内容提要：有学者曾主张淡化立法规划，但2015年与2023年两次《立法法》的修改确认和强化了立法规划的地位，深入分析强化立法规划的法理基础有重要意义。对过去三十年全国人大常委会立法规划的实证研究发现，立法规划的项目根据“条件是否成熟”进行划分，并与后续立法审议和法律通过之间具有密切关联，在“条件是否成熟”这一关键命题上保持着相对可靠且稳定的判断能力，2023年修改的《立法法》中专项立法计划的增加将强化这种判断能力。立法规划的实质功能不是立法机关的工作安排，而是对立法条件成熟的判断；立法规划没有也无法提出公式化的判断标准，其判断的强度取决于“立法速度”与“立法可预期性”之间的张力。在法理上，立法规划保护了民主和效益的价值。面对立法官僚化对民主立法的挑战，立法规划直接向公众宣告立法者对立法条件成熟的判断，保证公民对立法进程的知情；同时，立法规划符合法律市场供给规律，推进法律均衡的达成，并有助于实现立法效益的最大化。结合2023年修订的《立法法》的规定，淡化立法规划的观点不能成立，立法规划的实践效果使得立法规划在实然层面能够被强化，立法规划的价值则使得立法规划在应然层面应当被强化。

关 键 词：立法规划  立法条件成熟  立法程序  民主立法  立法效益

党的二十大报告提出“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，同时指明“加强重点领域立法”。这既展现了对法律的可预期性和稳定性的强调，又体现了国家对重点领域改革和发展的重视。作为法治首要环节的立法必将促进这些价值的实现。2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称：《立法法》)的修改对立法规划和立法计划这一程序和制度进行了规定，而2023年新修改的《立法法》(以下简称：新《立法法》)中增加了关于“专项立法计划”的规定，并将相关工作目标从“提高立法的及时性、针对性和系统性”转变为“按照加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求”，由此凸显了立法规划对加强重点领域立法的推动作用。

早在2023年新《立法法》对立法规划进行补强规定之前，其在中央和地方的立法实践中就早已存在。由于该制度建立在数十年实践的基础之上，它的长期实施效果影响着人们对其表现的评价和存废的看法。如果立法规划是一项运行良好的立法程序，那么在观念上淡化和削弱它就毫无必要，甚至是极为不当的。然而，有学者曾极力主张淡化立法规划。①尽管这一观点的提出发生在2015年《立法法》修改之前，但是这反映出立法规划制度或许从诞生之初就存在争议，即便新《立法法》对立法规划的作用进行了肯定和强化，其实践和理论之间仍可能存在一定“张力”。必须回答的是，这种“张力”是真实存在且可以消解的吗？随着2023年《立法法》的修改，所应讨论的问题已经从“立法规划能够被淡化吗”转变为“为何应当强化立法规划”。事实上，不论该问题以何种面貌呈现，其关键之处在于：全国人大常委会公布的立法规划意图解决什么问题？公众和学界对立法规划的认知和评价如何？总之，对立法规划的历史实践进行考察、分析立法规划的实质功能是做出弱化还是强化立法规划决策的前提条件。

有鉴于此，本文围绕着“新《立法法》为何加强立法规划”这一核心问题展开四点论述：第一，对立法规划地位的法律承认进行阐明，分析淡化立法规划的观点在现行有效法律的意义上为何不能成立；第二，通过对立法规划开展实证研究，分析立法规划的运作状况，对人们对待立法规划的态度进行检验；第三，发掘立法规划的实质功能，并分析这种功能的判断强度；第四，在规范意义上对立法规划的价值进行分析，呈现其真正的价值困境，并分析为何要强化立法规划。

一、淡化立法规划的观点为何不能成立

(一)淡化立法规划的主张

“淡化”立法规划的观点出现在2014年，提倡“淡化”的逻辑前提是彼时立法规划的功能混乱、效果不彰，因而难以使其继续发挥作用。支撑这种观点的理由有三个。②

第一个理由是立法规划只是一种工作安排，并不具备任何法治意义。全国人大常委会编制立法规划，主要考虑的内容是其内部工作的进度。这就意味着，如果立法规划只是立法工作中的行政性事务，那么在法学上讨论其价值就完全没有必要。

第二个理由是立法规划的编制主体不科学。立法机关并不是制定立法规划的适格主体，应当将立法规划的编制权交给法律案或法规案的提出主体，或者由立法机关的工作机构调研协调后提出一揽子立法建议，交给立法提案主体参考。

第三个理由是立法规划的作用是有限的。从中华人民共和国成立到改革开放之初的立法成就并不是靠规划取得的，实践中立法规划并没有起到预期的作用。并且，立法规划与人民代表大会制度下的立法体制以及科学立法、民主立法等基本原则都不甚相符。因此，立法规划在效力和强度上只是一种立法建议，不应具有指令性的作用。

在某种程度上，此观点确实指出了立法规划在现实中存在的问题，并指明立法机关的工作机构应当加强协调，建立相应的机制，使得各环节之间的信息流通更为顺畅，更加适于实现程序的连贯性。毫无疑问，注重立法程序之间的沟通有助于增强立法的效能，并为快速立法提供了可能性。③值得一提的是，做出这种理性判断需要研究者兼具法学理论素养和立法实务经验，这对于立法学研究而言非常重要。

(二)淡化立法规划观点的不足

然而，通过对我国立法实践的历史性考察以及对相关理论的分析，我们可以发现上述观点对立法规划的优势未予正视，并且没有深入挖掘和分析立法规划的积极意义和正面作用，继而导致其论证不可避免地走向片面。这主要体现在以下几个方面。

首先，该观点对历史文献的解读并不完全准确。有学者认为，彭真的一些重要观点与制定立法规划的做法不甚吻合。根据彭真有关立法的论述，在立法条件成熟的问题上，他反对运用计划或规划的方式列出将要制定的经济法体系，提出“经验成熟的，能行得通的”，“才能定成法，成熟一个搞一个”。④在引述上述言论后，该学者顺势主张实践经验成熟才是立法的条件，进而反对在立法过程之中设置立法规划。笔者认为，这是对彭真思想的误读。彭真认为经验不成熟就不能立法，所反对的是“本本主义”“教条主义”以及不顾实际地去搞法的体系，这是“实事求是”立法理念的运用，他并没有反对立法工作应该按照一定的规划开展。实际上，彭真认为应当“成熟一个、制定一个”的思路恰恰是对立法程序进行的一种“规划”，更具证明力的论据在于后来立法规划的确是按照彭真的观点(以“条件是否成熟”为标准)进行编制的。由此可见，援用彭真的观点对淡化立法规划进行论证是不成立的。

其次，立法规划在实践中发挥的作用十分重要。淡化立法规划的观点在整体上意在削弱立法规划的作用，而不是规范立法规划的功能。这种对立法规划的预设立场决定了某些学者总是看到实践中细枝末节的小问题，却对其带来的成就及其意义作出选择性的忽视。事实上，国家法律体系的建设初期不可能完全依照一纸立法规划来制定法律，国家和社会的首要需求是先建立起法律体系的框架，而在之后的实践中对其进行完善。⑤在宏观上，立法本身作为一个国家的法治事业并非一蹴而就，其建设过程自然需要一定的步骤和程序，在这个意义上，立法规划表现为一种国家大政方针在立法上的策略。此外，2023年的新《立法法》增加了“专项立法计划”的内容，丰富了立法规划的形式，表明立法规划未来还将发挥更为重要的作用。

