【摘要】 在监察体制改革过程中，为了增强监督的合力与实效，必须通过《监察法》的实施形成党内监督、监察监督、审计监督、人大监督和民主监督等的贯通，形成中国特色权力监督与制约体制。监察机关是履行监察职能的专责机关，行使国家监督权。《监察法》规定监察机关调查职务违法和职务犯罪，其他国家机关必须予以协助与配合，从而建立了以监察监督为核心，其他监督相互贯通的衔接机制。审计监督具有反腐败职能，审计机关通过审计活动监督国家机关、事业组织和国有企业及其公职人员是否遵守财政经济纪律，是否涉嫌贪污受贿等违法犯罪行为，因此审计机关的反腐败职能与监察机关的反腐败职能在目标上具有一致性。我国应当基于监察监督和审计监督的性质、特征和职能，依照《监察法》的原则、精神和具体规定，构建监察监督与审计监督的协助与配合关系，实现审计监督与监察监督的有效衔接。
【中文关键词】 监察监督；审计监督；衔接机制
《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的实施对于健全党和国家监督体系、推动国家权力监督法治化具有深远的意义。党的十八届三中全会确立全面推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。为了实现这一目标，党中央提出全面依法治国与全面依规治党相结合，而要实现依法治国首先必须从严治党。党的十八届四中全会提出完善权力监督与制约，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。党的十八届六中全会进一步明确党内监督是依规治党和从严治党的制度保障，明确提出党的执政地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的和第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力的制度保障。为了加强党和国家的监督，党的十九大报告对党内监督和监察体制改革试点经验进行了全面总结和升华，在明确坚定不移地坚持从严治党原则的同时，提出健全党和国家监督体系，加强对权力运行的制约和监督，深化政治巡视，深化国家监察体制改革，制定国家监察法，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。《监察法》是深化监察体制改革的成果，是以监察权为核心的国家公权力监督体系重构的体现。{1}
审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，在监察体制改革的过程中，加强审计监督，充分发挥审计监督的作用是完善权力监督与制约机制的重要内容。党的十八届四中全会在加强权力制约机制建设的措施中，强调完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，明确提出审计全覆盖。[1]党的十九大报告进一步提出改革审计管理体制的目标，将审计监督作为反腐败的重要力量。在国家监察体制改革背景下，政府审计在反腐败方面应当发挥惩治、预警和控制等不可替代的作用。{2}但是，审计监督面临两个重要的问题，一是审计监督职能的拓展与保障问题，二是审计监督与监察监督的关系问题。本文从健全党和国家监督体系的角度出发，通过对监察体制改革背景下监察监督与审计监督的比较，分析两种监督机关依法协助、配合与移送案件的衔接机制。
一、监察监督与审计监督衔接的基础
1.建立权威高效的监督体系，形成监督合力是监察监督与审计监督衔接的制度基础
监察监督与审计监督均为党和国家权力监督体系的有机组成部分，在各自的监督范围内发挥作用，因此，建立权威高效的监督体系，形成监督合力是监察监督和审计监督的法理依据。监察体制改革和《监察法》的颁布实施，标志着我国已经形成中国特色社会主义权力监督体系。为了建立科学合理的权力监督与制约机制，应当从国家权力的决策权、执行权、监督权划分的角度出发，探索监督权的主体和架构，{3}重新整合我国原有的监察监督权力，重塑国家机关之间的新权力结构。{4}我国的监督机构分为一般监督机关、专责监督机关和专门监督机关。一般监督机关即全国人大及其常委会，有权监督宪法的实施，审查法规、规章和规范性文件的合宪性和合法性，有权监督国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的工作。专责监督机关是国家监察委员会，其有权调查和处置国家公职人员职务违法和职务犯罪，与一府两院的宪法地位平等。专门监督机关主要有作为专门法律监督机关的人民检察院和作为审计监督机关的政府审计机关，人民检察院的主要职责是监督人民法院的审判工作，以及公安机关、监狱管理机关有关行为的合法性；审计机关是依法对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行监督的机关，在监督过程中对违反法律和政策的被审计单位及其责任人员作出处分决定或者提出作出处分决定的建议，对涉嫌职务违法和犯罪的公职人员移送国家监察机关立案调查。三种监督权相互分工与协助，形成以国家监察机关为主体，以一般监督和专门监督相配合，以党内监督和国家监察为重心的国家权力监督网络。
