。第一，监察法规适用于所有国家机关、国有企业以及公办事业单位的公职人员。军事法规只能在军队系统内适用。第二，监察法规惩处措施的普遍适用性。军事法规上的惩处措施限于对军事人员的处分。监察法规入法方式与军事法规相同，但不能据此推论监察法规与军事法规一样属于内部性法规。
其二，监察法规与党内法规的衔接协调与体系区分。监察法规与党内法规之间的亲缘性并不能证明监察法规是内部性法规。第一，监察法规与党内法规在制定理念与内容方面贯通协调，具有互补性。第二，监察法规与党内法规二者之间协调一致，监察法规与党内法规的相互联系与衔接适用表明监察法规与党内法规之间的亲缘性，但二者并不等同。第三，监察法规与党内法规调整的社会关系并不相同。因此，监察法规与党内法规之间相互衔接但并不相互替代，它并不属于内部法规的范畴。
（二）监察法规制定程序的价值一致性
《立法法》对行政法规和地方性法规的立法计划、起草与草案、决定与批准、签署与公布作出不同的规定，法规制定的程序规则不同，但程序价值一致。
对监察法规制定程序的探讨限于全国人大常委会的《决定》和国家监察委员会制定《监察法实施条例》的实践。监察法规制定程序有以下几个特征：第一，监察法规制定程序的公开性；第二，法规制定程序的民主性；第三，监察法规制定的合法性。
由此可见，《立法法》虽然没有规定监察法规的制定程序，但全国人大常委会的《决定》以及国家监察委员会《监察法实施条例》的实践表明：监察法规制定程序与《立法法》确立的法规制定程序在价值上保持一致。体现《立法法》以及全国人大常委会《决定》对监察法规制定程序的规范与约束。
监察法规立法事项的确定性和备案审查的刚性约束
在备案审查实践中，监察法规的备案审查由全国人大常委会的《决定》和全国人大常委会颁布的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《备案审查工作办法》）作出具体规定，《备案审查工作办法》和《立法法》第五章适用与备案审查之间构成逻辑上的关联和有效衔接适用机制，形成监察法规立法事项的确定性与备案审查刚性约束相结合的制度体系。
（一）监察法规立法事项的确定性
如果需要突破立法权限制定法规，需要全国人大常委会根据《立法法》的原则与精神通过决定的方式授权。监察法规入法以后，其立法事项仍然继续适用全国人大常委会的《决定》，根据《决定》，《宪法》《监察法》《公职人员政务处分法》等法律成为监察法规制定的依据，其立法事项根据监察委员会的宪法职权和全国人大制定的有关监察机关组织与职权的法律确定，所以，监察法规立法事项实质上是实施宪法和执行法律的结果。
其一，监察法规立法事项的设定遵循宪法职权原则。宪法配置国家职权采取系统配置原则。宪法职权配置的系统性为《立法法》有效避免立法事项冲突奠定基础。第一，根据制定机关的宪法职权分类设定立法事项。《立法法》对行政法规和地方性法规立法事项的规定，形成法律法规立法事项的体系化架构。第二，为了防止立法事项的冲突，《立法法》对授权性法规进行规范。监察法规立法事项的设定同样适用宪法职权原则，实现宪法上监察权在立法事项上的具体化。《立法法》增加了国家监察委员会提出法律案、提出对行政法规和地方性法规合法性合宪性审查要求权，加上全国人大常委会的《决定》明确国家监察委员会监察法规制定权，宪法上的监察权透过法律的规定形成监察委员会的职权体系。
其二，监察法规立法事项的拓展遵循授权原则与填充原则。国家机关制定法规的事项除受到全国人大及其常委会制定法律的影响外，还受到国家机关履行职责实际需要的影响，如果在法治实践中需要制定机关拓展立法事项，必须遵循授权原则与填充原则。国家监察委员会监察法规立法事项的拓展同样需要遵守这些原则。随着监察体制改革的不断深化，监察法规立法事项仍然需要根据宪法和法律进行合理拓展。第一，监察法规在实践中需要拓展全国人大常委会《决定》确定的立法事项范围，并不排除全国人大常委会根据实际需要授权国家监察委员会制定监察法规的可能性。第二，填充创制性监察法规立法事项，为国家监察委员会制定领导地方各级监察委员会创造条件。国家监察委员会领导地方各级监察委员会是一个较为抽象的法律概念，其具体范围可以通过监察法规不断填充。