最后，随着立法实践的发展，法学家的学术观点与后来的法律修改发生了冲突。当“淡化”之观点提出时，立法规划尚未成为一项法定制度，且立法规划的编制主体不甚明确，立法规划的效力也难以界定，彼时淡化立法规划的观点也许能够成立。但是2015年我国《立法法》第52条(2023年修改后为第56条)直接对立法规划进行了规定，表明立法规划已经被立法机关固化为长效制度。从此之后，立法规划的主体已经相对明确，立法规划作为一项制度也具有了特定法律效力。并且，2023年《立法法》的修改则更进一步地强化了立法规划的法律地位。尽管对实定法依然存在规范解构和理论检讨的空间，但对立法规划的承认与强化表明了立法机关对这项制度的信赖。有意思的是，在《立法法》所经历的两次修改中，全国人大常委会都是将《立法法》修正草案提交至全国人大全体会议审议，而前者提请后者审议的安排正是通过修改立法规划和立法计划的方式来实现的。如果立法规划在理论上应当被淡化，那么《立法法》修改的程序正当性也将不复存在。因此从逻辑上来看，立法规划具有全面付诸实践的正当性基础。

淡化立法规划的观点不能成立的根本原因在于，其绕开了“立法规划的实质功能究竟是什么”这一本质问题，使得其论证过程在一定程度上呈现出“六经注我”的色彩。事实上，我们不应迫于其他因素的强势而认为立法规划处于弱势地位，也不能认为只要立法规划存在问题就必须将其淡化。由此，为了避免对立法规划的研究被主观影响，同时锁定立法规划讨论的对象和范畴，亟须对立法规划的实质功能进行探索，而这种探索必须以梳理立法规划的实践状况为基础。

二、全国人大常委会立法规划的实证分析

当我们意欲强化立法规划时，到底是针对立法规划的哪些方面呢？在以往的研究中，人们对立法规划的探讨方式是先将其作为一个法律概念，然后依循法律规定对其内涵展开分析。虽然这种方式有助于从宏观上理解立法规划这一概念的内涵，但却忽视了立法规划的具体内容。

(一)立法规划的项目的构成

立法规划中各立法项目并不是随意筛选和混乱编排的，而是根据一定的标准进行了有序分类。全国人大常委会的立法规划是从第七届开始编制的，1988年七届全国人大法律委员会提出了《关于五年立法规划的初步设想》，1991年七届人大常委会制定了报经中央同意的第一个立法规划(1991年10月至1993年3月)。本文对历届全国人大常委会公布的立法规划进行了分析，发现每份立法规划都将立法项目分为两类或者三类(见表1)。

我们从表1中可以发现，立法规划是按照立法条件成熟的程度对法律草案进行项目分类的，并以立法条件“比较成熟”“等待成熟”“不成熟”的阶梯式排列予以呈现。十二届全国人大常委会立法规划对一类项目直接使用了“条件比较成熟”的表述，并将二类项目中的“成熟”更正表述为“条件成熟”，其中增加的“条件”一词在语义解释上，意味着在立法项目筛选这一主观判断活动中融入了一定程度的客观评价。值得注意的是，立法项目描述中除了“条件成熟”之外，“提请审议”也频繁出现，表明立法规划对条件成熟的判断方式是程序性的，其与立法审议程序密不可分。

从七届以来全国人大常委会立法规划不同类别项目的数量来看，一类项目的比例越高，则表明在本届内“立法条件已经成熟、本届内审议”的法律草案项目越多、占比越大。数据显示，七届至十三届全国人大常委会立法规划中一类项目占比为62.59%(见表2)。实践中，尽管一类项目的数量可能会因立法机关工作人员的调动而发生变化，且各届立法机关工作人员编制立法规划时(或许)存在着判断尺度不同的问题，但总体而言，立法机关工作人员编制立法规划是对社会需求进行的整体评价与判断，即对一定时期的立法社会需求的总量进行评价之后区分出一类项目和二类项目。结合数据可以发现，不论立法社会需求的总量变大还是变小，一类项目的比例大体上都稳定在较高的水平。在过去三十余年的立法实践中，立法规划基本反映了立法机关的工作承受能力，其结论未必精确，但是十分清晰：当一类项目的比例越高，本届内审议的数量就越多，在实证意义上则意味着立法机关的工作承受能力越高。而所谓立法机关的“承受能力”部分地(在暂不考虑法律内容的情况下)反映了一定时期内立法机关的“立法能力”，那么得出的初步结论是一类项目的比例与立法机关的立法能力呈现正相关性。

值得注意的是，新《立法法》增加的“专项立法计划”是否应当出现在全国人大常委会公布的立法规划及后续的年度立法计划之中呢？实际上，“专项”本身就体现了相关立法项目的必要性和急迫性，如果在公布常规立法规划的同时列明专项立法计划项目，则在逻辑上专项立法项目存在的必要性在一定程度上遭到消解，若专项立法计划以独立文件的形式颁布，则更能彰显其价值。

(二)立法审议对立法规划的检验

上文曾提及立法规划的项目几乎都与立法审议相勾连，这为我们带来了这样一个启示：后续立法程序是对前一立法程序的效果的检验。在此意义上，后续的“审议率”是对立法规划的直接检验，“未审议”则可以被理解为审议程序对立法规划判断条件成熟的否定性回应。基于这种合理假设，本文将通过立法规划的审议率对立法规划判断条件成熟的强度进行描述。

同类项目中平均审议率和平均未审议率的差值表达了二者之间的相对关系。在七届至十二届全国人大常委会的立法规划中，一类项目平均审议率和平均未审议率之间的差值为33.78，而二类项目的相关差值是-54.96(见表3)。这种相对关系符合函数关系：y=x-(100-x)。⑧当审议率x值越高时，平均审议率和平均未审议率之间的差值y就越高，表明经过立法审议的检验，立法规划对条件成熟判断的可靠程度就越高。理论上存在的情况是，如果审议率是100%，则立法规划对条件成熟判断的可靠程度则为100，而如果审议率为0%，则可靠程度为-100。对二类项目而言，由于它的立项标准是“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”，表明立法规划编制机关本身对法律草案的条件成熟态度不甚明朗，而审议比例较为准确地印证了立法规划编制机关的判断。根据表3可知，二类项目与一类项目可靠程度的差值高达88.72。

从过去三十年全国人大常委会立法规划的实践来看，经由立法审议程序的检验，立法规划对条件成熟判断的可靠程度与强度大约在33.78。考虑到在同类项目内部也不可避免地存在轻重缓急，同时此处的审议率代表的是某项目列入规划后在本届任期内的审议情况，不包含其在后续届别的立法规划中重新出现并获得审议，进而可以认为这一强度在值域中已经处于较高水平。

(三)立法规划与法律通过的关系

如果说立法审议检验的是立法规划对条件成熟的判断在局部立法程序中的强度和可靠程度，那么法律通过则能够检验立法规划在整个立法程序中的强度。如果立法规划项目的通过率较高，表明立法规划对条件成熟的判断与人大代表或常委会组成人员的整体判断的一致率同样较高，那么可以反映立法规划在整个立法程序中的强度乃至其效果与地位。根据七届至十二届全国人大常委会立法规划的统计，被列入一类项目的法律草案具有58.59%的平均通过率；而当被列入二类项目时，法律草案的平均通过率只有17.43%，一类项目通过率是二类项目通过率的3.36倍(见表4)。由此可见，某法律草案被列入一类项目还是二类项目，会对该立法项目的“命运”产生非常巨大的影响。