建国初期，我国实行审计与监察合一的体制，由监察机构行使审计监督的职责，将审计机关的反腐败职能纳入监察机构统一行使。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)将审计与行政监察分开设置，1983年审计机关单独设立，独立行使审计权。从此，审计监督是国家财政经济领域的监督制度，所以，审计监督和监察监督同处于党和国家监督体系之中，是新时代健全党和国家监督体系的两大监督形式。审计监督属于财政收支、财务收支和经济责任方面的监督，通过审计发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索，维护财经法纪，促进廉政建设。监察监督是对国家公职人员秉公用权、廉洁从政、道德操守方面的监督，对职务违法和职务犯罪的调查与处置，是对国家公职人员执法和守法的全面监督，有权对所有公职人员进行监督与调查。因此，审计监督和监察监督的范围和领域不完全相同，但在职务违法和职务犯罪的调查方面存在重合，需要在党的统一领导下互相协助与配合，充分发挥两种监督的功能。
2.反腐败工作是监察监督与审计监督衔接的工作基础
腐败一般是指国家公职人员滥用公共权力谋取私利的行为。{5}公职人员的腐败已不限于滥用公共权力而谋取利益，凡利用职权或者利用职务影响而收取和获得利益的行为以及挪用资金和贪污国家资财的行为，均属于腐败。《监察法》的颁布是反腐败国家立法的表现，是反腐败工作法治化的体现，标志着我国反腐败进入依法反腐和依宪反腐的新阶段。{6}《监察法》通过规定腐败行为的范围以及监察委员会监督权的行使范围，对公职人员的腐败行为进行监督。《监察法》第11条规定监察委员会对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政、道德操守进行监督检查，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为进行调查。公职人员的这些职务违法与职务犯罪行为与刑法分则第八章规定的贪污贿赂罪和第九章规定的渎职罪大致相同，属于法律规定的腐败犯罪行为。监察委员会对职务违法和职务犯罪的线索进行处理，对涉嫌职务违法和职务犯罪的行为进行调查，查明违法和犯罪事实后依法作出处置。根据《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》的规定，对负有反腐败和廉洁从政管理责任的党委(党组)负责人或者党组织，依法进行问责。监察机关调查职务违法和职务犯罪时，其他国家机关依法应当予以协助，执法机关在履行职责过程中发现职务违法和职务犯罪线索的应当依法移送监察机关处理。通过上述一系列制度安排，目前我国已经形成了党中央统一领导、纪检监察机关专责、其他国家机关配合的权威高效的反腐败体系。
审计机关是我国最早开展反腐败工作的国家权力监督机关之一。在新民主主义革命时期，审计机关是独立设置的政府部门，其基本职责是监督政府财政收支的合法性和预算执行的情况。通过对政府收支的审查，可以直接追究贪污和营私舞弊的政府公职人员的责任。[2]从1983年审计署成立到党的十八大，审计机关的监督职能不断扩大，反腐败职能不断拓展。1982年《宪法》规定，国务院设立审计机关，负责审计工作。审计机关与监察机关实现了分离，审计机关再度单独设置，成为具有监督经济活动、审计领导干部经济责任、绩效审计和廉政建设四项主要职能的监督机关。从《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)实施到党的十八大前，审计机关将传统的财政监督转向经济责任审计，重点打击领导干部贪污、受贿和利用职权谋私的腐败行为。经济责任审计被视为对领导干部予以选拔任用的重要制度，在国家反腐败体系中处于重要地位。{7}党的十八届四中全会以来，为了加强反腐败工作，使反腐败成为常态，2016年2月审计署在《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》中指出，为了开创审计工作新局面、更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，必须加强审计的反腐败职能，通过政府审计查办重大违法案件，主要是严肃查处损害国家和人民利益的重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题。严肃查办公职人员以权谋私、假公济私、权钱交易、骗取财政资金、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等违法犯罪问题，严肃揭露和查处重大违纪违法问题，并且加强对腐败案件发生规律的剖析，推动铲除腐败滋生的土壤，促进廉政建设。因此，审计机关已经从财政收支和财务收支合法性监督向财政经济领域反腐败拓展。