（二）监察法规备案审查的刚性约束
监察法规的备案审查并不是柔性程序，而是对立法活动的合宪性、合法性具有明确要求的刚性约束。
其一，有错必纠是备案审查刚性约束的体现。《立法法》对备案审查规定了较为严格的审查程序与纠错机制，全国人大常委会法制工作机构对于抵触宪法和法律的法规按照有错必纠的原则做出有拘束力的决定，形成备案审查的刚性约束。所以，法规的备案审查是维护我国一元多层级立法体系的重要监督方式。
其二，《备案审查工作办法》是监察法规备案审查刚性约束的依据。《备案审查工作办法》将监察法规与行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例共同纳入备案审查，报送备案的程序与审查方式均与行政法规和地方性法规完全等同，而《备案审查工作办法》规定的审查程序、审查方式、纠错机制与《立法法》第五章的规定大致相同，因此，二者之间可以在适用上衔接。从《备案审查工作办法》第21条和第22条的规定来看，备案审查的要求权与建议权显然同样适用于监察法规。而且监察权的行使受到国家权力机关和司法机关的外部监督与制约。
由此可见，监察法规立法事项的确定性以及《备案审查工作办法》对备案审查刚性约束机制的规定，说明监察法规与其他普通法规一样，其立法事项以及备案审查均受到《立法法》的拘束。
《立法法》应设立监察法规专章
监察法规条款以简洁方式嵌入《立法法》附则部分，这种入法方式具有过渡性的特征。随着监察实践的发展，监察法规的制定数量将会增多，有必要在《立法法》上将监察法规设置专章，集中规定监察法规的基本要素。
（一）突出监察法规内容的系统性，避免碎片化
目前，监察法规散见于各种法律、决定之中，缺乏整体性与系统性，加剧了《立法法》内容排列的不合理性。监察法规条款的规范内涵表明，监察法规嵌入附则部分不影响《立法法》对其规范与约束。从功能主义立场出发，有必要在条件成熟后，进一步总结立法实践经验，以全面依法治国为指导，以高质量立法推动高质量发展，充分发挥全国人大及其常委会在立法与备案审查方面的主导作用，推动《立法法》文本内容的合理化，将监察法规的主要内容包括立法事项、制定程序、备案审查等一并纳入《立法法》主体部分，突显监察法规在《立法法》上的应然地位。
（二）增加监察法规的效力位阶和适用规则
宪法、法律和全国人大常委会的《决定》均没有确定监察法规的效力位阶与适用规则，显然不利于监察法规的健康发展。
《立法法》上的法规可以分为中央国家机关制定的法规和地方政府制定的法规两类，中央国家机关制定的法规包括行政法规、监察法规、军事法规、司法解释四种。《立法法》可以根据宪法上国家机关的地位与职权确定这四种法规的排列顺序，监察法规应当位于行政法规之后、地方性法规之前，这是因为监察法规与行政法规均为中央国家机关制定的法规，其法律效力位阶等同，但高于地方性法规。监察法规具有专门性特征，排列于行政法规之后符合宪法对监察权的定位。
《立法法》在第五章适用与备案审查中，确立以法律法规效力位阶为解决法规冲突的准则。根据这一准则，监察法规的适用规则可以做出如下规定：行政法规与监察法规的规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决；监察法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国家监察委员会裁决；全国人大常委会有权撤销同宪法与法律相抵触的监察法规。在我国法治实践中，包括监察法规在内的所有法规均必须受法制统一原则的拘束。
（三）为《立法法》附则部分“减负”并防止其功能错位
《立法法》附则部分以嵌入方式规定军事法规、监察法规和司法解释，这一现象导致附则部分篇幅不断增加，与法律附则部分的功能定位相悖。由于军事法规在军队内部实施且其制定程序与普通法规不同，属于典型的特殊性法规，只能嵌入附则部分外，监察法规和司法解释作为普通法规应当移入《立法法》主体部分，并且将法律、全国人大常委会有关决定等监察法规的内容整合成为专章，既可以完善《立法法》的文本结构，为附则部分“减负”并恢复其应有的功能；又可以健全《立法法》的规范体系，进一步发挥其规范与监督立法活动的作用。