然而，立法工作是一个连续的过程，不同届别的立法规划项目存在着内容上的联系与重合，上文的实证研究尚没有解释不同届别的各类项目之间的关联。(11)为此，本文对十届全国人大常委会立法规划中一类项目在本届未审议和未通过的项目进行“追踪”，以探知它们的诞生经过(见表5)。

表5中的数据直观地展示了我国立法规划乃至立法程序的规律。首先，立法是一个漫长且连续的过程，有时一部法律的制定或修改需要经历四届全国人大的共同努力才能够完成。这亦表明，立法并不是越快越好，审议率和通过率也并非越高越好。其次，立法条件成熟的判断是动态的。尽管有些立法项目曾经被编入立法规划中的一类项目，但可能随着社会发展和国家立法工作重心的转移而淡出了立法机关的视野，有的法律草案在更换其他名称之后获得通过，有一些法律草案则在后续的立法规划中“销声匿迹”。最后，立法规划同样与行政立法密切相关，由国务院提出的某些法律草案在被编入立法规划的一类项目之后，立法机关可能在后续的程序中认为其条件不成熟，从而通过由国务院制定行政法规或使现有法规获得存续的方式，拒绝某些行政立法提升为法律。

通过对过去三十年全国人大常委会立法规划的多层面统计分析，我们发现立法规划是一个连接着行政立法、立法提案、立法审议和表决通过的关键程序。它以对立法条件成熟的判断为依据进行项目分类，在立法程序中发挥着上通下达、承前启后的作用。如今，立法机关在立法条件是否成熟这一关键问题的判断上积累了相当可靠和稳定的经验。可以肯定的是，在新《立法法》增加专项立法计划类别后，立法机关会对其投入更多的精力并提高使用频率，而专项立法计划对立法条件成熟的判断难度通常会高于常规立法规划，这就使得立法机关需要在实践中不断提升自身的判断能力。

三、条件成熟的判断：立法规划的实质功能

(一)从工作安排到“条件成熟的判断”

1.立法规划只是一个工作安排吗

在人们的印象中，“规划”可能只是立法机关的工作安排。诚然，“规划”表达出一种强烈的行政事务色彩，然而根据语义解释，“规划”不只是一个作为立法机关工作安排的名词，也是对某件事情进行设计和计划，即“对某事进行的规划”，旨在说明立法规划是一个由法律主体做出的行为。一旦有相关法律主体在场，则意味着在“书本上的立法规划”之外，还会引发“行动中的立法规划”：如果立法规划被理解为一种“权力”(即便是微观的)，权力主体与同时存在场域中的其他主体产生关联，从而可能影响权力主体的行为，并可能使权力主体的地位发生变化。

在立法程序中，立法规划不仅对后续的程序产生影响，还是立法提案主体“争夺”的对象。通过实证分析可以发现，被列入立法规划的一类或二类项目会对法律草案后续经历的立法程序产生巨大影响。立法规划并不是一座“孤岛”，立法提案发生在立法规划之前，那么立法提案主体则可能为了使他们草拟的法律草案列入立法规划的一类项目而进行“争夺”。这在一定程度上也解释了为什么立法提案的起草单位或牵头单位十分重要，地位高、影响力强的提案主体更有可能将其法律草案带入一类项目，同时，专项立法计划势必由于其在立法机构工作中的重要地位而具有更高的通过可能性。从这个意义上讲，立法规划就不只是一个工作安排，更在立法程序中承担议程设置的作用，即以一种隐性的方式对立法程序产生重要影响。

除了作为一种立法工作安排，立法规划通过提供信息的方式联系立法机关与公众。立法规划本身具有提供信息的功能，向社会传递关于一批法律草案的立法进程和立法机关对这些法律草案的态度的信息。在这个意义上，立法规划的公布实际上是对公民在立法上的“知情权”的保障。公众既可以亲身参与到立法中，还能够通过观察立法机关对“条件成熟”的判断来获取关于立法进程的信息，了解立法机关的立法进度，从而见证立法机关对国家大政方针的落实情况。以此观之，立法规划是公众参与立法的更为现实的途径。综合而言，立法规划在作为工作安排之外，更是一项与各类主体产生联系的程序。

2.立法规划的内容是什么

立法者对法律草案列入一类还是二类项目的“判断介质”是“条件是否成熟”，同时立法机关乐于为一些立法项目开辟单独的专项立法计划，这更体现了其对这些项目“条件已经成熟”的确信。那么何为立法条件成熟呢？立法条件成熟在立法程序中具有怎样的地位？显而易见，立法条件成熟是一个贯穿立法过程的重要命题。

首先，《立法法》第14条、(14)第16条第2款、(15)第72条第3款、(16)第93条第5款(17)都出现了对“条件成熟”的规定，涉及授权立法事项、授权期限的延长、行政法规向法律的转化、向地方政府规章授权等，它们都应考察相关立法授权是否达到“条件成熟”。在立法程序的意义上，当制定法律和地方性法规的条件成熟时，被授权机关可以提请立法机关制定法律或法规，此时进入立法程序对条件成熟的判断。由此，《立法法》的规定表明“立法条件成熟”是我国法律制度中已经存在的概念，为立法条件成熟这一命题提供了实证法基础。

其次，其他主要立法程序中对“条件成熟”的表述也较为常见。在立法前评估环节，其评估的理论对象并非法律草案，而是以必要性和可行性为表现形式的立法条件是否成熟。在立法审议环节，全国人大宪法和法律委员会都会做出关于“某部法律立法条件是否已成熟”的宣称。(18)立法审议是对法律草案进行全面审慎讨论的过程，审议对象不仅包括文本的篇章结构、规范内容、法律语言等，还包括立法条件是否成熟。立法程序的各个环节都有关于条件成熟命题的判断，更加表明了这一命题在立法程序中的重要性。

最后，政治人物之中不乏对立法条件成熟加以论述者。《彭真年谱》提道：“(彭真)列席中央政治局会议，就刑法、刑事诉讼法草案作说明。会议原则通过了这两项草案。邓小平在会议上说：‘刑法、刑诉法草案比较成熟，肯定有不完备的地方，将来根据实践经验，全国人大常委会可以修改。’”(19)又如，2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”(20)由此观之，立法条件成熟不只在立法机关的内部展开，也与政治制度相结合，以政治话语和决策的方式对立法条件成熟进行判断。

综上所述，尽管立法程序在理论上包含宽泛的研究对象，但如果立法程序只解决一个核心理论命题，那就是对立法条件是否成熟进行判断，所有立法程序都为这一命题服务。立法规划以立法条件成熟为标准进行分类，并在立法程序中以正式文件的形式出现，成为立法程序中对立法条件成熟最显著而直观的判断程序，表明立法规划具有实际有效的程序功能，从而强化了立法规划在立法程序中的定位。

3.为什么是“立法规划”