3.独立行使监督权是监察监督与审计监督衔接的法律基础
我国宪法确立了司法机关和执法机关依法独立行使职权的原则，如规定审判机关、检察机关独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，目的在于通过保障其独立性而公正、准确地执行法律。
《宪法》第127条以及《监察法》第5条均规定监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一规定从宪法上确认了监察独立原则。其主要内容包括监察机关的独立性受到宪法和法律的保障，监察机关在《监察法》规定的监督范围内行使监察权，监察工作人员独立等。{8}第一，监察机关职能独立。监察委员会履行职责，除接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督和人民法院与人民检察院的制约外，不受其他国家机关、社会团体和个人的干涉。监察委员会依照《监察法》以及其他法律规定行使职权，任何其他国家机关、社会团体和个人均不能要求监察机关按照其意见办案，不得向监察委员会打听案件的进展情况，不得利用其政治和行政影响力或者个人声誉为被调查人说情，也不得阻碍监察委员会的调查与处置。第二，监察人员独立。监察委员会内部工作人员也不得违反监察独立原则。《监察法》第57条规定，对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的，办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人，或者存在交往情形的，知情人应当及时报告。有关情况应当登记备案。为了保障监察机关工作人员不受外部因素之影响，《监察法》规定了监察机关工作人员的回避制度，确定了回避的四种情形：是监察对象或者检举人的近亲属的；担任过本案的证人的；本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的；有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。监察机关工作人员有上述情形的应当自行回避，监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求监察机关工作人员回避。
审计独立也是宪法和法律确认的原则。《宪法》第91条规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权。《审计法》第5条规定，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。党的十八大以来有关改革审计管理体制的规定，特别重视对审计独立的保障。第一，体制保障。地方政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关，加强审计机关领导人员任命的独立性，对干涉审计独立的行为依法追究责任。第二，审计报告和审计结果保障。审计机关依法审计并向社会公告审计结果，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，审计结果成为追究法律责任的依据。第三，审计人员独立。通过审计人员的职业化建设，建立审计人员独立执行审计业务的制度，确保审计队伍的专业化水平，完善审计人员的选任机制和责任追究机制。加强审计队伍思想和作风建设，从严管理审计队伍，严格执行廉政纪律和审计工作纪律。审计人员执行审计业务时，应当保持应有的审计独立性，对遇有可能损害审计独立情形的，应当向审计机关报告。
监察监督和审计监督的独立性，是国家反腐败机制有效运行的法律保障。在保持独立性的前提下，监察与审计部门监督信息共享，是严格执行法律、监督公职人员的保障。
二、监察监督与审计监督衔接的必要性
1.专责监督与专业监督形成合力的需要
《监察法》第3条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。《监察法》上的专责机关具有以下含义：第一，监察委员会是对公职人员行使监察权的专门机关，其他国家机关虽然在其法定职权范围内仍然有权监督公职人员，但这种监督属于监察委员会职权范围之外的监督，涉及到公职人员的职务违法和职务犯罪问题，仍然需要由监察委员会调查与处置。第二，监察委员会对公职人员的违法失职行为和贪污受贿行为的查处负责，即对反腐败职责的履行向党委和人大负政治责任。第三，监察机关以反腐败为主，同时也监督公职人员遵守政治规矩、政治纪律和道德操守的情况。