如果立法条件成熟是一个贯穿立法程序的核心命题，那么立法规划如何对立法条件成熟进行强调呢？换言之，它为什么在立法规划阶段而不是其他阶段被特别强调呢？

首先，在所有立法程序中，只有立法规划以发布正式文件的方式向公众展示立法机关对条件成熟的判断，从而获得了独特性。其他的立法程序虽然从侧面关注和判断立法条件是否成熟，但都并不是以条件分析为直接的对象。例如，立法提案在一定程度上反映了立法主体外部对条件成熟判断的结束而转入立法者的内部判断，而立法审议对条件成熟的判断是综合性的，但二者的判断都是间接的。显然，立法规划的直接判断降低了公众关注立法程序的成本。

其次，立法规划比立法审议在程序上更加前置，能够减轻立法审议的压力。根据实证统计，立法规划中的二类项目的审议率和通过率十分低，这意味着立法机关将更多的精力投入到对一类项目的审议之中，而无须在二类项目中耗费过多时间和精力。(21)如果只在立法审议程序中判断条件成熟，那么立法机关必须对未加分类的项目进行数次审议才能够得出条件是否成熟的结论。由于法律草案繁多，立法审议程序将难堪其重。因此，在立法规划阶段做“预先判断”就十分必要，不但能够减轻审议程序的压力、大大提升立法效率，而且能以立法规划阶段的“预先判断”与立法审议阶段的“最终判断”作为立法条件成熟判断的双重保障，最大限度地发挥立法程序的价值。

最后，立法规划作为一个连接法律与社会的缓冲空间而存在，避免了一些法律草案在条件尚未成熟时被通过。社会关系发展到一定规模才具有形成立法需求并转化为立法的可能。立法是连接法律与社会的重要通道，人们需要审慎地对待立法程序的启动。立法规划标志着立法机关对法律草案的成熟性判断，决定着各个法律草案被列为何种项目。尽管立法规划的分类绝不是一种确定的“真理”，但是立法规划所设置的各类项目的“等候时间”让立法机关对立法任务的安排尽显从容和妥当，避免了一些法律草案在未经充分研究讨论、条件不成熟时被通过。

(二)立法规划判断条件成熟的方式与强度

1.立法规划判断条件成熟的方式

全国人大常委会法工委立法规划室是编制立法规划的主体。尽管立法规划室的内部工作活动并未向社会公布，(22)但根据可被观察的立法实践来看，立法规划室会不定期地开展调研座谈会，邀请不同学科的学者召开座谈会，听取相关学科的学者提出的立法建议或法律修改建议。(23)在获得各个方面的立法建议后，立法规划室的工作人员会进行后续研究，最终草拟出立法规划，并由全国人大常委会法工委提交至委员长会议和常委会会议讨论认可，最终以全国人大常委会的名义发布立法规划。可以发现，立法调研、立法咨询和立法研究等是编制立法规划的重要方法。

然而，立法规划室在辛勤工作之后仍然没有在立法规划中展示其对“条件成熟”的判断标准。在立法规划的项目设计中，立法机关在编制立法规划时采取的策略是将对“条件成熟”的判断标准分解为“条件成熟”和“审议”两个步骤。前者是立法规划的内容，后者是立法规划与其他程序的关联。根据表1中各类项目的表述，按照语义解释，“条件是否成熟”的判断似乎被转化为“是否可被提请审议”，达到可被提请审议标准的法律草案似乎等同于立法条件成熟。立法规划室的行为与活动表明立法规划被视为一个“过程筛选器”，项目先列入立法规划，之后进入立法审议，由此立法规划的功能就已实现。不难发现，立法规划对立法条件成熟进行的判断采取的是程序性判断模式。

那么，为什么采取程序性判断模式而不是实质性判断模式呢？或者说，存在对立法条件成熟进行实质化探索的可能吗？一旦判断标准是实质的，通常意味着它需要具有特定的构成要件。例如，当满足犯罪构成要件时，则认为某行为构成犯罪，这是一种类似公式的判断。似乎从直觉来看，立法条件成熟可以像化学反应式和物理公式一样，在相应的条件具备之后，才能且必定能发生某种后果，即“立法条件成熟”是“制定法律”的充分必要条件。对这一问题的回答有两条进路——政治的和法学的。就前者而言，立法本身所具有的政治属性可以轻松地解决这一问题：政治过程并不存在什么“公式”。但是，这种进路往往遭到法学界的诘难。不过，我们采取后者的论证进路可以得出相同的答案：实际上，任何一个法学理论或社会科学理论都无法像物理公式或化学反应式一样存在。基于对法律理性主义的追求而对立法条件成熟进行类型化的追求可能是虚妄的。即便是在刑法和民法等教义学程度较高的学科和理论中，经由理性论证的类型化概念仍然存在着变迁的可能性。后现代法学表明，法律的理性并非不容置疑。在西方法治传统中，法学家认为法律是技术性的科学，它就像物理定律和化学公式一样是被发现的，而不是被人们制定出来的。正如科学家发现了科学规律，法律是由法学家发现的，法学家由此获得了讲述法律故事的角色和地位。如果法学理论家告诉人们，某些法律制度的构成需要几个特定的因素，一旦他们的观点被纳入法律，人们只能按照法学家的观点去进行实践。这就使立法主体具有的局限性被策略性地掩盖了，人们只能相信法律像物理学定律一样中立和客观。(24)由此可见，对立法条件的实质化判断的追求实际上是基于对理性的信赖，而这种信赖遮蔽了立法的本质或作为法治内容的立法的特性。

如果法律的理性存在局限性，那么对立法条件成熟的探讨则未必诉诸公式化这种理性的方式。即便我们尝试进行类型化，类型化也无法做到穷尽和彻底，在不同的分类坐标之下，各种分类标准指向了不确定的方向。尽管立法条件成熟是立法研究的重要命题，且对这一命题和判断贯穿了所有的立法过程，但是不论在哪个阶段，似乎都不存在一种能够清晰列举的关于立法条件成熟的“公式化标准”。在这个意义上，立法条件成熟势必带有相当程度的主观性，并无法通过公式化的结果呈现。这在一定程度上解释了为什么立法规划室不能也无法公布立法条件是否成熟的判断标准。

作为一种程序性判断模式，立法规划对条件成熟做出了怎样的程序安排呢？根据表1，可以对立法条件成熟和立法审议的关系进行三种解读。其一，只有进入立法审议阶段，才需要判断立法条件是否成熟。在立法审议之前，不需要启动立法条件成熟的判断过程。其二，能够进入立法审议阶段的法律草案都是条件成熟的立法项目，立法审议阶段不需要判断立法条件是否已经成熟。这种解读将立法条件成熟的判断机制进行了前置，交给了立法审议之前的程序。其三，即使先前立法过程认为立法条件业已成熟，立法审议阶段仍需要判断立法条件是否成熟。这种解读认为立法审议之前和立法审议之时都可以对立法条件是否成熟进行判断。比较而言，第一种解读割裂了不同立法程序之间的承接关系，使得立法规划像是一种“准据法”，第二种解读则否认了立法审议阶段对法律草案进行的全面审议。笔者认为，我们应当承认在立法规划阶段对立法条件成熟进行判断的作用。尽管后续的审议阶段也能够判断条件是否成熟，但是立法规划通过项目的区分对立法条件成熟进行判断体现了立法规划的独特价值。换言之，每一项承担判断条件成熟与否的程序都具有一定的价值，在一定程度上为后续程序的判断减少了风险和难度。

2.立法规划对条件成熟判断的强度

立法规划对条件成熟的判断效果需要通过判断强度来进行检验。立法规划并非公布之后就不可修改，立法规划并不是所有法律的必经程序。我们不禁发问：尽管立法规划可以被数次修改，但这是妥当的吗？为什么立法规划不是一个制定出来就无法或至少是修改受到限制的程序呢？笔者认为，这可以从作为立法机关的立法工作安排和作为条件成熟的判断程序两个层面展开分析。

作为一种工作安排，立法规划当然可以被修改。我们能够轻易地寻得一些“老生常谈”的理由：伴随着社会的发展，立法需求也会根据现实情况发生改变。这种理由背后似乎体现着一种动态灵活、因时而变、实事求是的价值。然而，如果立法规划被频繁修改，将使人们对立法规划的稳定性期待受到影响。一些起初未被重视的立法项目通过修改立法规划的方式被重新纳入，却最终未获得通过，而立法性决定一般不会被列入立法规划，却在公布生效之后具有同等的法律效力。(25)这意味着立法规划的灵活性在一定程度上削弱了其可靠性。有些法律也会以专项立法计划这种更加灵活的方式，在全国人大全体会议或常委会会议召开之前被纳入立法程序。《立法法》没有规定某部法律必须要经过立法规划、立法计划的环节才能进入立法审议程序并表决通过，官方表述是“立法规划是全国人大常委会在统筹各方面意见基础上形成的重要文件”，(26)而非“立法规划是法律草案的必经阶段”。由于立法规划的强制性较弱，即便是被认为隐性立法者的立法官僚，(27)在立法规划阶段对立法的议程设置也不具备终局效力。在这个意义上，曾经的淡化立法规划的观点并非空穴来风。

然而，条件成熟的判断不仅发生在立法规划的编制过程中，更蕴含在深厚的社会基础之中。立法过程是一个社会需求向国家法律程序转化过程的关键阶段。(28)所有的立法都应具有一定的社会基础，而社会基础的生成则是一个漫长的过程，社会关系的产生、发展并转变为占统治地位的法律意识的过程并非一蹴而就。以哈耶克为代表的自由主义者认为规则是基于进化理性而产生的，更强调了规则的社会自发性。立法程序中的“条件成熟”恰恰根源于社会基础之中，当社会基础较为深厚时，便将“条件成熟”的信号传递到立法程序中。进入立法程序之后，随着在不同程序中“条件成熟”的判断结论被频繁做出，立法获得通过的概率越来越大。如果承认所有立法的社会需求具有稳定性，全国范围内的立法需求果真会在本届人大五年任期内发生巨大的改变，以至于必须修改立法规划吗？进入立法程序的法律草案，其意图调整的社会关系已形成多时，如果符合立法规划制度设计目的，立法机关在制定立法规划时就应当将业已成熟的法律纳入立法规划。这一主张既具有客观合理性，又具有主观可能性。既然如此，我们有足够的理由推导出另一个结论：如果已经公布的立法规划被修改，则意味着被加入或被删去的立法规划项目在很大程度上是受到了政策和政治因素的影响，被加入的项目的“条件成熟”则主要表现为“政治条件成熟”，而并非作为“社会条件成熟”引导的“程序条件成熟”。

如果立法规划被频繁修改，则表明两种价值在立法规划上出现了张力。一种价值是基于工作安排面向的立法速度。立法机关通过一种“规划”去预测社会关系发展规律，(29)在很大程度上体现了立法机关对于立法速度的控制。另一种价值是对立法程序的可预期性进行保护。立法规划应当是一个体现民主参与、增加立法公开透明、反映法治理念的程序，其作为一个“通道”将通常公众认为难以进入的立法场域与外界贯通，公众能够借助对立法规划的观察，提前对法律草案是否能够通过、何时通过进行预计和期待。这两种价值在很大程度上源自《立法法》的价值体系。一方面，《立法法》可以设置各种催化因素和制度使得某部法律快速通过，以体现对速度的追求；另一方面，《立法法》也可以设置严苛的程序使得某部法律缓慢或较难获得通过，从而最大限度地体现审慎原则。实际上，我国当前的立法规划体现了对两种价值的协调保护，既通过对立法项目区分轻重缓急，防止条件不成熟的法律过快地通过，又允许对立法规划进行修改，使一些法律得以更迅速地通过。

在这种情况下，立法规划对条件成熟的判断强度取决于其价值张力。虽然立法规划对立法条件成熟的判断并不如公式一样准确，但是实证数据表明其具有相当可靠的判断能力。如果立法规划主要追求速度，那么立法规划对条件成熟的判断强度便较低；如果立法规划保护可预期性，对立法规划的修改保持克制，那么立法规划自身的判断强度就会变高。这种判断不只是立法机关对立法条件成熟的判断，也是公众对“立法机关的判断”的判断。在某种程度上，立法规划的价值没有被充分讨论是出现价值冲突的重要原因。

四、民主与效益：立法规划价值的理论阐释

(一)立法规划如何保障民主

立法规划的可预期性在很大程度上是民主立法的体现。然而，立法的官僚化在何种程度上影响着民主立法，立法规划又是如何消解这一问题的呢？

1.“立法官僚化”对民主立法的影响

立法在不同的政治体制中会呈现出各种不同的风格。在西方，压力集团通过政治和经济的手段对立法机关施加影响，使得其立法主张得以进入法律。(30)而中国立法实践中，请示汇报制度对重要立法项目具有举足轻重的决定作用，能够获得执政党支持的立法项目可以更大概率地顺利通过。中国和西方国家的立法惯例存在较大的差异，因此还需要结合我国的制度从组织社会学的视角去理解立法规划。

作为一项工作安排，立法规划受到制度的制约。权力“是在既定社会中给予一个复杂的策略性处境的名称”。(31)在现代社会中权力构成了一张巨大的无所不在的罗网，任何人都不能超脱于这个网络之外。这个无形的网络，在现实中就是政治、经济、文化等可见或不可见的因素之间形成的相互关系，(32)越轨行为将受到这种关系的强力约束。组织位于一张可见或不可见因素编织成的网络之中，制度理论学者认为组织自身并没有人们所主张的自主性，就如同生态环境中的生物的行为选择，组织会按照环境和制度的要求进行活动，这种选择能够更加容易地获得制度的认可，并接受制度对其提供的合法性，进而使组织获得了生存和发展的外部资源和支持。面对愈发复杂的生存环境，组织为了增强合法性和增加不被淘汰的概率，必然向着正式化和规范化的结构发展，做出符合制度价值目标的行为选择。立法规划的编制者自然也受到制度的制约，力求使立法规划对立法条件成熟的判断具有较强的合理性。

然而，作为对条件成熟的判断程序，立法规划是一项“微型权力”。作为一项制度和程序，立法规划所存在的空间由多重要素围合而成，立法规划的编制实际上影响了整个立法空间中的主体对立法的态度。实践中立法规划的编制程序是，一般先由常委会工作机构研究拟定，再由委员长会议审议同意，最后印发常委会讨论认可。(33)由于立法规划需要委员长会议和常委会会议的审议和认可，专司立法规划和计划草拟的立法规划室似乎没有太大的“权力”。然而，如果从立法实践的角度来观察，立法规划室的“权力”行使非常主动且影响巨大。上文的实证研究已经表明，被列入一类项目还是二类项目将在很大程度上影响乃至决定法律草案的命运。立法规划室面向所有的部门法律开展调查和研究，那么何种法律草案进入立法规划或计划、何种暂不进入、制定何种专项立法计划，则在很大程度上由立法规划室来进行最初的设定。由此可见，作为“微型权力”的立法规划编制权实际上起到了议程设置的作用。