审计监督具有专业监督的性质，虽然它同样要监督公职人员并且履行反腐败的职能，但其监督具有专业性，这是审计监督区别于其他监督的重要特征，体现出审计监督对党员和领导干部个人的监督。{9}审计监督的专业性表现在：第一，审计监督的对象既包括公职人员，也包括政府机关、国有企业和事业单位。根据《审计法》的规定，审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企事业组织的财务收支，以及其他依法应当接受审计的财政收支、财务收支进行审计监督。第二，审计监督是对国家财政收支和经济活动的专门监督，审计机关的反腐败职能是此种监督权的具体表现和职能延伸，因此，审计监督覆盖公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任的情况。第三，审计监督是审计机关对于党政机关、事业单位主要领导干部和国有企业法定代表人履行经济责任情况，对国有资源管理和开发利用过程中遵守国家法律法规情况进行的监督。
由上可知，审计机关在财政经济领域的反腐败与监察机关的反腐败在目标和职能方面相同，监察机关的监督权不能取代审计机关的专业监督，但两者之间是互补和协助的关系，要形成反腐败的合力，必须实现二者的无缝对接。
2.国家监察与行政监督贯通的需要
监察体制改革之后，宪法对监察机关性质与地位作出明确规定，监察机关由本级人民代表大会选举产生，向本级人民代表大会及其常委会负责，并受其监督。监察机关的宪法地位与一府两院平等，有权对中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照公务员法管理的人员和其他机关与组织的公职人员进行监督。所以，“国家监察权是一种复合性权力而非综合性权力，其权源的生发性使其具有天然的行政属性，但又脱胎于行政权具有相对独立性。”{10}监察权即是监察机关行使《监察法》上的监督、调查与处置职责的权力，是统一处理公职人员职务违法和犯罪的专责机关，其他国家机关对公职人员的监督，应当在监察委员会的统一领导下依法展开，并且与监察委员会的监督贯通。
根据《宪法》和《审计法》的规定，审计机关设置于县级以上人民政府，是县级以上人民政府的组成部门，受本级人民政府和上级审计机关的双重领导。所以，审计机关是行政机关的一部分，行使行政监督权。《审计法》规定国务院各部门和地方各级人民政府及其工作部门的财政收支，国有金融机构和企事业组织的财务收支，以及其他依法应当接受审计的财政收支、财务收支应当接受审计监督。党的十八大以来，审计机关将审计监督的范围扩大至国有资产经营管理、国有资源的管理以及公共资金的管理与使用等，因此，凡使用财政资金和公共资金的机关、企业和事业组织均须接受审计监督。审计机关发现党政机关、企事业单位和公职人员违反国家法律和政策，在公共资金、国有资产和国有资源的管理和使用上违法与违规的，应当依《审计法》之规定采取避免国家资金和资产继续受到损害的措施，并且根据《监察法》的规定将涉嫌职务违法和职务犯罪的线索和证据移送监察机关调查与处置。因此，要增强反腐败的效果，审计监督与监察监督必须贯通。
三、监察监督与审计监督衔接机制的完善
健全党和国家监督体系，增强反腐败的效果，不仅需要整合反腐败力量，组成监察委员会统一行使监督、调查和处置的职能，而且要使党内监督、监察监督、人大监督、审计监督、民主监督等协调和衔接贯通起来，不断提高监督的效果。《中国共产党党内监督条例》和《监察法》的实施，建立了以党内监督和监察监督为中心，以其他监督协助与配合的衔接体制与机制，但各种监督相互之间依法协助与配合还存在不足之处，其中监察监督和审计监督的衔接机制更需要进一步完善。
1.《审计法》与《监察法》对相互协助与配合的规定
审计机关在行使监督权时的主要职能是通过审计监督发现违法犯罪线索和证据，其处置职能主要表现在纠正违法行为，对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为予以制止，责令限期缴纳应当上缴的款项、退还被侵占的国有资产和违法所得。如果需要直接追究法律责任，则应当依照《审计法》和《审计法实施条例》的规定向有处分权的国家机关提出处分建议；如果案件重大，且属于职务违法和职务犯罪的案件，需要追究刑事责任的，则应当将案件移送有管辖权的国家机关调查处理。所以，《审计法》、《审计法实施条例》均规定了审计机关与其他国家机关在处理违法犯罪案件方面的衔接程序。
监察机关对所有公职人员的职务行为进行监督，有权调查公职人员的职务违法和职务犯罪行为，并依法作出处置。《监察法》明确规定，监察机关调查职务违法和职务犯罪，其他国家机关必须予以协助。