立法规划编制者为何能够获得这种“微型权力”呢？我国立法机关内存在着科层制的管理关系，上级具有对下级工作的管理权，而下级机构则根据职能进行分工，从而使得立法规划的编制具备一定意义上的韦伯所称的“官僚”特征，在立法过程中立法权从名义上的立法者向实质上的立法者转移，也即从全国人大向其常设机构、专门委员会或工作机构的转移。(34)委员长会议对立法规划有审批权，对已经编制出的立法规划文件做出审批通过或不通过的决定。但是，委员长会议一般不会对编制立法规划的机构的工作进行全面干预，也不会亲力亲为地对立法规划的项目进行选择。如此，立法规划室实际上就获得了一种来自制度认可的对立法条件成熟进行判断的“微型权力”，新《立法法》对专项立法计划的增设则强化了这种“微型权力”。

这种“微型权力”和立法官僚化在理论上对立法的民主性带来了一定挑战。自20世纪后半叶以来，由于政府管治事务的范围扩张，亟待通过立法进行授权和规制，同时议会需要对政府进行监督，于是立法机关招募和吸纳相关方面的专业人才担任议员助理或是议会幕僚，但是这些议会工作人员并不是通过选举产生的，而是与行政官僚的产生十分相似。更为特别的是，我国的立法机关工作人员被归入公务员序列，其进入立法机构工作的方式与行政体制相同，从而在某种程度上使立法机关具备和行政官僚系统相似的权力结构和行动逻辑。在西方，由于议会工作人员是议会内部的工作者，其营造出一种本身就是民意代表的“假象”，而不用面对选民的质询，这种“假象”帮助他们逃避了公众对其的普遍监督。(35)这意味着，没有经由选举而产生的官僚实际上从事着议会的核心工作，而他们并不需要对选民负责。在这个意义上，立法机关内部的行为似乎不会受到选民的监督，那么立法机关工作人员编制立法规划的行为就成为一种不被监督的行为。由此，如何在理论上解释立法规划的民主性，就成为亟待解决的理论问题。

2.立法规划作为公众参与立法的间接方式

事实上，官僚化带给立法规划的民主性质疑并不能完全成立。超大型国家的立法压力是巨大的，仅仅由非全职的代表构成的最高立法机关无法亲自处理所有的国家事务。如果认为特定的主体和机关编制立法规划是对民主的限制，则意味着“立法”只具有主权性，而不具备管理性，也就是说，国家立法只能通过全民或代表投票的方式开展，而不认可立法工作可以作为一种社会分工而得以职业化，职业立法者的大规模出现不符合民主原则。但这与现代国家的立法实践并不相符。事实上，现代立法同时包容了职业立法者和公民参与立法两个方面的力量。立法的职业化和民主性的交错在很大程度上推动了立法理论的发展，推动了科学立法与民主立法的实现。

从某种意义上讲，立法规划在当下中国的立法体制之下为公众参与立法提供了可行的方式。在最理想的立法模式中，公众参与立法意味着公众应当能够直接参与到立法的场域之中，并能够顺畅地获取关于立法进程的信息。然而，并不是所有公众都热衷于立法事务，法律市场理论表明人们会衡量利弊，选择对自身利益最大化的事务进行参与，同时付出最小的机会成本，但参与立法往往无法满足公众对于成本效益的取舍。(36)根据我国公共议程设置的规律，即便是能够在重要环节参与到立法过程中的，也并非普通民众而是具有一定身份的主体。(37)公众参与立法是一项权利，那么公众参与的程度必然不是等同的，而是有强有弱的。在参与立法的权利始终存在的情况下，公众自然可以选择暂不参与到某部具体法律的制定过程之中。在这种情况下，重要的是存在一种“接近立法”的可能性，也即选择暂时不关注立法的公众在任何立法程序中都能够重新选择参与立法。关于公众参与立法的强制性规定难以体现对这种可能性的保护，立法规划通过将立法机关行为进行可视化的方式，为公众创造知晓立法进度信息的空间。

立法规划阶段公众通过间接参与的模式参与立法。公众并非一定直接参与到立法机关的各类程序之中，而能够以一种间接的方式参与到立法中，使得立法程序的关键过程能够在公民的“注视”之下展开。在常规程序中，经过了具有一定隐蔽性的立法提案程序，立法规划非常直观地向公众和社会传递了立法条件是否成熟的“信号”，而这个“信号”经由全国人大常委会工作机构研究拟定和委员长会议审议同意，并得到全国人大常委会的讨论认可。这个“信号”的可靠性是全过程人民民主的必然要求。在这种情况下，公众自身能够对立法规划中所提及的“条件成熟”或“条件不成熟”的相关法律草案进行判断，形成关于某部法律是否会进入审议、什么时候进入审议乃至什么时候颁布的预期。在这个意义上，立法规划的价值并不在于立法机关能够通过理性能力制定出什么样的法律、根据立法规划取得什么样的立法成就，而在于通过一种明确的立法程序，并借助对立法条件成熟的分类，告知公众立法机关针对某一特定的或一批法律草案的态度，从而允许与该法案相关的公众和其他主体能够根据立法规划参与到立法过程之中，通过各种形式对法律草案提出建议。当然，目前立法规划无法解决的问题是，公众是否能够以及如何有效地停止某个立法项目，如果公众持续反对，立法的社会基础将受到动摇，“程序条件成熟”将失去“社会条件成熟”这一支撑，由此为了防止条件成熟失去社会基础，在立法规划阶段对条件成熟的判断进行公开十分必要。

立法规划为公众参与立法提供了一个可供讨论的话题，从而促进有效共识的达成。我国公众参与立法往往体现出一种“只见舆论，不见公众”的景象，很大一部分原因来自立法程序信息的不对称。在这个意义上，立法规划解决了公众参与立法的一个关键问题，也即只有建立在对立法进程有相当程度了解的基础上，公众才有参与立法的可能。公众必须掌握信息才能作出是否参与立法的决定，否则参与立法便无法实现。立法规划以条件是否成熟为分类，为公众提供了一个更为综合性的命题。公众对立法条件成熟进行讨论，呈现各方主体在立法事务上的“分歧”，而为了在立法上达成“共识”，立法参与的各方主体通过协商和妥协等方式形成一种“可变共识”，“可变共识”的达成则在很大程度上等同于立法条件成熟命题的实现。因此，立法规划以立法条件成熟为介质，在商谈民主理论的意义上促进了民主立法，从而在很大程度上消解了立法官僚化对民主的质疑。

(二)立法规划如何实现立法效益最大化

对立法规划民主性的强调是否影响了立法效率呢？速度与效率语义相近，而效益这一概念则是对立法的成本收益(包括速度)的综合考量。在这个意义上，效益成了在逻辑上包含速度和效率的一种分析框架，从效益的角度进行探究则更有助于发现立法规划的价值。

在规模型立法时代，立法规划成为立法者的必然选择。如今中国的情形，不仅是“大规模的国家立法”，而且是“大规模国家的大规模立法”。就“大规模国家”而言，中国幅员辽阔，地方的特殊性增加了法制统一的难度。“大规模立法”则意味着立法系统的活跃。法律本身是一个自发生的系统，立法实证化是对现代法的自我再生产的反映。(38)然而“立法活跃”本身就遭受法理学相关理论的质疑：立法过多会影响法治效果，国家立法活动是立法对社会的入侵。(39)这种观点的核心是反对大规模的立法活动，而主张法律的自然生发与进化。在立法过程中，虽然个人意志并没有被直接否定，但是通过选举制、代表制等消解了个人意志在立法中的作用。这种观点在一定程度上是对法律万能论的反对，即法律并非越多越好。然而，不论持有该观点的人们在何种程度上反对大规模的国家立法、反对立法作为天外来物侵入社会的肌体，我们都无法否认现代立法在极大的程度上是国家理性的产物。尽管我们的确要反思一些不必要的法律的制定，但是我们不能以此否定“大规模立法”的价值。在现代超大型国家，随着法律体系的形成，社会对立法的需求并没有减少，社会的发展会产生新的社会关系，新的社会关系还会持续发展并对法律的制定和修改产生需求，立法的难度和压力不降反增。立法机关所面临的工作压力是巨大的，立法机关要处理的信息涉及整个社会的各个方面，当存在众多的立法需求时，就必然在其中确定立法的顺序，使得立法规划成为规模型立法时代立法者的必然选择。

在规模型立法活动中，设置立法规划符合法律市场的供给规律。在法律供给市场中，立法是法律公共品的生产过程，社会对立法的需求影响了立法的“价格”。就主体而言，作为法律供给活动，立法的特殊性在于主体的“垄断性”。当垄断形成时，处于垄断地位的生产者具有较强的价格控制力，通过竞争获得的垄断地位可以有计划地进行生产和创新的选择权。(40)生产者和消费者之间的信息差异越大，处于垄断地位的生产者就具备更大的生产自由。生产者如果在短时间内将所有的创新都投入到生产，则增加了其后续的生产成本。在带有垄断色彩的立法活动中，立法机关对待立法通常有两种态度：一是尽可能多地立法，以彰显其自身的理性能力；二是保持克制，根据轻重缓急对立法工作进行安排。若遵循后者，立法规划具有较大的时间弹性，使立法不容易出现错误，从而得到立法者的青睐。就客体而言，作为法律公共品的法律文本具有唯一性。由于立法存在一种调节所有可被法律调整的社会关系的特质，它与司法资源和律师服务等法律公共品的不同之处在于，当面对这些社会需求时，立法机关作为一种“全能型”的生产者出现。立法者制定法律的过程并不是市场主体运用流水线大规模生产同一种商品的过程，而是集中立法机关所有的力量打造一件作为“艺术孤品”的法律文本。由于这件法律商品本身就具有强大的吸引力(法的一般性)，生产者不必担心是否能够引起足够多消费者的关注(法的普遍性)，而只需考虑如何将这件商品的价值最大化(法律价值和社会的符合程度)。由于规则生产本身具有较高的成本，那么就更需要对立法项目进行安排，而不是一次性地、过快地制定过多的法律。立法规划通过对立法系统内部规则生产步骤进行安排，维护法律市场供给的稳定。

建立在特殊的主体与客体的基础之上，立法规划有助于立法从供给层面促进“均衡理论”的达成。法律均衡理论是指既不是供过于求，也不是供不应求，而是在供求相适应时，在机会成本最小的那一点上，社会各主体都能满足其需求的状态。(41)同一领域法律的制定符合边际效益递减的规律。法律制定得越多，人们从新法律中获得的效益就越低，那么为了使立法效益最大化，就必须在法律制定时选择更加合适的时机。当同一领域的法律短期内通过太多时，法律规范的效益则会降低，因此立法机关需要对同一领域的法律进行统筹安排。但是有计划地通过不意味着速度过慢，如果社会需求持续增强，那么即便同时或短时通过多部同领域的法律也是必要的。对于不同领域的法律部门而言，倘若许多方面社会关系的发展都对立法提出要求，则立法机关完全无力负担如此重任，并将导致法律体系无比庞大，在这个意义上，立法规划恰恰是对各法律部门立法需求的调节和对国家立法总量的控制，立法规划发挥“调节阀”作用，进而有助于从法律供给方面促进法律均衡。

综合而言，立法规划促成了立法效益最大化。立法效益最大化并不是要求缩减法律的“生产时间”(立法程序)，而是控制法律颁布之后的潜在损失，在这个意义上，“帕累托改进”为立法提供了指导：对于立法而言，不论是否有个别人的处境因某部法律的颁行而变差，新的法律产生至少使得一些人的处境变好，当不再存在有人的处境可能变差的情形，则达到了立法的“帕累托最优”。如果贸然地在短期内颁布多部法律，则有可能出现多数人处境变差的情形，因此立法者往往为了控制潜在损失而控制立法的速度。我国改革开放初期领导人提出社会主义改革如同“摸着石头过河”，(42)立法者和改革者往往通过“立法实验”的方式减小试错成本。那么，选择哪部法律来进行实验，如何在实践成熟时将暂行条例转化为法律，就需要进行审慎的规划。当法律体系已经建成，修改旧法、制定新法的压力并没有减小，当面对多重法律的制定需求时，立法者对需要立法的事项进行分类，根据轻重缓急的考量，以期制定的法律能够产生最优效果。最为紧迫的立法任务大体上具有坚实的社会基础和需求，因此先制定这些法律有助于立法价值的最大化。对于需求并不突出的法律，立法机关可以从容研究、考察，然后再决定是否制定该法律。这种“规划”实际上以条件是否成熟为考量，减轻了立法机关的压力，也在一定程度上维持了法律体系的稳定性，以免在短时间内通过过多的法律，从而造成可能的法律体系的混乱。不容忽视的是，将立法规划这样一项“权力”赋予立法规划室，使得公众参与立法的机会成本被无限降低。(43)人们不需要在参与立法时因权利分配不均而寻求合作，而只需要根据各自需求分别直接获得相关的立法进程信息。如果不将这项权力赋予立法规划室而是赋予公众，则公众的机会成本就会被无限提高，公众不但需要在彼此之间为了达成共识而支付昂贵的对价，而且需要为了获得立法者的认可而支付额外的对价。由此观之，在目前的法律供给市场中，由立法者进行立法规划是立法者追求立法效益最大化的必然选择。

不可否认，《立法法》承认并强化了立法规划的法律地位。对过去三十年全国人大常委会公布的立法规划的实证研究表明，立法规划的一类项目和二类项目影响着法律草案的命运，并与立法审议、法律通过之间具有密切的关联，立法规划对立法条件成熟的判断相当可靠、稳定。专项立法计划的增加，必将强化这种判断能力。立法规划的实质功能是对立法条件成熟进行判断，立法规划具有独特的优势，其保护的价值决定了其对条件成熟的判断强度。在价值层面，面对立法官僚化对民主的理论挑战，立法规划提供了一条新的解释民主立法的路径。同时，立法规划有助于实现立法效益的最大化，从而在整体上保护了民主和效益的价值。综上所述，强化立法规划具有法理基础，《立法法》对立法规划的规定和立法规划的实践效果使得立法规划在实然层面能够被强化，立法规划的价值则使得立法规划在应然层面应当被强化。需要说明的是，这并非意味着应当无条件、无限制地强化立法规划，其在制度上必然具有改进的空间，在价值保护上仍然可能进一步调整和强化。在目前的制度背景之下，立法规划是一种趋近理性和正确的选择。