2.监察监督和审计监督的协助与配合机制
在传统的行政监察体制下，审计机关与监察机关已经建立了较为完善的工作协调和配合机制，审计机关发现的违法违纪案件，需要对直接责任人员进行处分的，可以向有权处理的机关或者监察机关提出处分建议，由监察机关作出政纪处分。审计机关在打击职务犯罪方面主要与人民检察院配合，审计发现被审计单位违反财政收支和财务管理法规，贪污或者挪用公共资金，涉嫌犯罪的，应当将案件移送人民检察院侦查。在监察体制改革背景下，监察委员会作为行使党和国家监督权的专责机关，不仅行使原行政监察机关的职权，而且行使原属于人民检察院的职务犯罪调查职能，并且在与党的纪检部门合署办公的前提下，适用党内法规对违法违纪的党员和领导干部进行政务处分与问责。因此，审计机关在反腐败方面与监察委员会的配合与衔接更加紧密。监察机关与其他执法机关的关系适用“问题线索”移送原则和监察机关“为主调查”原则。根据监察机关的性质和职权，明确规定人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处理。如果被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助，形成了以监察机关为中心的反腐败协作与衔接机制。审计机关在审计过程中发现被审计单位直接责任人员的违纪违法行为属于一般违法和违纪行为的，由审计机关依《审计法》之规定予以处分；对于不属于审计机关处分权范围的，将审计结果及处理建议移送监察机关作出政务处分决定，监察机关应当依法律和党内法规作出是否处分的决定。对于审计机关发现涉嫌职务犯罪的案件，应当将案件移送监察机关立案调查。因此，《监察法》下的协助与配合使各种监督主体之间分工、协作，形成了党内监督与国家监察以及其他监督的衔接协调机制。{12}
3.监察监督与审计监督衔接机制的完善
《监察法》的实施，是国家权力监督体系的创新，需要其他法律上的监督条款或者反腐败条款符合《监察法》的规定，为此必须修改《刑事诉讼法》、《公务员法》以及《审计法》等诸多法律，使之与《监察法》的规定一致或者衔接。
《审计法》有关审计机关与其他国家机关之间的衔接规定已经与《监察法》不协调，需要及时进行修改。《审计法》第37条规定，审计机关履行审计监督职责，可以提请其他机关予以协助；但对协助的程序和形式没有作出规定，不具有可操作性。同时，在监察体制改革后，审督与监察的关系已经发生变化，审计监督与监察监督之间的协作与衔接需要明确。因此，《审计法》修改时，重点要对审计机关与监察机关的协作和衔接作出可操作性的规定，以建立审计机关与监察机关之间的分工与合作机制。因此，应当在《审计法》第37条之后，增加对审计机关与监察机关之间协作关系的规定，并且对协作的程序作出原则规定。具体来说，审计机关发现职务违法和职务犯罪线索，必须移送监察委员会调查；审计机关通过审查调取、查验会计凭证所获得的证明材料和查询个人在金融机构的存款信息，可以成为监察机关调查职务违法和职务犯罪的证据；监察机关要求审计机关进行专案审计，审计机关应当予以协助；监察机关根据专案工作需要，可以抽调审计人员参与专案的查处和取证工作，审计人员对被调查对象的职务犯罪行为进行分析研判，通过调取资料获取违法犯罪事实及证据；监察委员会可以与审计机关协作，要求审计机关就某些特定事项进行专项审计调查，或者查阅审计机关的审计调查报告；对专项调查报告中发现的问题，可以进一步联合调查或者由监察委员会单独调查。
【注释】 作者简介：朱福惠(1961-)，男，湖南娄底人，福建师范大学、福建省党内法规实施评估中心教授，厦门大学法学院教授，法学博士，主要从事中国宪法、监察法和检察制度研究。
刘心宇(1994-)，男，山东泰安人，厦门大学法学院硕士研究生。
基金项目：本文系国家社会科学基金专项课题“健全党和国家监督体系研究”(项目编号：18VSJ051)的阶段性研究成果。
[1]在监督全覆盖的提法上，最先是十八届四中全会提出审计全覆盖，然后是十九大报告提出巡视全覆盖和监察全覆盖。因此，审计监督在党和国家监督体系中具有重要的地位。
[2]从1931年开始，中华苏维埃临时政府即开始设立审计机关监督政府的财政收支。1934年2月20日中华苏维埃共和国执行委员会颁布《中央政府执行委员会审计条例》，该条例是中国共产党领导下的革命政权制定的第一部专门的审计法规，明确规定中央审计委员会负责监督政府收支和预算与决算，同时确认审计委员会有裁判检举贪污浪费的权力。抗日战争和解放战争期间，边区政府设立审计委员会和审计处，规范财政收支与审计工作。参见钟庆椿.审计条例的颁布——苏区审计的法制建设[J].审计与理财，2003，(5).
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【期刊名称】《山东警察学院学报》【期刊年份】 2018年 【期号】 6