①参见刘松山：《立法规划之淡化与反思》，载《政治与法律》2014年第12期。

②以下内容主要参见刘松山：《立法规划之淡化与反思》，载《政治与法律》2014年第12期。此外，还有相关论文探讨了立法规划的地位，但结论基本相同。例如李雅琴：《立法规划研究——以中国全国人大常委会和国务院立法规划为研究对象》，中国人民大学2010年博士学位论文，第21-29页。

③参见赵一单：《论快速立法》，载《地方立法研究》2021年第5期。

④参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第138-139页。

⑤参见王起超：《粗放和精细：论立法技术的秩序建构路径》，载《河北法学》2021年第5期。

⑥根据历届全国人大常委会公布的立法规划整理而成。

⑦根据《中华人民共和国立法统计(2018年版)》整理而成。参见全国人大常委会法工委立法规划室：《中华人民共和国立法统计(2018年版)》，中国民主法制出版社2019年版，第366-397页。由于三类项目尚不完全具备立法条件，且只出现在十二届之后公布的全国人大常委会立法规划之中，为了统一口径、方便统计，笔者仅对一类项目和二类项目进行统计。

⑧x即审议率，定义域为[0，100]，y是平均审议率和平均未审议率之间差值，所代表的是立法规划对条件成熟判断的可靠程度和强度，y的差值范围是[-100，100]。

⑨根据《中华人民共和国立法统计(2018年版)》整理而成。参见全国人大常委会法工委立法规划室：《中华人民共和国立法统计(2018年版)》，中国民主法制出版社2019年版，第399-400页。

⑩根据《中华人民共和国立法统计(2018年版)》整理而成。参见全国人大常委会法工委立法规划室：《中华人民共和国立法统计(2018年版)》，中国民主法制出版社2019年版，第399-400页。

(11)例如，某一法律草案可能同时被列入A届的立法规划和A+1届的立法规划，但只在A+1届中获得审议或通过。

(12)根据《中华人民共和国立法统计(2018年版)》整理而成。参见全国人大常委会法工委立法规划室：《中华人民共和国立法统计(2018年版)》，中国民主法制出版社2019年版，第418-430页。

(13)比较特殊的是，该法的名称发生了改变，最终以《中华人民共和国突发事件应对法》的名称在后续的立法程序中获得通过。

(14)《立法法》第14条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”

(15)《立法法》第16条第2款规定：“暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，实践证明可行的，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定。”

(16)《立法法》第72条第3款规定：“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

(17)《立法法》第93条第5款规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”

(18)例如，十三届全国人大常委会第二十三次会议听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员江必新作的著作权法修正案草案审议结果的报告。草案三审稿对有关视听作品的著作权归属，著作权的合理使用，广播电台、电视台权利的行使等规定予以明确和完善，加大了对侵犯著作权行为的惩治力度。宪法和法律委员会认为这一法律草案已比较成熟，建议提请本次常委会会议审议通过。参见《十三届全国人大常委会第二十三次会议在京举行继续审议著作权法修正案草案、退役军人保障法草案等栗战书主持》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202011/6eb4dfbd4d2f4616b8a45829e5236cea.shtml，2023年8月15日访问。

(19)《彭真传》编写组：《彭真年谱》(第五卷)，中央文献出版社2012年版，第20页。

(20)《民法典的颁布实施是中国特色社会主义法律体系达到新高度的重要标志——写在民法典颁布两周年之际》，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202206/2b0e8d622d1642d097393832b2c4c0a4.shtml，2023年8月15日访问。

(21)但已有实践表明，被列入二类项目并不意味着其不会得到关注，现实中还是有一些二类项目获得了通过。

(22)中国人大网是全国人大对外发布信息的主要网站，也是人们了解全国人大的重要窗口。该网站公布了各种立法数据、立法历史文件和材料，以及相关机构的设置，但是难以找到关于立法规划室及其工作的有学术价值的信息和数据。

(23)例如，全国人大常委会法工委立法规划室于2021年5月19日到中国人民大学法学院开展调研座谈会。受益于中国法学会立法学研究会和中国人民大学法学院提供的相关便利，笔者有机会接触到全国人大常委会法工委规划室。

(24)如法律是原则还是经验、是普遍规则还是依具体情况而确定的规则，是与社会密切相连还是超脱于社会之上。参见信春鹰：《后现代法学：为法治探索未来》，载《中国社会科学》2000年第5期。

(25)新《立法法》第68条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定。”但是实践中立法性决定往往不需要被提前列入立法规划，经过一次审议通过即可公布生效，这与我国立法实践中形成的“三审制”惯例显然存在较大不同。

(26)信春鹰：《提高法律草案质量努力完成立法规划》，载《法制日报》2013年10月31日，要闻版。

(27)参见王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载《中国法律评论》2016年第2期；卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期。

(28)参见朱景文主编：《法理学》(第四版)，中国人民大学出版社2021年版，第237页。

(29)这种预测也并不是系统的、科学的学术研究，无法为我们提供精确的立法理论指南。参见刘松山：《立法规划之淡化与反思》，载《政治与法律》2014年第12期。

(30)参见[美]小瓦尔迪默·奥兰多·基：《政治、政党与压力集团》，周艳辉、陈家刚译，浙江人民出版社2021年版，第247-263页。但是在中国，这种立法压力集团并不被官方话语所认可。

(31)[法]福柯：《性经验史》，余碧平译，上海人民出版社2000年版，第67-68页。

(32)参见马汉广：《论福柯的微型权力理论》，载《学习与探索》2009年第6期。

(33)参见阚珂：《回望全国人大常委会的立法规划工作》，载《法制日报》2013年11月7日，第3版。

(34)尽管已经有学者指出，但是本文仍然需要说明：“立法官僚”并非一个贬义词，而在于强调专业性和职业性特点。

(35)参见王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载《中国法律评论》2016年第2期。

(36)事实上，立法的网络意见征集和基层立法联系点的设立，在一定程度上促进了公众参与立法的热情。

(37)参见王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，载《中国社会科学》2006年第5期。

(38)参见陆宇峰：《“自创生”系统论法学：一种理解现代法律的新思路》，载《政法论坛》2014年第4期。

(39)参见苏力：《二十世纪中国的现代化和法治》，载《法学研究》1998年第1期。

(40)参见李怀、高良谋：《新经济的冲击与竞争性垄断市场结构的出现》，载《经济研究》2001年第10期。

(41)参见冯玉军主编：《新编法经济学》，法律出版社2018年版，第133页。

(42)1980年12月16日，陈云在中央工作会议上说：“我们要改革，但是步子要稳。因为我们的改革，问题复杂，不能要求过急。改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。开始时步子要小，缓缓而行。”王达阳：《“摸着石头过河”的来历》，载《学习时报》2018年4月9日，第5版。

(43)机会成本在科斯定理中具有决定性意义，机会成本的高低将直接影响权利分配的效果。